无废城市建设的工作目标分析

无废城市建设的工作目标分析

无废城市建设的工作目标到2025年，奉化区力争获评省级五星级无废城市，全区固体废物产生强度稳步下降，综合利用水平显著提高，无害化处置能力有效保证，收集转运体系全面覆盖，数字化治理能力大幅提升，无废制度、技术、市场、监管等保障体系日趋完善，无废理念得到广泛认同，无废城市建设达到全国、全省领先水平，实现生态环境和社会经济的协调发展。无废城市建设的重大意义我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家，每年新增固体废物100亿吨左右，历史堆存总量高达600亿－700亿吨。固体废物产生强度高、利用不充分，部分地区垃圾围城、垃圾遍野已经成为民心之痛、民生之患。推进无废城市建设，对推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，提高城市生态环境质量，提升城市宜居水平具有重要意义。（一）无废城市建设有利于解决废物污染问题我国是世界上人口最多，产生固体废物量最大的国家，每年新增固体废物100亿吨左右，历史堆存总量高达600亿－700亿吨。固体废物产生强度高、利用不充分，部分城市垃圾围城问题十分突出，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。推进无废城市建设，将引导全社会减少固体废物产生，提升城市固体废物管理水平，加快解决久拖不决的固体废物污染问题，不断改善城市生态环境质量，增强民生福祉。（二）无废城市建设有利于废物管理制度改革长期以来，我国固体废物减量化，资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足，激励与约束机制不完善。推进无废城市建设，是从城市整体层面继续深化固体废物综合管理改革的重要措施，为探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固体废物源头产生量最少、资源充分循环利用、非法转移倾倒和排放量趋零的长效体制机制提供了有力抓手。（三）无废城市建设有利于加快城市发展方式转变固体废物问题本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。城市是现代经济发展的主要载体，是固体废物问题解决方案的重要提供者和执行者。当前，部分地区在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，对于固体废物减量、回收、利用与处置问题重视不够、考虑不足，严重影响城市经济社会可持续发展。推进无废城市建设，使提升固体废物综合管理水平与推进城市供给侧改革相衔接，与城市建设和管理有机融合，将推动城市加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、工业和农业生产方式、消费模式，提高城市绿色发展水平。无废城市的发展历史在国家自上而下的推动下，各试点城市和地区积极将无废城市建设与本地经济社会高质量发展相融合，与解决本地突出矛盾相结合，与提升城市整体管理水平相结合，自下而上形成合力。经过近两年的努力，试点工作取得了阶段性进展。一是对标试点实施方案各项指标，基本完成原定各项任务。无废城市试点重点面向城市固体废物（城市矿山）、乡村废物和工业固体废物（含危险废物）等几大类固体废物，通过创新生产方式和生活方式，不断创新模式，实行精细化管理，最终实现资源、环境、经济和社会共赢。在编制试点实施方案时，试点城市和地区面向几大类固体废物，结合本地实际经济社会发展情况，提出了多项考核指标。总的来讲，在城市固体废物方面，以源头减量优先，初步建立了分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的垃圾回收处理体系，促使产业链条进一步向深加工延伸，初步构建了较为完整的再生资源加工利用产业链条。在工业固体废物方面，将工业固体废物利用处置与工业绿色发展和高质量发展充分融合，不断优化产业结构、提升产业发展水平，同时加快解决历史遗留问题，为推动工业固体废物贮存处置零增长探索路径。在乡村废物方面，将主要农林废弃物和粪污等废弃物利用与美丽乡村建设、现代农业模式建设充分融合，初步建立了乡村废物的多级综合利用模式。总体来讲，通过不断优化生产模式，推动公众形成绿色生活方式，指标落实情况较好，初步构建起固体废物分类资源化利用体系。中国无废城市建设试点与存在的问题自改革开放以来，中国面对经济发展和环境保护之间的矛盾，在发展理念上经历了环境污染末端治理、可持续发展、科学发展观、生态文明建设等不同阶段。自20世纪90年代起，中国就开始重视城市环境整治的问题，并提出要加强再生资源的回收利用，主要目的是通过资源的回收利用提高经济效益，并发扬勤俭节约的优良传统。事实上，加强环境保护不仅是落实科学发展观的重要举措，也是全面建成小康社会的内在要求，有效地促进了人与自然和谐发展。2016年，生态文明上升为国家战略。生态环境成为全面建成小康社会的突出短板，资源循环利用和固体废物综合利用由此进而成为国家推行生态文明战略的重要举措。全面禁止洋垃圾入境，改变了部分地方重发展、轻环保的思想，从法律层面遏止了用洋垃圾入境牟取利益的行为，促进国内固体废物无害化、资源化利用，保护生态环境安全和人民群众身体健康，成为生态文明建设的标志性举措。历经30年环境保护、固体废物管理等的发展后，中国无废城市的建设理念基本形成，即通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量化和资源化利用，最大限度减少填埋量，进而将固体废物对城市环境的影响降至最低的城市发展模式。中国无废城市的建设以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，目的是将固体废物环境影响降至最低。无废城市建设作为中国对新的城市发展模式的探索，体现了中国城市发展模式的变迁。其中，绿色城市是指兼具繁荣的绿色经济和绿色的人居环境两大特征的城市发展形态和模式，繁荣的绿色经济要实现高效的废弃物回收利用和处理体系，减轻城市生产和消费系统对生态环境的负面影响；智慧城市则应用大数据等现代信息技术解决城市问题，提升城市发展质量；宜居城市从字面来看是指适宜人类居住和生活的城市，其内涵是宜人的自然生态环境与和谐的社会、人文环境的完整统一体，是所有城市发展的共同目标。无废城市作为一种新的城市管理理念，是继低碳城市、智慧城市建设之后被国家高度重视的生态文明建设工程，是从城市整体层面深化固体废物综合管理改革和推动无废社会建设的有利抓手，也是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。无废城市的建设目标是希望在全社会形成一种绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低。无废城市的建设能够实现资源最小化利用，助力建设绿色城市；也能够迅速提升城市固体废物综合治理水平，推进建设宜居城市；而在目前国家新型城镇化的快速发展阶段，上述城市类型尽管侧重点不同，但都以生态文明建设为导向，描述了一个全面考虑经济、社会和环境三方面的理想城市，无废城市正是实现这一理想城市的手段和方法。中国无废城市建设试点经验，中国在2019年4月确定了11+5的无废城市建设试点，希望形成在全国可复制、可推广的模式。（一）无废理念得到各方认同，四大体系建设逐渐夯实随着试点工作的推进，无废城市建设的市场热度正在增加。试点城市或地区已完成各自的无废城市实施方案，无废城市市场体系建设实现了若干关键环节突破。如生态环境部会同相关部门探索建立无废城市工作机制，配合全国人大常委会法工委在固体废物污染环境防治法修订草案中强化了垃圾分类、建筑垃圾、包装废物、工业固体废物等相关内容，无废城市建设的技术、市场和制度等体系为骨干企业的培育与发展营造了良好的政策环境、投资氛围，这些骨干企业也将有力支撑试点城市固废的安全处置。（二）结合当地实际，推进无废城市建设结合当地地域，产业结构等实际，从工业固废，农业废弃物、生活垃圾和危险固废四个方面开展试点建设，并总结出不同的无废城市建设模式。如许昌市积极探索建筑垃圾管理和资源化利用的许昌模式；江西省瑞金市从红色旅游、绿色生活和有机农业三方面开展试点工作，对废弃矿山进行资源再利用，提升发展的绿色含金量；西宁市以草+畜+粪+肥为循环闭合养殖方式，打造绿色、优质、高效生态循环畜牧业发展模式；盘锦市提出五色锦建设模式，贯彻落实循环经济理念；山东省威海市结合自身海滨城市的特点，坚持绿色海洋经济发展道路；海南省三亚市围绕旅游产业，打造无废酒店无废景区典范，推动形成绿色旅游和消费方式。（三）从循环经济视角看无废城市建设中存在的问题从无废城市的概念内涵看，无废城市建设不仅仅是固体废物的治理，还是在生产、生活和生态三个维度上全面贯彻落实循环经济理念的一种城市治理和发展模式。从中国无废城市建设试点来看，在贯彻落实循环发展理念上仍存在较大差距。废物循环主要是指借助技术和生物这两种手段对生产中和消费后的固体废弃物和生活垃圾进行回收利用和资源化，但目前固体废物源头减量和资源化利用相关法律法规、政策标准还不够健全，难以形成合力。同时，固废处置的技术体系建设仍相对滞后，试点工作缺乏固废处置综合性的系统解决方案，再生产品的品质和最终出路尚未得到应有的重视，严重影响了固废综合利用项目运营的可持续性。而且，不同部门之间、地区之间对资源化利用方式认知不同，行动不齐、标准不一，特别是根据其所属行业、所辖地区的站位，过度强调减量化、资源化、无害化中的一个方面，导致资源利用率低、资金投入浪费、设施不平衡不充分，不利于整体生态环境的根本好转。当前绿色产品还处于比较初级的发展阶段，模式较为单一，主要是以维修使用、旧货再用、拆卸再造，三种类型为主。我国经济社会已进入高质量发展阶段，越来越注重产品的高质量和环境保护的高标准。但是，由于技术和理念的影响，很多产品达不到生态环保的要求，产品质量不能满足国内消费者的需求。尤其是在产业链的前端产品设计环节，创新不足，难以将生态和文化的元素完全融入产品设计当中，实现产品设计、产品生态、产品消费的全产业链循环的要求。目前，中国无废城市建设的生态设计多集中在末端，即设计更好的固废循环设备，或是与国外企业合作以技术引进的方式提升固废处理能力。服务经济是从消费的角度强调通过信息技术进步来推动共享经济的发展，从而实现资源投入的减量化。但目前共享经济形态还处于初期发展阶段，市场交易、价值实现和利益分配规则都有待进一步发展完善。因此，在以服务经济为主的经济形式尚未完全确立之前，无废城市建设只能停留在初级的废物循环阶段。共享经济形式（如共享单车）在市场无序竞争的情况下并不能形成资源节约和服务经济的有效循环。近年来共享经济，尤其是共享单车的跟风发展，导致大批中小单车企业破产倒闭，几大共享单车巨头企业的无序过量投放给城市市容和环境带来影响，并造成了资源的严重浪费。无废城市建设大众参与度不高，目前各试点城市的建设集中在法律法规体系的完善和固废处理技术的提升，对面向大众的无废城市建设宣传不够，城市居民了解的内容有限。即使部分城市已经开始进行宣传，影响范围也较小。企业助推无废城市建设实施方式及路径对企业而言，无废理念意味着更为高效和一体化的新标准和竞争力，包括劳动力、资本和原材料生产率的提高。企业投入生产的所有物料都用于生产最终产品，或转化为其他工业过程的原材料，要求各行业重新组织形成产业集群或产业共生网络。实施清洁生产、生态设计，履行生产者延伸责任制，形成产业共生网络、构建绿色供应链都是企业实现其无废战略的具体手段。在清洁生产方面，3M公司很早就践行了3P计划，即污染、防治、付款计划，首先停止制造污染。其目标就是通过预防污染，从根源上开始控制污染问题，这也就节约了后期的治理成本。在生态设计方面，可口可乐公司很早就对可乐瓶的环保生产和回收利用进行了研究，对饮料包装瓶进行了全程跟踪和定量分析，最终找出对环境破坏最小，需要的原材料和能源最少的包装材料。此外，可口可乐公司在包装瓶上的研究和调整还包括减轻塑料瓶和铝瓶的重量。欧盟循环经济一揽子计划中，在生产环节，以落实生产者责任为核心，设计和生产易于维修、拆解和再利用的产品，提升产品耐用性；在消费环节，强调了落实生产者延伸责任制和向消费者提供信息，帮助其选择可持续的产品和服务。由此可见，生产者延伸责任制是企业实施无废战略的重要手段。从资源循环利用的角度来看，以生产者责任延伸制来实现产品的全生命周期管理，能够最大限度地实现资源的回收利用，为了减少回收利用的成本，企业在产品设计阶段会减少有害物质的使用，也会将产品的可拆解性、材料回收利用最大化等因素考虑在内。无废城市建设涉及经济社会发展的方方面面，必须由全社会共同参与。公众是废物的产生者，理应承担废物处置的共同责任。固体废物管理由回收转向注重废物预防和再使用，对于公众的环境教育，转变其消费和行为模式是极其必要的。消费者购买绿色产品的倾向，可通过市场作用于生产者，促使生产者生产绿色产品，提高产品的使用寿命等。要使公众参与到无废城市的建设中，需要加强对于无废理念和相关国家政策的宣传，使公众理解践行无废理念的重要意义。日本一早就秉持教育要从娃娃抓起，从幼儿园开始，就普及垃圾分类知识，环保理念深入人心。城市的可持续发展需要更为系统的综合固体废物管理，单纯依靠简化的方法无法实现可持续发展目标。无废城市的建立要求重新定义废物的价值，重塑城市资源与废物流动体系，构建绿色全产业链。无废城市的建设应注重以下关键方面：综合系统的固体废物管理；制定针对产品和服务的智能化设计活动的导则或者政策；注重与公众的沟通，提升社会环境意识；构建绿色供应链；在原材料的选择阶段注重材料使用效率；将使用寿命较长的产品投入市场；加强填埋场管理技术科研投入。无废城市建设的国际政策国际社会在无废城市建设方面开展了大量实践，包括欧洲、日本、新加坡、新西兰、澳大利亚等。在2019年3月召开的联合国第四届环境大会上，无废城市议题也是各国关注的重点。在国家宣言中，来自巴西、新加坡和肯尼亚等国家的代表均对废物管理问题表示关切，其中巴西代表提出废物的环境无害化管理是目前各国面临的最紧迫的问题之一。在大会关于《化学品和废物环境无害化管理》的决议中，各国代表也一致同意将支持创新的废物管理措施，例如在一些国家或地区开展的零废弃物倡议，以尽量减少废物和发展适当的废物管理基础设施及其他设施等废物管理倡议写入决议并予以通过。欧盟由于长期依赖部分自然资源和能源的进口，于2018年制定和颁布了雄心勃勃的循环经济一揽子计划，旨在通过更广泛的回收和再使用构建产品全生命周期的闭路循环，使产品、材料和资源的价值在经济中维持的时间最大化，废物的产生最小化，从而提升欧洲经济竞争力、创造就业机会，将欧盟打造成可持续、低碳、资源高效的经济体。循环经济一揽子计划包括欧盟议会修订的四项指令：《填埋指令》、《废物框架指令》、《包装废弃物指令》及《关于报废车辆、电池和蓄电池、废电池和废蓄电池以及废电器和电子设备的指令》。《废物框架指令》要求欧盟成员国将废物管理体系改造提升，形成可持续物料管理体系，提高资源使用效率，确保将废物视为资源。该指令的核心指向废物层级管理的执行，按照预防废物产生—再使用—材料回收—能量回收—填埋的优先级次序进行管理，最大限度降低废物焚烧和填埋。《填埋指令》要求欧盟成员国大幅降低废物填埋量，到2030年，可回收材料和能量的废物，不得进入填埋场。这将防止对人类健康和环境带来有害后果，并确保按照废物层级管理优先次序，通过合理的废物管理回收具有经济价值的废物材料。循环经济一揽子计划所体现的管理理念更接近学术界提出的无废理念，其中包括使废物管理与智能化、可持续性、包容性增长相结合的重要规则，而其他国家的政策多停留在废物层级管理的角度，往往导致废物管理重回收而减少了对于废物预防和源头减量的重视。无废城市建设的国际经验及启示新技术的发展给废弃物管理带来了便利，为实现无废提供了更多可能。案例城市无一不是在探索、研究与应用废弃物相关的新技术。卢布尔雅那市作为斯洛文尼亚首都，在2015年新建了针对有机废弃物的处理厂。此外，案例城市积极研究并引入可降解材料，采用提升废弃物堆肥效率、焚烧效率的技术及硬件等。除了采用新技术，也应注重通过信息传播、培训等，提升公众的意识。充分的信息和公众意识培养是废弃物管理最基础但又最重要的部分。案例城市在这方面具有表率作用，均开发了废弃物相关网页及APP，以及开展广泛且持久的培训。悉尼市开发的网页提供全面的废弃物管理、社区活动等信息，这一页面也可供家庭填报申请或更换垃圾桶的请求；悉尼市从小学便开设环保课程，提供废弃物分类回收的知识。旧金山市开发专门的废弃物网页和APP，展示废弃物分类及处理信息，并启动数据库供信息查询，如废弃物投放站点位置、预约上门收集服务等；为家庭和商业企业提供广泛的、多语言的、门到门的生活废弃物管理培训。卡潘诺里市在2003年成立了欧洲第一所无废研究院，除提供广泛的废弃物管理信息及研究外，还为学校、商业机构、公众等提供多种免费培训。无废城市建设战略路径与建议从实践层面来看，无废城市建设是一个长期演进的过程。它不仅需要包括意识和态度、教育和宣传、公众参与等宏观战略和政策的支持，还需要包括企业的创新产品设计和完善法律保障体系建设等微观策略和措施的支持。从长期来看，需要全社会的长期努力，让每个居民形成无废意识，积极参与无废行动，学校设立无废教育课程，社会媒介广泛宣传无废理念，最终整个社会良性循环，形成绿色发展方式和生活方式；企业要用无废意识去设计和生产产品，让循环使用等理念深入人心。（一）建设符合本地实际的固废回收利用系统各主体之间要按市场化原则进行商业交易，充分发挥引导市场调节作用和市场主体的能动性，通过传统回收站点、互联网+回收等多种方式，实现交投与回收信息对