论政治法治化研究报告及分析

-.z论政治法治化赵震江付子堂Ⅰ在21世纪的中国，任何一个人，如果企图在政治上有一番作为，则他必须尽可能地去关注法律。现代化的社会需要有现代化的政治，现代化的政治应当是法治化的政治。政治与法律的关系乃是政治家们所不容回避的问题。法律同政治既有联系，又有区别。法律是国家意志的表达，由国家强制力保证其实施。离开了国家政权这个政治的核心问题，法律就失去了存在的根据。在阶级社会中，法律直承受政治的制约。作为一个体系，超然于政治之外的法律，是不可能存在的，只是不同的法律规*、不同的法律部门可能与政治的关系有远疏之别。特别是作为国家根本大法的宪法，其实正是国内各种政治力量比照关系变化的结果。历史和现实中的政治体制改革，几乎无不是一种“变法〞，即对法律进展的立、改、废活动。“只有讲政治，才能……把国家的法律、法规，贯彻到经济建立和各项工作中去，防止和排除各种错误思想、错误倾向的干扰，保持正确的开展方向。〞[1]同时，法律要效劳于政治，与法律相比，政治占有主导地位，这既是一个历史事实，也是一种现实要求。日本当代著名法社会学家川岛武宜也这样认为：“在社会的构造之中，法律命题是为政治权力所支配着的。因此，在法律命题之中，必须或多或少地表达着一定的政治思想。在斗争中获得了胜利的社会力量，会通过创造法律命题的方式来强制保护自己利益的规*实现。因此，法律命题通常总是带有政治色彩的。〞[2]政治意识不等于法律意识。政治家可能会抛弃法律，不以法律的名义去解决政治问题，实行不讲法律的政治，但法律家却不可能不关心政治。另一方面，更要看到，政治全能主义是无可辨护的祸害和道德上的恶，这毕竟已成为当代公共舆论的共识。因而，法律对于政治的功能乃是不容抹煞的客观存在。但是，成认法律对于政治领域的功能，并不意味着可以在法律与政治之间划上等号。法律毕竟有其相对的独立性。特别是，*些政治概念就不一定适宜于作为法律概念。比方1979年?刑事诉讼法?第一条曾规定，立法目的之一是“打击敌人〞。显然，“敌人〞是一个政治术语，不是一个法律概念。于是，1996年改之为“惩罚犯罪〞。基于同样原因，1997年3月14日所通过的新?刑法?也已将“反革命罪〞修改为“危害国家平安罪〞。解放后我国政治学与法学的由合一变为分立的过程，也说明了政治与法律既有联系又有区别的关系。Ⅱ法律具有政治功能。法律通过对政治关系、政治行为、政治开展和政治问题的协调、规*、促进和解决，影响政治生活，到达政治目的，进而实现政治法治化。政治法治化的第一要素是政治关系法治化。政治关系是人们在社会生活中，基于特定的利益要求而形成的，以政治强制力量和权利分配为特征的社会关系。[3]政治关系的根底是政治利益，法律通过分配政治利益协调政治关系。法律为政治统治权力披上合法的外衣，使其具有社会正当性。西方马克思主义者哈贝马斯曾区分过“合法性〞和“合法化〞两个概念。他指出，合法性意味着*种政治秩序被认可的价值。但是，如果没有合法化过程，合法性很难得到保证。在不求助于合法化的情况下，没有一种政治系统能成功地保证群众的持久性忠诚，即保证其成员意志服从。法律作为一种特殊的政治力量的表达，把统治阶级的共同利益“说成〞是普遍的利益，或者是人民的利益、国家的利益。虽然这种共同利益可能同普遍利益相穿插、相重合，但是也有可能不完全一致或完全不一致。法律一旦宣布*些利益为国家的根本利益，这些利益就获得了最大限度的神圣不可侵犯性。法律只是统治阶级的共同利益决定的具有国家形式的共同意志的表达。在不危害这种共同利益的前提下，法律规定出处理同一层次上不同利益主体之间的横向利益矛盾及不同层次上的利益主体之间纵向利益矛盾的准则，从而把人们本质上为了自己利益而进展的政治斗争限制在一定*围之内，保持社会的政治稳定。政治关系的一个重要内容是政治权力关系，包括执政党权力与社会公共权力的关系、中央权力与地方权力的关系、立法权行政权军事权司法权之间的关系等等。这些权力关系都要经由一定的法律机制加以协调，在不同的国度，协调的方式可能互有差异，因而形成不同的国家构造形式和不同的政权组织形式。宪法的功能主要是协调权力关系。部门法对于权力关系的协调也具有重要功能。比方，我国税法的一项重要改革，就是实行分税制。而分税制从政治功能角度来看，乃是走向制度化、规*化与科学化的中央与地方权力关系模式的制度选择。它在宏观意义上规定的中央与地方关系新格局，对中国的现代化开展是一种政治资源。在政治学中，*一时期在政权中担任角色的那些个人被称作权威人物。马克斯·韦伯曾把权威的根底分为传统型、领袖型和法理型三种。50-60年代美国比较政治学的主流-构造功能主义学派的中心人物阿尔蒙德(GabrielA.Almond，1911年生)认为，世俗化是政治文化开展的方向，世俗化程度也是衡量政治文化开展的标准;而世俗化代表性地意味着权威人物传统型和领袖型魅力型标准的削弱，法理型日益占据上风。[4]政治关系的另一个重要内容是政治权利关系。政治权利是社会成员实现利益分配的政治资格，是社会成员实现政治利益的手段，包括自由权、平等权、参政权等。资本主义国家和社会主义国家对于政治权利的*围有不同的界定。根据我国现行有关法律规定，公民的政治权利包括了四个方面的内容：(一)选举权和被选举权;(二)言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;(三)担任国家机关职务的权利;(四)担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。法律把政治权利规*化，保证政治权利落到实处，同时规定剥夺危害国家平安及其他严重刑事犯罪人的政治权利，对于他们作出政治上否认性的评价。由于政治权利实际上反映着公民同国家的关系，法律确保政治权利的实现有利于国家政治生活的良性运行。政治行为法治化是政治法治化的第二要素。政治行为是人们在特定利益根底上，围绕着政治权力的获得和运用、政治权利的获得和实现而展开的社会活动。作为政治关系的直接动态表现，政治行为包括政治斗争、政治管理、政治统治和政治参与等多种形式。从一定意义上说，法律是政治斗争的产物，又是政治斗争的手段。政治斗争的类型反映着法律的历史类型，表达着法律的本质;反过来，法律的本质规定着政治斗争的程度和方式。暴力政治斗争往往导致法律类型的改变，也就是说，阶级斗争的剧烈形式导致社会革命，成为法律历史类型更替的直接导火索。而非暴力政治斗争一般指在法律*围内的政治斗争，特别是在和平建立时期，世界上大多数**国家都要对于非暴力斗争的性质和活动方式加以明确的法律规定。这方面的法律制定与实施往往成为衡量一国政治的**程度与法治程度的重要标尺。违宪司法审查制(JudicialReview)对欧美政治理论和政治实践都产生了重大影响，便是一个良好的例证。在政治斗争中，主体各方都力图居于支配和控制地位，即掌握政治统治权。进展政治统治，离不开法律的运用，尤其在一个**社会，政治统治就是法律统治，即形成一种法治秩序。在人治或专制社会中，统治者往往也要用法律的手段使自己的政治统治合法化，获得一种社会的遵从和国际的成认。如果说政治统治是国家政权的前提，则政治管理就是国家政权的根底。政治管理有多种方法，如行政强制方法和思想教化方法等等，但以市场经济为经济根底的现代政治管理则以法律手段为根本，法律使政治权力规*化。把政治领导、政治决策、政治组织、政治协调、政治监视等政治管理方式纳入法律轨道，保证政治法治化的形成和维持。此外，法律还为公民进展政治参与提供必要的途径，使普通公民通过合法活动实现对政府相应的控制。当然，也应看到，法律对于政治行为的规*功能是有一定限度的，并非任何法律部门都能规*任何政治行为。我国?行政诉讼法?第12条明文规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对于国防、外交等“国家行为〞提起的诉讼，也不受理对抽象行政行为提起的诉讼。因为这些行为涉及国家主权或重大国家利益，有很强的政治性，或者这些行为具有较多政策性成分。对于这些现有诉讼制度无法规*的政治行为，只有留待以后建立的宪法诉讼制度加以调整。由此，我们可以看到，法律功能问题的研究，有助于发现法律制度的缺陷或漏洞，从而进一步加以完善。政治法治化的第三要素表现为政治开展的法治化。政治开展是指对政治关系的变更和调整。政治关系的质变过程即政治革命，是以阶级为政治主体的，旨在推翻另一阶级的政治统治的暴力行动，是实现政治权力迅速变更、用一种政治体系取代另一种政治体系的剧烈的变革。政治革命的斗争锋芒都是指向实行统治的阶级，其首要标志是夺取政权。所以，一般地说，政治革命都要冲破表达旧的统治阶级国家意志的法律，而不可能在旧社会的“法制根底〞上进展。但一俟革命成功，胜利者又要以法律稳固自己的成果。法国第三等级(Tiers)正是通过起草一部新式宪法，开辟了一个崭新的政治纪元。[5]政治改革是通过一系列政治措施进展的。法律使政治措施既具有合理性，又具有现实性。同政治革命不同，政治改革是政治关系的量变过程，是对政治关系的调整和完善。这是占统治地位的阶级中的政治领导集团根据社会利益矛盾状况及其对政治权力的要求，有方案有步骤地进展的。旨在改进政治体系、调节政治关系以稳固和完善其政治统治的政治过程。作为一种有方案有步骤的政治变革，往往都伴随着法律的运作。因为法律能够为政治改革指明方向，为政治改革创造良好的环境，保障政治改革的顺利进展，并且稳固政治改革的成果，从而防止和去除弊端，推动政治不断进步。这也正是中国历史上的政治改革往往被称为“变法〞的原因。政治问题法治化是政治法治化的第四要素。政治的核心是国家政权问题。有的政治问题要靠暴力甚至战争来解决，但同时也有许多政治问题可以用法律手段去解决。托克维尔在其名著?论美国的**?一书中写道：“在美国，几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题。因此，所有的党派在它们的日常论战中，都要借用司法的概念和语言。〞[6]在诸多政治问题中，一个国家民族的政治团结居于突出地位。通过法律，能够增强民众的凝聚力。克林顿在?希望与历史之间?一书中写到：“美国人不是通过种族、**或任何其他显著的特性联结在一起的，而是通过共同忠诚?独立宣言?、?宪法?和?权利法案?，通过共同承受公民身分的权利和义务的共同性而联结在一起的。〞[7]国家的根底一步一步由血缘、族类向法律过渡，这是一种不可逆转的历史趋向。新中国建立以来，有关民族区域自治方面的法律，对于解决民族争端、增强民族团结均发挥了重要的功能。尤其在当代，和平与开展已变成世界政治生活之主题，法律正愈来愈扮演着重要的角色，日益发挥出特有的功能。1987年4月，同志在会见**特别行政区根本法起草委员会委员时指出：“我们的‘一国两制’能不能够成功，要表达在**特别行政区根本法里面。这个根本法还要为澳门、**做出一个*例。〞[8]起草工作完成后，他充分肯定这是“一部具有历史意义和国际意义的法律〞，“是一个具有创造意义的杰作。〞[9]在中国对**、澳门收回主权的过程中，1990年4月4日通过的?**特别行政区根本法?和1993年3月31日通过的?澳门特别行政区根本法?，把“一国两制〞的伟大政治设想制度化、条文化，从而使人民增强信心，消除顾虑，成为政治决策与现实生活的中枢或桥梁。这两部法律也为将来政治解决**问题提供了典*。Ⅲ我国政治体制改革的目标是建立社会主义**政治。在社会主义**政治建立过程中，离不开社会主义法律功能的发挥。同志在中国共产党第十五次全国代表大会上指出：“建立有中国特色社会主义的政治，就是中国共产党领导下，在人民当家作主的根底上，依法治国，开展社会主义**政治。〞[10]目前，我国政治法治化的最主要内容就是社会主义**的法治化。古希腊思想家亚里士多德第一次把**看作是一种国家政体。马克思主义认同和继承了亚里士多德的**观，但又有所开展。马克思认为，“**制是作为类概念的国家制度。〞[11]列宁指出，就**的本意讲，它首先是“大多数人的统治〞，并且，“**是一种国家形式，一种国家形态〞，“另一方面，**意味着在形式上成认公民一律平等，成认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权力。〞[12]总之，我们在理解**的概念时，首先要把它作为一种政治制度和国家制度来理解，它包括国体和政体两个方面;同时，又不能仅仅停留在国体和政体的原则上，而要看到这些原则必须具体化为公民的各项**权利，特别是平等权利，在平等的根底上，实现大多数人的统治权力。在权利这个层面，**从消极意义上讲即没有特权;从积极意义上讲即人人平等。再一点，理解**概念时，也不能仅仅将**与政治相联。民国初年，“文化怪杰〞辜鸿铭曾发表过一段挺严肃的议论：“真正的**，其实质不在于**的政治，而在于**的社会。〞[13]这种认识前进了一步。然而，必须看到，要实现**社会，必须先有**政治。正因为如此，我国才把政治**化与经济市场化相提并论。**之于政治，就其功能而言，虽不必然能够到达“最好〞，却一般可以防止发生“最坏〞。社会主义法律对于社会主义**的功能，表达为社会主义**的法治化。**模式并不是单一的，法律对*种**模式的选择决定着国家**生活的根本走向。建立社会主义法制是开展社会主义**的题中应有之义，离开社会主义法制的**不是社会主义**，而可能会导致无政府主义。社会主义**是社会主义法制的前提和根底，**愈健全，法制的威力愈强大;**愈开展，法制作用的发挥越充分，没有社会主义**就没有社会主义法制。反之，社会主义法制是社会主义**的表达和保障，没有健全的法制，**就会成为一句空洞的口号。正如马克思所说：“在**制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在;在这里人的存在就是法律，而在国家制度的其他形式中，人却是法律规定的存在。**制的根本特点就是这样。〞[14]无产阶级领导人民夺取政权后，建立了人民**专政，争得了社会主义**，就要用法律来确认和表达这种新型国家政权的性质和作用，使社会主义**的实现获得法律上的保障。正如所说：“必须使**制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。〞[15]社会主义法律也是人民运用国家权力实现自己意志的表达和保障，它规定了人民**权利的*围，为人民行使**权利指明了方向，使人们在行使**权利时，有了清楚明确的可循标准;社会主义法律还通过打击危害国家平安的行为和其他刑事犯罪，依法对敌对分子实行专政，保障人民真正享有广泛的**和自由，从而排除一切可能导致国家混乱甚至动乱的因素，稳固和开展团结稳定的政治局面。脱离开法制，即使号称所谓“大**〞，实际上只能使大多数人不自由，只能造成动乱，因此决非真正的**，决非社会主义**。总而言之，社会主义法律从本质上讲有着使人民对于政治的影响开展到可能充分程度的功能。Ⅳ1996年5月15日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了?关于继续开展法制宣传教育的决议?。至此，自1986年以来开展的第三个普法五年规划正式开场组织实施。无疑，这是提高全民族的法律素质，实现“依法治国，建立社会主义法治国家〞目标的重要举措，应当得到全社会的响应和落实。然而，作为理论研究，可以从另一方面对同一问题进展分析。改革开放近20年来，全国人大及其常委会制定法律和有关法律问题的决定三百一十多件，国务院制定行政法规七百五十多件，有立法权的地方人大制定的地方性法规五千三百多件，大体已建立了一个比较完备的法律体系。按照法学最一般的原理，社会主义法是广阔人民意志的表达，具有真正的人民性。可是，在这么多的法制定和公布以后，人们甚至是大多数人对之不知或知之甚少。这是现实存在的问题。则由此要问：既然这些法表达了人民意志，为什么人民中的大多数还不知道它们被上升为了法律，以至于还要大力呐喊“把法律交给人民〞呢?[16]终究把法律从何处“交给〞人民呢?法律难道本来并不在人民手中吗?法律难道是在大多数人背后制定出来的吗?由此又能否不成认我们已有的法不是代表人民的意志，而是其他什么人的意志呢?显然，我们应该从这一重大矛盾的现象中得到假设干启示。决不能否认我国法律的人民性。我们是社会主义国家，立法权本质上属于人民。人民的意志通过全国人大代表反映出来，上升为国家意志，于是就成为法律。所以，任何疑心我国法律表达人民意志的想法都是不正确的，至少在理论上如此。这一点必须首先肯定。则上面所提醒的问题能够说明什么呢?我们认为，之所以造成大多数公民不知法或知之甚少，与我国立法制度尚不健全有关。人民代表大会制是适合我国国情的最好的立法制度，但是还并未到达应有的完善水平，对其也必须进展改革，以使我国的**制更为真实和更有保障，使**得以更好地表达。问题之一：立法与知法的脱节反映了现行间接**制的不完善。间接**制之所以必要，是因为直接**制的不可能，则在直接**可能的地方就不宜再搞间接**。间接**只有以直接**为结实根底才能更充分显示它的意义。直接**最能表达人民当家作主的地位。虽然在中央、省级不能搞直接**，但在县级以下是可以搞的。直接**存在的地方应是人口较少而集中，大家互相了解;我们可以把这种地方划为最基层的选举单位。其实，仔细推敲起来，**的关键并不在于直接**的*围终究应当划到多大，而在于**的各个环节是否真正能确保人民的主人地位的无可动摇。**制的不完善，肯定会给法律**性打上一个大大的问号。问题之二：立法与知法的脱节说明人民代表没有起到应有作用。宪法第76条规定：“全国人民代表大会代表必须模*地遵守宪法和法律，保守国家**，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民效劳。〞如果说参加人代会，制定法律和保持同人民的密切联系都是代表职责的话，则这二者是同等重要的，特别不能只强调前者而无视后者。代表之所以必要，只是因为不可能由全体人民中的每个人都参加会议，进展表决。所以，代表在大会上表达的不仅仅是他一个人的意志，而是人民尤其是选民的意志。作为代表，必须首先知道选民的共同意志是什么。为到达这一点，代表就必须听取选民的意见，并从中进展归纳和综合，抽象出共同意志来，再反映到大会当中去。我国法律的制定都有一个很长的过程，从起草到公布经过假设干程序，其中就要由代表进展讨论。这时，代表应该把法律草案拿到选民中去征求意见，再由人大对法律草案进展修订，通过以后继续由代表向选民进展宣传阐释。总之，在立法的过程中就向人民宣传了法律的内容，立法和宣传同步进展，参与立法是代表的职责，宣传法律也是代表的职责。Ⅴ上述问题并非无法解决。我们认为，进展市场经济法制建立决不等于仅仅注重经济方面的立法。在开展经济的同时，切不可无视人民**生活的改善。目前，我国的政治立法、**立法落后于经济立法。就立法**化而言，要使**得到法制的保障，首先必须在?代表法?的根底上对于代表职责、代表选举问题更加具体地规定一些可操作性强的完善措施。权利和义务是对应的，这一点法律上有明文规。而权力和义务也应是对应的。人民代表享有宪法所规定的一系列权力和权利，同时就必须承担参加会议和联系选民两项最根本的职责。如果说前者主要是权力的话，后者则更侧重于义务。联系选民是代表们的义务，则他们不履行这个义务就是对人民的失职，法律应该规定代表所承担的责任。在这种情况下，代表不联系选民，不反映选民的意志，就是对选利的侵犯和阻碍，情节轻微的可以罢免了事，而严重者就不能仅仅罢免处之了。对于代表选举及活动方式也要进一步完善。假设把上面所说的看成实体内容的话，这方面就可以认为是对实体局部的程序保障。仅就选举来讲，应明确代表的条件，选民才有个把握标准，这个条件应同选举一般先进人物的条件有所不同，不能把代表资格的获得单单看成一种奖励方式。工作有成就的人不一定就是合格的人民代表。代表首先应该有为大家办事的觉悟，愿意不辞劳苦地上传下达，下传上达。其次，应该具备一定的文化程度，有分析、综合的能力，这样就可以比较及时、准确地掌握本选区选民的共同意志，既不为个别人的意志所左右，也不致因为对选民情况的不知而仅仅表达自己的意志。再次，代表还要有敢说敢干的精神，勇于把选民的真实意志、社会弊端反映上去，使上级直至中央掌握全面的真实情况，作出切实可行的决策。所以，代表有时不一定就是科学上、生产上有突出表现的人物。如