试析我国税收立法中空白授权问题研究

试析我们国家税收立法中空白授权问题研究论文内容摘要：在我们国家的现行税收法律体系中，受权立法占领了绝对的主导地位。本文针对税收受权立法中的空白受权问题进行了研究，从税收立宪、程序建设、监督机制等方面提出了建议。论文本文关键词语：税收受权立法空白受权税收法定原则根据地方税务局发布的〔广东省地方教育附加基本规定〕，广东省将于2011年1月1日开征“地方教育附加〞。纵观我们国家的税收法律体系，根据受权立法由行政机关制订的地方性法规、暂行条例占领了绝对的垄断地位。受权立法久长以来都饱受争议，但也不可否认其存在也具有一定合理性。笔者就受权立法弊端横生的根本源头进行了一系列分析和考虑。一、我们国家现行税法体系税权就是指税收的计划，包含税收立法权、税收行政权和税收司法权。其中，税收立法权是最基本最核心的权利。在1994年的税制改革中，根据税、地方税和地方分享税划分的不同，我们国家对税收立法权进行了需要的划分，进而建立了现行的社会税收法律体系。根据法律渊源的不同，能够将其划为下面几个方面：1．税收法律。税收法律是指由全国人大及其常务委员会所制订的有关税收的规范性法律文件，即狭义的法律，它包含〔个人所得税法〕、〔企业所得税法〕以及〔税收征管法〕。除此之外，〔刑法〕中也有涉税犯罪的相关规定。2．税收行政法规和部门规章。税收法规是指由国家最高行政机关——所制订的规范性税收法律文件，包含10多个税种的暂行条例，例如〔增值税暂行条例〕，以及两个所得税法的施行细则和〔税收征管法施行细则〕等。另外，财务部和国家税务总局制订的规范性内容的部门规章、命令、指导、解释等，包含10多个税种的暂行条例施行细则以及大量的决定、命令、解释等。3．地方性税收法规和规章。4．十分行政区税法。5．国际税收条约或协定，这也是我们国家税法的一个主要渊源。我们国家参加WTO以后，〔关税及贸易总协定〕也已成为我们国家重要的国际税收协定；截止到2007年7月，我们国家已与86个国家签订了“避免双重征税协定〞。二、税收法定原则与受权立法〔一〕税收法定原则之税收保留税收法定原则的根本目的是规范税收立法和征管，保障人民产业不受进犯。税收作为对个体产业权利的进犯形式，其合法性取决于人民对国家课税权的的同意。因而，租税的征收必需基于由民意机关制订的税法的规定，否则属于违背人民意志的行为，人民无义务服从。根据税收法定原则之税收保留，但凡有关税收实体方面的一般的和基本的事项，税收征管的基本领项，以及征管的基本程序等内容都必需要由法律加以规定，不得受权行政机关或地方权利机关加以决定。〔二〕受权立法的实质：附属性受权立法起源于1930年代的英国。当时本能机能的扩张和内部机构的调整，为受权立法的产生发展提供了客观的社会基础。20世纪初资本主义经济危机之后，美、法等国也都开始对受权立法采用宽容的态度，受权立法得以迅速扩张。当前，关于受权立法概念上的分歧重要集中在下面三个方面：受权主体能否仅限于代议机关、授权主体能否仅限于行政机关、能否包含根据宪法授予的立法权而进行的立法活动。本文讨论税收立法中的受权立法是狭义的，仅限于行政立法中的受权立法。立法机关自己立法成本高、立法周期长，而行政机关立法具有适应性强、专业灵敏、易操作、便于修改的优势。详细而言，我们国家受权立法的存在有下面几点原因：其一，税收具有很强的技术性和专业性，财税部门因直接管理各种税收事务，人才贮备和社会资源更为丰富，从这个角度来讲，税收受权立法具有更高层次的效率。其二，时间问题。行政机关能利用其较强的针对性和便捷性，知足不断变化的经济形势的需要。立法机关承当着预算、调查、监督等多项本能机能，经常兼顾不暇，因而不得不把税收立法权利授予行政部门。其三，由于建国初期计划经济时期的税收体系极为不成熟，可供借鉴的经历体验基本为零。在现今探索的经过中。行政机关就能够视经济形势的变化积极应对，不断修改和完善税收法规和规章，为其上升为法律奠定基础。最关键的一点，受权立法的附属性是其合理性存在的前提要求。受权立法的附属性不仅表如今立法权来源于全国人大及常委员会税收立法权的部分转移并受立法机关监督和制约，还具体表现出在法律位阶上：税收受权立法的法规规章效力亦低于宪法和税收法律。要坚持税收法定原则，必定要强调受权立法的附属性。三、税收立法弊端的根本源头：空白受权空白受权是指受权主体将其全部或者一定领域的立法权整体、概括地授予，但没有对受权的理由、内容、目的、期限、权限范围作出明确的规定。1984年和1985年全国人大对的受权属于典型的空白受权：其一，受权未说明理由；其二，受权没有时间限制，例如1985年的受权使用了“经过中〞、“改革和对外开放期间〞此类无明确起始和终止时间的用语，实际上相当于没有时效规定更为严峻的是，〔立法法〕颁布施行后，仍然在根据上述空白受权行使有关“税收基本制度〞的立法权；〔立法法〕的规定成为一纸空文。西方各国对受权立法大多采用了“一事一受权〞的严格限制办法，而我们国家这种“一揽子〞式的空白受权大大增长了行政权利滥用的风险。行政机关成为了立法主体后，弊端横生：自己受权自己施行；国家税务机关与地方机关争税源、争税收收入的情况屡禁不止；税法解释也严重扩大化……其中，最为严重的有两个方面，一是法规和规章的效力条理低，法出多门，产生较多法律规范互相冲突、穿插反复的现象；二是立法公开性差，缺少需要的监督和制约；相关的规章和规范性文件缺乏稳定性，朝令夕改，以至是明目张胆地将上位法进行变通或者更改，极大地毁坏了税法的严肃性。四、我们国家税收受权立法的完善〔一〕以税收法定原则为核心加强税收立宪根据税收法定原则，各国宪法上的税收条款重要包含税收立法权的代议机关保留、税收立法权在和地方之间的分配、税收公平原则等。我们国家〔宪法〕仅在第56条简单规定“中国公民有依法纳税的义务〞。从体系上看，第56条属于公民的权利义务一章，是对公民纳税义务的强调，而并非税收法定原则所着重强调的保卫人民产业权和决定权。显见，我们国家〔宪法〕上对税收立法权的规范和制约是有所欠缺的。要加强我们国家税收立宪，最首要的是确定权利机关——全国人民代表大会及其常务委员会对税收立法权的保留：税收基本法、税收征管法以及其他主要税种的基本法律，理应由全国人民代表大会制订，而其他法律由人大常委会制订；税收受权立法应当遵守〔宪法〕和〔立法法〕中的限制和规定，行政机关只能在受权范围内对详细的项目进行立法活动。〔二〕解决空白受权问题限制受权主体。作为立法受权主体，他本身的立法地位至少应当具有独立性；豑行政机构所拥有的立法权具有附属性，该附属性表现为的立法权不得转授。〔立法法〕需要对受权立法的转授做出更为明确具体的限制，加强相关规定实际履行的力度。明确受权内容。我们国家1984年、1985年的两次打包式的概括受权，对受权的时间、范围等都没有做出有效、可履行的规定，能够说基本上已将税收立法权完全让渡给了。立法机关受权应当采用“一特定问题一受权〞的方针，牢牢把握主要法律法规的决定权。除此之外，必需知足特定前提条件能力进行受权立法，比方：立法的客观条件不成熟，需要较低效力的法规和规章的运行来为将来正式立法奠定基础；牵涉的领域专业性和技术性较强，或者只是部分范围内的立法需求，等等。总之，不能将受权立法作为万能条款，太多的受权立法必将导致法律体系的混乱。〔三〕清理现存的受权性规定，完善税收法律体系法律清理是指国家立法机关或受权机关在其权柄范围内，根据国家的统一布置或法律的规定，根据一定的程序对一定时期和范围的法律文件进行审查，并从新确定它们“或存或废或改动〞的专门活动。我们国家当前税收体系总体上缺乏专家和学者的严格论证与科学理论，迫切需要严格根据〔立法法〕的规定，对现存的受权立法产品进行整理：经试行证明是符合我们国家税收实际、立法条件已经成熟的，应该根据立法程序由最高权利机关制订税法。经试行发现还有缺陷的，能够再制订一个试行期，试行期满后条件成熟的，应该完成正式的立法程序；反之应该废止。经试行发现有违我们国家税收实际的，应该废止。对于各地的税收差别、反复立法等问题，结合实际进行需要的整合和修改。另外，要逐步缩小受权立法的范围。但凡全国人大及常委会有条件完成立法任务的，就应当由其独立完成立法；已受权的，应当收回相应立法权。〔四〕建设受权立法程序保障制度全国人大及其常委会在作出受权规定时，必需为受权立法的制订规定一个基本的程序，包含受权主体与授权主体资格审查程序、备案制度和批准程序等等。违背程序者，所立之法无效。被受权机关要建设包含协商、听证、公布、施行等等在内的公众参与机制。豒被受权机关应当在公报上或通过群众公布受权立法草案，允许与受权立法有利害关系的团体提出版面或口头意见，或者举行听证，使公众对受权立法能否越权，内容能否公正等进行有效监督，以弥补代议民主之不足。〔五〕健全受权立法的监督机制从当前理论情况与国外经历体验来看，为了解决空白受权问题，我们国家在全国人大及常委会应设立专门的监督机构，对受权立法的各方主体进行严格监督。监督方式包含事前监督和事后监督。豓事前监督，即审查与批准式监督，包含监督委员会自动对备案的受权立法进行本质上和程序上的审