有关监理安全责任法规不当之处应尽早修改

有关监理安全责任法规不当之处应尽早修改江苏省扬州市建苑工程监理有限责任公司魏云贞[摘要]随着《建设工程安全生产管理条例》的实施，监理行业深感安全责任重大，加之近年多起安全事故司法机关对监理人员刑事处罚力度加大，使得监理从业人员人心惶惶，监理队伍出现了不稳定趋势。本文从多方面反映当前现状及人们对承担安全责任的一些认识，同时也提出了一些看法与建议并探讨监理降低执业风险的一些做法。[关键词]安全责任监理责任现状事故风险关于监理安全生产责任的讨论在专业杂志上刊登了大量的文章。这些文章多是从法理上、监理法定地位及合同主体义务上阐述《建设工程安全生产管理条例》(简称《条例》)的不合法和不合理。主要有下面几方面认识：第一、《条例》中关于监理行业的安全生产保障义务的规定超出《建筑法》和《安全生产法》规定。据《立法法》第七十七条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自制条例和单行条例、规章有下列情况之一的，由有关机关依照本法第八十八规定的权限，予以改变或者撤消：(一)超越权限的；(二)下位法违反上位法规定的；(三)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤消一方规定的；(四)规章的规定被认为不确当，应当予以改变或撤消的；(五)违背法定程序的”。因《建筑法》、《安全生产法》是上位法，《条例》足下位法，因而，条例应予以改变或撤消。第二、监理同建设单位是委托合同关系，施工合同示范文本中没有规定业主给监理单位安全管理的权利。监理也不可能得到业主方的安全生产管理责任。但《条例》未赋予监理相应的权利。即有责任无权利。第三、工程建设市场监理费处于低价运转状态。可是《条例》罚则对监理的经济处罚较施工单位重。如《条例》第五十七条规定，监理“发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的”“对逾期未改正，责令停业整顿并处10万元以上30万元以下的罚款”。而在第六十三条中对施工方“未根据不同施工阶段和周围环境及季节、气候的变化，在施工现场采取相应的安全施工措施或者在城市市区内的建设工程的施工现场未实行封闭围挡的”，只规定“预期未改正的，责令停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款”。从建设部公布的“2005年度建设工程监理资料”可以看出，到2005年年底，全国共有监理企业5927家，国家注册监理工程师81348人，监理从业人员433193人，2005年本年度营业收入279.67元。每个企业平均年度营业收入472万元，人均年营业收入6.456万元。监理企业产值为施工企业1—2％，但受罚的机会却为125％，于情于理都讲不通。第四、监理对施工现场安全隐患没有发现，有错；没有要求整改或停工，仍然有错；施工单位不听、不向政府报告，还是有错。大家知道，建筑工地情况复杂，任何一个人的不安全行为，任何物体不安全状态都可能引发安全事故。要求监理发现所有安全隐患包括成百上千人的可能违规行为是不可能的。《条例》要求做到“及时发现隐患”那就更不可能了。这是《条例》乱打板凳，强加给弱势群体的，根本无法操作。监理就是按《条例》要求，人人忙安全检查，天天发安全通知单，不停地向主管部门汇报，也不可能消除所有安全隐患而规避责任。对上述一些认识，笔者不想多加评论了。在这里，说一说《条例》实施以来，建设监理市场出现的一些现象，这些现象的出现，不得不引起我们大家冷静地思考。如果对这些现象不追根溯源找原因将严重损害乃至扼杀监理行业的发展，更不用说参于国际竞争了。第一种现象：打开“中国工程建设信息网”，查看建设部行政处罚决定书。这里用图表更直观表示从2001年至2007年每年处罚文号中监理受罚比例下图表中反映的建设部对监理处罚数量越来越多于施工单位。就2007年在27个处罚文号中，监理占56％，其中监理个人占30％，而施工单位占44％，施工单位个人占0％。下面我将近几年多起典型安全事故案例列表，见表一(部分)。项目名称事故特征受罚人处罚种类南京市某工程屋盖模板支撑失衡而造成整体坍塌总监代表判刑5年北京西西某工程模板支撑体系坍塌监理单位降低资质等级总监判刑、吊销注册证书某市国际商城化粪池工程外墙倒塌总监取保后审某地区大学现代化教育中心工程浇筑连廊砼发生模板支撑系统整体坍塌总监被捕某市地铁隧道工程施工中发生大量流砂涌入引起地面大幅沉降造成八层楼房倾斜主楼裙房倒塌监理公司降低资质等级单位总经理行政记大过总监司法处理、吊销注册证书、5年内不予注册总监代表判刑4年某烟囱工程物料提升架安装拆卸井架倾覆总监追究刑事责任、吊销注册证书、终身不予注册某大学图书馆工程模板支撑坍塌总监吊销注册证书、终身不予注册湖南某大桥工程桥梁坍塌总监吊销注册证书、

5年内不注册某市污水提升泵站附属工程人员中毒监理单位停业整顿3个月总监停止执业1年某市会馆工程模板支撑坍塌监理单位停业整顿3个月总监停业执业1年某市技术开发区校区舞蹈楼工程模板支撑坍塌监理单位停业整顿6个月总监吊销注册证书某市某生产厂—房工程人员触电总监吊销注册证书某市工业园区社区2号楼工程升降机吊笼冲顶坠落总监吊销注册证书从表中可以看出，对监理的处罚除了较多的是监理单位停业整顿、监理人员限定执业年限，监理单位资质降级、监理人员吊销执业资格证书均有之。显然，安全事故发生对监理的处罚越来越重，对监理人员的行政处罚乃至刑事处罚，使得广大监理人员至今心有余悸。这其中固然有监理人员失职所致，但也有监理人员被错误处罚的，他们只能是无可奈何。当前，监理单位安全监理责任被明显扩大了。第二种现象：现在监理行业的发展已走向歧途，并非初始所期望的所谓“高智能的技术咨询服务”，而是“一个框，什么东西都能往里装”。如施工单位是否正确使用安全施工措施费、施工过程所有质量、安全细节等。许多还是主管部门红头文件规定。‘监理成了多管婆，管而无权，最终必成替罪羊。第三种现象：现在有一种倾向，工地上发生安全事故，往往是先拿监理示问，有的不分清红皂白，先将监理单位资质证书和监理人员注册证书扣押，这是“出了交通事故先抓警察”啦!法制社会，何处申冤!第四种现象：自《条例》规定了监理的安全责任，从政府主管部门乃至建设单位纷纷要求监理全面履行责职，监理的安全管理工作量已占“三控、两管、一协调”工作量的30％以上。加之建筑市场混乱，非法分包、层层转包、挂靠等现象严重，施工单位素质差，获利心态重，管理漏洞多，监理疲于应付。最终结果大家都当安全员，丢掉自己的“本分”。第五种现象：建设单位对安全不重视，经常违反建设规定，强行干涉监理工作。还有建设单位与施工方关系密切，架空监理。监理只是尽力苦撑，吃力不讨好，不小心面临牢狱之灾!第六种现象：建设单位对实行监理制不了解，简单地认为“我给你监理费，你就得给我办事，一切得听我的”。把监理看成是“打工”的。事实上，业主与监理的委托和被委托关系很容易使监理陷于被动境遇。否则你就拿不到监理费。《条例》修改能否在这方面使监理的尴尬身份有所改善。第七种现象：当前监理安全责任的规定和司法机关在发生安全事故对监理人员的处罚，使得监理人员如履薄冰、提心吊胆，加之监理收费过低，使得监理企业经营困难重重，大量从事多年监理工作的高素质，高学历监理工程师违心放弃监理事业，使得从业人员流失严重，这不仅是严重损害监理事业的发展，简直是把监理行业推向绝路。针对当前监理行业状况，本人有几点浅见和建议：一、《条例》对监理安全责任的要求希望监理把工程安全管起来，这个愿望本来是好的，但没有考虑到监理的管理能力和建筑市场的不规范行为，监理根本无力也不具备这个条件，况且没有法律依据。那么，对于那些非强制性监理项目又有谁来承担安全管理责任呢?安全责任主体模糊，有走极端趋势。二、监理责任不能超出业主的责任，如果承担什么社会责任的话，一方面完善法律法规，使建设各方的权益和责任合理匹配，同时赋予监理一定的权力，强化法定地位。另一方面，对监理取费有效监管，使之保持在新标准的合理的水平上。通过良性政策环境，营造和培育健康的监理市场环境。三、弱化处罚，尤其是刑事处罚，重在积极指导。四、明确建设工程安全第一责任主体是施工单位。施工单位与建设方签订承包合同提供商品，应该对商品生产过程进行有效的管理，当然安全管理属于其管理范围，这是施工方获得利润应承担的风险，应该遵守“谁设计谁负责、谁施工谁负责”的客观分工和责任。当然，在商品生产过程中，建设单位也不仅是简单商品采购者，是建设项目责任主体，有其应尽的义务，故而对项目建设的安全对社会应负有一定的责任。监理接受建设方委托，对工程实施监督管理，在安全管理方面仅仅是进行程序上的确认，建设方的安全责任也不可能全都转移到监理头上。监理承担安全责任不可逆转，监理人员也不能总是杞人忧天，要吃这行饭，只有认真的面对现实。建议大家力求做好下面几方面工作，以降低我们的执业风险：一、建立风险管理制度，提高监理人员综合素质。从制度建设方面进行控制，建立行之有效的风险防范制度。不断加强监理人员培训，提高监理人员分析识别安全隐患的能力和回避、化解风险的能力。二、规范监理工作程序，提高监理操作规范度。建立规范化的工作管理程序