乡镇的过去与现状简介

简介乡镇是我国最基层的行政机构。一头连着城市，一头连着农村，在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用，它是党和政府联系人民群众的纽带。几千年来，我国乡镇设置不断演变。建国以来特别是改革开放以后，适应经济社会发展和我国行政机构改革的需要，乡镇机构进行多次重大改革。全国行政区划单位共有：23个省，5个自治区，4个直辖市，2个特别行政区；50个地区（州、盟）；661个市，其中：直辖市4个；地级市283个；县级市374个；1636个县（自治县、旗、自治旗、特区和林区）；852个市辖区。总计：省级34个，地级333个，县级2862个。另外，11个区公所，19522个镇，14677个乡，181个苏木，1092个民族乡，1个民族苏木，6152个街道，即乡镇级合计41636个。历史沿革乡官制“乡制”始建于西周，已有3000余年的历史。\o"查看图片"

乡镇乡镇作为国家设置的一种地方行政建制，从理论上讲，应具有以下特征：保持行政地域的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性、机构设置的合理性、职能定位的科学性、组织制度的规范性、政权名称的固定性。“乡镇建制”经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”等多次变革。“乡官制”：就是乡治为官治，乡官是官。据史载，西周初年，大小国家和部落多至数百个，周王朝为了加强对乡里社会管理与控制，开始建立“乡制”。“五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户”。此时的“乡制”规模较大，层级划分细致，注重“相保、相爱、相葬、相救、相周、相宾”等社会功能。“乡官”皆有品级，是“公务员”。“邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也”。秦朝时期，对“乡制”进行重大改革，对后世产生了巨大影响。据史载，秦时“十里一亭，十亭一乡”。朝廷授予地方官员一定的权力，即根据人口多寡可随时调整和变动“乡”的建制规模及员额编制，从而使后来的“乡”建制规模越来越小，地位和作用也逐渐降低。魏晋、隋唐时期，“乡”的规模仅为500户左右，与周代的“万户之乡”无法相比。“乡官”隶属关系复杂，各自为政，肢解了基层政权的独立性和完整性。到中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经开始向“职役制”转化。职役制“职役制”：就是乡治由官治转为半官式的绅治。由于隋唐实行“科举制”，“官”与“吏”分设，“官”作为“士”身居要职，而“吏”的地位逐渐降低，颇有义务服役的性质，乡官从某种程度上讲不再是官，乡制逐步从“乡官制”向“职役制”转变。\o"查看图片"

乡镇自此，隋唐至清末的千余年间，我国乡里社会的政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。北宋中期，王安石在全国推行了保甲制度，即“保甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲长，十甲长立一保正”，保甲人员之都保正、都保副正、大保长都不支薪，出现轮差、募充，几乎把“乡官制”的政治色彩全部抹去。清代除了继承明朝以来的自然村落的形态之外，采取明朝的里甲制，作为赋役征收的机构；采取宋朝的保甲制，以维护地方治安。但上述改革措施大大增加了吏胥人数，加重了百姓的负担，致使“吏胥视民如鱼肉，民畏吏胥为虎狼”。这是“职役制”下的乡村政治生活的真实写照。自治制虽然在几千年的封建社会里没有“地方自治”之说，但在清朝末年也出现了乡村自治的萌芽。一是太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立守土乡官制，此时的“乡官”均由保举或公举的本地人充任、且多由贫苦农民构成，平时负责管理地方行政事务，战时执行军事任务。二是光绪末年和宣统初年开始提倡“乡镇自治”。光绪三十四年（1908年），晚清政府制订中国有史以来第一部《城镇乡自治章程》，规定：城镇乡为地方自治的基层单位，城镇人口10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，乡村人口5万人以下者设为“乡”。城镇乡分别成立“自治公所”，设“议事会”和“董事会”等机构，主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等事务。议事会的议员均由选民互选产生，但属于名誉职务，不支付薪水，只有董事会的成员才发薪水。民国时期进入20世纪上半叶，\o"查看图片"

乡镇我国的国家行政权开始从县一级下沉到了乡村社会，形成了“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构”。1928年后，国民党政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。在抗日战争爆发前，国民党政府曾规定：“百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，设保甲；保甲长须由县区长委任；实际是充当政治警察，“防制异党之活动”。1939年，又规定：乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，各股设主任1人，干事若干人。据粗略估计，1942年国民党政府仅区一级约干部16万人，乡镇一级约干部68万人，保甲长1200多万，大大超出了传统农业国家的农民承载能力，最终也吞噬了国民党基层政权的基础。建国后1949年中华人民共和国成立后，农村基层政权的建设大致可以分为五个演变阶段，每一阶段机构设置及团干部配备均有所不同。一、第一阶段(1949—1958年)：确定乡镇作为最基层的政权组织1.机构改革情况新中国成立后，\o"查看图片"

乡镇年6月19日，小平同志在团的九大讲话时说：“你们提出，团的专职干部应该适当增加，这个意见，我觉得是正确的。”“过去提出每一个公社有一个专职干部，这是中央已经作了决定的，应该是这样的，没有的应该补起来。”1965年8月9日党中央书记处讨论团的工作，当汇报到团的干部不多，在精简机构中是不是要再减的问题后，小平同志又说：“在这方面，不能节省。精简机构，主要是在事业、企业、党、政系统。团的编制不大，妇联的编制也不大。”\o"查看图片"

乡镇1966年5月文化大革命开始，8月团中央书记处改组，共青团组织被迫停止工作。1970年开始整团建团，恢复各基层团组织。当时公社、镇一级的团干部严重缺额。三、第三阶段(1980—1985年)：“社改乡”时期从这一阶段开始，我国进入改革开放的崭新历史时期。在农村，变化最大的就是乡镇。1.机构改革情况1978年12月党十一届三中全会以后，随着农村家庭承包制的普遍实行，人民公社体制逐渐开始解体。1982年12月，宪法规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，治理本行政区域内的行政工作”，“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”体制模式。到1985年，人民公社全部解体，乡镇重新成为我国最基层的政权组织。县和乡上下级关系的形成，主要是通过政府部门，即“条条块块”双重领导的“七站八所”来推动，其中“所”的性质是政府机构，“站”的性质是行政性事业机构。2.团干部配备情况1978年团十大以后，团的系统领导得到恢复了，各级党委加强了对共青团的领导。在党的全国组织工作座谈会上明确提出团干部在中央没有确定新的编制之前，应该参照文化大革命前的编制配备。但截至1980年底全国有近2万个公社没有配备专职团干部。\o"查看图片"

乡镇1980年团中央组织下发了《关于各级团委编制的参考意见》，提出农村人民公社和街道团委一般应配团的专职干部1至2人，团干部的配备逐年增长。但是至1982年全国仍有近万个公社（占公社总数的五之一）未配备专职团干部。1983年，地方各级团委的机构改革逐步展开，共青团中央组织部印发了《关于地方各级团委编制、机构设置和领导干部配备的参考意见》的通知，提出：“区、公社、乡、街道团委专职团干部1至2人”。1984年，中共中央组织部转发《共青团中央关于在农村政权体制改革中加强区、乡团干部配备的报告》。团中央在报告中提出如下意见：一社改一乡的地方，乡设团委。乡团委配备专职团委书记1人，配备兼职团委副书记1至2人。四、第四阶段(1986—1998年)：撤并乡镇和县乡综合改革1.1986年至1989年：撤并乡镇。由于1983年中央文件中“乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小”的规定给地方留下较大的操作空间和灵活性，造成了新建乡的规模普遍变小，建制镇的数量猛增。于是从1986年开始，各地又开展了“撤并乡镇”工作，建制乡的数目从1985年的8.3万个左右下降到1988年的4.5万个左右。1986年9月26日，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，开始把注重力集中到乡以下的村级组织建设。1987年11月颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着我国实行“村民自治”进入了度化运作阶段。2.1990年至1997年：县乡综合改革。重点解决简政放权、人员机构臃肿的问题。1991年10月，国务院发出了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，就有关政策做出规定。部分省份选择一些县进行县乡综合改革试点，重点解决乡镇政企关系不顺、县对乡统得过死等问题，实行简政放权，理顺服务部门的条块关系，加强乡镇农业社会化服务体系建设。1993年，从中央到乡镇又进行了一次政府机构改革，乡镇人员编制精简42%，并规范了县直部门派驻乡镇的农技、农机、畜牧、兽医、文化、广播等服务性机构的管理方式。\o"查看图片"

乡镇（五）第五阶段（1999—2008年）：农村税费改革和农村综合改革1999年，全国开展地方机构改革，对乡镇采取适度撤并、压缩财政供养人员、归并事业站所等措施，并首次提出乡镇机构改革要与农村税费改革密切配合。2000年3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在农村进行税费改革试点。2001年2月，中央召开全国市县乡机构改革工作会议，提出进一步规范乡镇机构设置，减少机构和行政编制，坚决清退超编人员和各类临时聘用人员，同时归并乡镇事业单位，压缩财政供养人员。2004年3月，为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点，提出试点要严格守住“两条底线”：即乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增和确保社会稳定。2006年，全国取消农业税，标志着延续了2600多年的皇粮国税彻底退出历史舞台。同年10月，国务院下发《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》，明确要求：全面推行乡镇人员编制实名制管理，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增；财政管理上实行乡财县管；机构设置上不搞上下对口。五、深化改革经过5年试点后，2009年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。2009年，全国已完成机构改革的乡镇达1.9万余个，全部乡镇的改革任务将于2012年完成。\o"查看图片"

乡镇

深刻背景（1）全面取消农业税是新一轮乡镇机构改革的最大背景。农村税费改革是我国农村发展历程中具有里程碑意义的重大改革。自2000年3月试点，到2006年全面取消。农村税费改革使乡镇的职能发生了根本性的变化，迫切需要乡镇机构进行相应的改革，为其提供系统、整体的支持。2004年3月，中央决定开展乡镇机构改革试点，并为乡镇机构改革试点工作提出了明确的要求。农村改革从单一的税费改革进入农村综合改革的新阶段。到2009年，新一轮乡镇机构改革全面展开。（2）地方政府机构改革的纵深推进成为新一轮乡镇机构改革的推动器。2008年9月开始的地方政府机构改革，把探索大部门体制、综合设置机构作为改革重点，推进政府职能转变，完善行政管理体制。省级政府机构改革已结束，县级政府机构改革普遍在2009年年底前完成。作为一级地方政府机构，乡镇机构的改革是地方政府机构改革的应有之义。显著特点（1）核心是转变乡镇政府职能。新一轮改革明确了乡镇政府的功能定位，提出乡镇政府要履行四个方面的职能，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。单看这四项职能，并不都是全新内容，但把现阶段乡镇政府应当履行的职能清晰地表达出来，却是第一次。（2）路径是转变乡镇治理模式。要求理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，财政管理实行乡财县管，变“养人”为“养事”，变管理型政府为服务型政府。改革后，乡镇政府退出催种催收，还农民经营自主权；退出村级事务管理，还村民自治权；退出适于市场运作的事务，交由社会、合作组织。（3）形式上不搞一刀切。坚持分类指导、因地制宜，根据当地区域特点和经济社会发展实际，确定乡镇机构设置和职能配置的重点。全国所有乡镇既要“切一刀”搞改革，又不搞“一刀切”、一个模式。（4）原则上坚持权责一致。根据乡镇四个方面的职能，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权，改变长期以来由于事权和财力的不相匹配导致乡镇权力没多少、责任却无限大，严重影响乡镇的正常履职与运行的情况。比如，山东将上级部门的一些审批权限委托给乡镇政府依法行使；一些基础设施配套费、计生费、城镇土地出让净收益，全部返还乡镇政府。机构设置和干部配备情况1、重新调整乡镇机构。改革后，乡镇一般设党委、人大、政府三个领导机构。内设机构实行“大办制”，将乡镇原有内设机构按相应职能重新合并，成立3-5个综合性办公室，如党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室等。规模较小的乡镇只设一个综合性办公室。极少数地方不设机构，只设若干岗位。个别地方规定，计划生育办公室和社会治安综合治理办公室可在上述综合性办公室上挂牌子，不单独设置机构，除这些办公室外，乡镇不再挂其他牌子。2、减少乡镇领导职数。改革后，乡镇领导班子成员实行兼职和党政交叉任职，党委副书记一般设2名左右，人大副主席、纪检书记、武装部长由党政领导兼任。这样，领导职数总体上精简到5—9名。如安徽由原来的10—15人精简为6—8名，黑龙江由9—11名精简为5名，湖北由原来的平均16人精简为7—9名。一些省份如贵州、湖北的个别乡镇党委不设专职副书记。3、精简乡镇工作人员。据乡镇改革试点三年后的统计，2007年与2004年相比，全国乡镇行政编制精简4.3%，实有人员精简10.3%；事业编制精简20.4%，实有人员精简28.5%。精简后，规模小的乡镇行政编制一般在20人左右，大的一般在30人左右。4、创新事业站所运行机制。各地大致有三种模式：第一种是将事业站所整合为3—6个综合性的服务中心，对没有正式录用手续的人员和富余人员进行清退分流；第二种是将乡镇事业站所逐步转制为企业或中介服务组织，由政府通过签订合同、项目招标的办法向其购买服务；第三种是将农机推广站等站所改为县直部门的派出机构，有的跨乡镇设置。1985年至今，即第四到第六阶段，中央层面没有出台新的关于乡镇基层共青团机构设置和干部配备的政策。对共青团工作的影响（一）对基层团的组织建设和工作带来的影响我国建国以来的历次乡镇机构改革，都直接影响着农村共青团工作特别是乡镇团委的工作。尤其是1986年“社改乡”之后的历次改革，对乡镇团委产生了巨大的影响，也直接冲击到农村基层共青团工作。乡镇团委机构从以前的单设变成逐步合并到乡镇党政办；乡镇团委干部从以前的专职变成几乎全部兼职；部分农村基层党政领导对团的作用存在模糊认识，对团的工作重视程度有明显减弱的趋势，团的工作被边缘化；乡镇团的工作经费和物资来源没有保障；乡村团组织在社会和青年中的影响力也越来越弱，导致农村基层团的组织出现无班子、无制度、无活动、无阵地、无作用、无发展、无管理“七无”现象。直接影响表现在：1、乡镇团委的机构设置。乡镇机构实行“大办制”后，乡镇团委一般并入党政综合办公室，不再单设乡镇团委，极个别地方甚至撤销乡镇团委职数。在工作上，出现以党政工作替代团的工作的情况。2、乡镇团委的分管。乡镇党政领导职数减少以后，团的工作出现多种分管形式：设党委副职的地方一般是党委副职分管；没有副职的地方指由综合性办公室分管；有的是乡镇党委委员兼团委书记，不再安排分管领导。问题乡镇政权是国家政权体系的基础环节，承担着管理辖区内乡村各项政治、经济、文化和社会事务的职能，是农村经济社会发展的组织者和执行者；乡镇政权处在国家行政管理的前沿阵地，处在农村工作的第一线，与广大农民群众直接面对，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是在农村落实党和国家各项方针、政策的桥头堡。当前，乡镇政权在农村社会治理中发挥着促进农村经济发展、提供农村公共服务、维护农村社会稳定、发展农村民主政治、建设农村先进文化的重要作用。通过以往的多次乡镇机构改革，特别是2005年的改革，乡镇机构设置和人员编制基本得到规范与统一，职能转变和体制改革取得明显成效。但是，也存在一些不容忽视的、带有一定普遍性的问题。主要表现在：（1）机构设置与行政环境欠协调，人员临时调度和混合使用；（2）向体制关系错综复杂，做好沟通协调工作难度大；（3）职、责、权不一致，履行职能与承担责任力不从心；（4）疲于突击完成各项“中心工作”，正常工作秩序受干扰；（5）多种因素互相叠加，监督管理力度和效度明显降低；（6）经费、人才与技术匮乏，不能提供切实有效的公共服务。思路当前进一步深化乡镇机构改革，就要有正确的基本思路：（1）坚持以科学发展观为统领，强化服务。着力提升乡镇政府在促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等方面的能力，打造服务型乡镇政府。（2）坚持以农民利益为出发点，强化民生。在乡镇职能配置上，要以发展社会事业和解决民生问题为重点，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的利益问题。（3）坚持以巩固农村基层政权为着力点，强根固基。要围绕提高乡村社会治理水平，着力理顺县、乡、村关系，推动乡镇行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。措施进一步深化乡镇机构改革应采取的主要措施是：1、扎实推进乡镇政府的职能转变，建设服务型乡镇政府。为此，要强化三项职能：一是强化依法行政职能。乡镇政府要认真贯彻执行国家的法律法规，全面推进依法治乡，加强农村社会治安综合治理工作，维护社会稳定。二是强化服务职能。主要是加强市场体系建设，增强市场的服务能力，形成与外地大市场相衔接的网络，为农民增收铺设通向市场的桥梁。同时，积极开展社会保障服务，通过建立和完善新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、开展农村低保等扶贫解困工作，加快农村社会保障体系建设。三是强化组织协调职能。乡镇要协调好农村经济合作组织与社会中介组织的关系，加强农户与市场的联系；协调、理顺村委会、农户与信用社等农村金融组织的关系，为农业生产提供资金保障；协调村委会与各种经济组织及上级行政部门的关系，严格制止损害农民利益的行为，防止农民负担反弹。同时要弱化两项职能：一是弱化直接干预生产的职能。把生产经营的自主权真正交给农民，政府做到引导、服务，不强迫、不干涉；二是弱化直接参与经济活动的职能。政府要建环境、搞服务，不要