土地管理法律法规政策与案例

土地管理

法规政策与案例二○○八年五月

王剑琪巴彦淖尔市镇（苏木）村（噶查）级

干部国土资源法律知识宣传教育培训

当前1页，总共100页。第一部分

为什么要高度重视土地问题第二部分

土地管理法规政策的主要内容

第三部分

土地违法行为法律责任及案例

内容提要当前2页，总共100页。

百日行动成果国土部召开“全国土地执法百日行动成果发布会”，公布的有关数据，2007年度全国土地执法百日行动中共清查出土地违法案件3.17万件，涉及土地面积336.4万亩；共收缴罚没款40亿元，没收和拆除非法建筑物面积2627.9万平方米，移送司法机关2797人，已追究刑事责任535人。当前3页，总共100页。土地的违法案件很大一部分是地方政府行为，即政府为违法主体。据国家土地副总督察甘藏春披露，从土地违法案件的统计当中，大致可以分为非法批地、非法占地和非法低价出让国有土地。其中，非法占地的案件，占所有案件宗数的80%，非法批地的案件占20%。当前4页，总共100页。从涉及违法的用地面积来看，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件，用地面积为80%，以公民、个人或者企业违法占地的面积是20%。当前5页，总共100页。2007年12月11日国务院常务会议

会议强调：（一）严格执行土地用途管制制度，任何涉及土地管理制度的试验和探索都不能违反国家的土地用途管制制度。（二）严格规范使用农民集体所有土地进行建设，严禁非法占用（租用）农民集体土地进行非农业建设。当前6页，总共100页。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发（三）严格控制集体建设用地规模，禁止通过“村改居”等方式非法将农民集体所有土地转为国有土地。（四）严格禁止和严肃查处“以租代征”等违法违规行为，坚决刹住乱占滥用农用地之风。当前7页，总共100页。当前8页，总共100页。三、如何管理土地（一）行政手段（二）法律手段（三）经济手段（四）技术手段当前9页，总共100页。第二部分

我国土地管理法规政策的主要内容

一、我国土地管理的立法基本情况

二、我国土地法律制度的主要内容

三、土地法律政策展望

当前10页，总共100页。一、我国土地管理的立法基本情况（一）我国土地立法的概况（二）进一步完善土地立法当前11页，总共100页。我国土地立法的概况（1）根本法律——宪法城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

当前12页，总共100页。我国土地立法的概况（2）基本法律——民法通则1986年《民法通则》在财产权部分对土地加以规定。当前13页，总共100页。我国土地立法的概况（3）基本法律——物权法2007年《物权法》，全面肯定了土地管理法，将《土地管理法》的指导思想、基本原则和主要制度以基本法的形式确立下来。当前14页，总共100页。我国土地立法的概况（4）专项法律——土地管理法1986年6月25日通过1988年12月29日修正1998年8月29日修订2004年8月28日修正当前15页，总共100页。我国土地立法的概况（5）专项法律——城市房地产管理法1995年1月1日施行对城市土地的开发、出让、转让、抵押等进行了规定当前16页，总共100页。我国土地立法的概况（6）配套法规建设《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》国土资源部制定20余部土地管理方面的部门规章各地先后制定了《土地管理法实施办法》和土地登记、规划、市场建设、执法监察等方面的地方性法规、规章近150部当前17页，总共100页。我国土地立法的概况（7）以《宪法》、《民法通则》、《物权法》为基础，以《土地管理法》、《城市房地产管理法》等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的，适应经济社会科学发展、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律体系已基本形成。当前18页，总共100页。我国土地立法的概况（8）重要文件1997年《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中共中央、国务院97年11号文件)2004年《关于深化改革严格土地管理的通知》（国发[2004]28号，简称28号文件）2006年《关于进一步加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号，简称31号文件）2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号） 2008年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号） 当前19页，总共100页。进一步完善土地立法1、修改《土地管理法》2、制定颁布《土地法》当前20页，总共100页。二、我国土地法律制度的主要内容（一）土地权利制度（二）土地权力制度当前21页，总共100页。土地法律制度土地权利制度土地权力制度土地权利体系权利救济制度土地登记制度土地所有权土地使用权土地他项权利国家土地所有权农民集体土地所有权国有土地使用权集体土地使用权地役权抵押权承租权土地市场制度征收征用制度土地利用制度执法监察制度一级市场管理二级市场管理土地税收制度土地价格制度土地用途管制制度土地规划计划制度基本农田保护制度耕地动态平衡制度农用地转用审批制度土地开发整理复垦制度土地节约集约利用制度当前22页，总共100页。三、土地法律政策展望

1、新的形势

1998年以来我国经济快速增长，特别是2003年以来GDP连续保持两位数增长，我国经济正处于建国以来最好的发展阶段，对土地管理提出了新的要求。当前23页，总共100页。1998-2007年我国GDP数据图

当前24页，总共100页。美国、英国城市化用了几百年时间，我国城市化仅用了近30年。当前25页，总共100页。2、结论一是土地保护越来越严格。对耕地特别是基本农田的保护将更加严格。二是土地利用越来越节约。供需矛盾将长期存在，必须大力推进节约和集约用地。三是产权保护越来越重视。对权利主体特别是农民的权益保护越来越受到重视。四是市场作用越来越大。市场配置资源的基础性作用将日益发挥。当前26页，总共100页。第三部分

土地违法行为法律责任及案例

一、土地管理的职责二、土地违法行为及法律责任、相关案例

当前27页，总共100页。一、土地管理的职责（一）土地应由国家管理（二）合理划分土地管理职权（三）市、县政府的职责（四）关于“问责制”当前28页，总共100页。（一）土地应由国家管理“土地利用问题涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。在任何国家，土地利用的规划和管理都是国家的权力，违反规划和随意改变土地用途是要治罪的。我国是社会主义国家，国家更应有强有力的管理土地的职能，这种职能不能削弱。”——1997年1月13日，温家宝同志在中央农村工作会议上的讲话当前29页，总共100页。实践表明大量的执法实践表明，真正能够从全国乃至全体国民长远利益出发考虑保护耕地问题的，几乎只有中央政府。各级地方政府优先考虑的是发展本地经济（省级政府也是如此）。因为保护耕地、可持续发展带来的利益是慢性的，毁坏耕地造成危害的影响也是慢性的，而占地建设带来的利益却是短时间内就能看得见摸得着的。

当前30页，总共100页。（二）合理划分土地管理职权在土地管理职权划分上，由权责同构向合理划分各级政府土地管理职权转变。——有收有放。将宏观性权力上收，微观性权力下放。土地管理的宏观性权力，应当在中央和省级政府。规划审批权、征收转用权、耕地开垦监督权、土地供应总量控制权等。土地管理的执行性权力，在市、县基层政府。土地登记权、规划计划执行权、存量建设用地审批权、违法案件查处权。——权责一致。当前31页，总共100页。（三）市、县政府的职责市县政府的主要职权土地登记权规划计划执行权存量建设用地审批权、供地权违法案件查处权等当前32页，总共100页。市县政府的主要责任一是“负总责”。政府负总责，部门各负其责。二是保护耕地。确保辖区内耕地特别是基本农田不减少。三是保证辖区内良好的土地管理秩序，秩序混乱要承担责任等。当前33页，总共100页。（四）乡镇人民政府的主要职责宣传、贯彻和执行国家有关国土资源法律法规和政策。采取措施保护和合理利用国土资源。做好本辖区内农民集体所有土地的土地承包经营权的相关管理工作，有关土地权属争议的处理工作和农村村民宅基地的审核工作，加强对征地补偿费分配与使用情况的监督。当前34页，总共100页。组织编制乡镇土地利用总体规划，经批准后组织实施。按照土地利用总体规划，组织对田水路林村进行综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。负责本行政区域内的基本农田保护工作，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内的基本农田的数量不减少，质量不降低，用途不改变。当前35页，总共100页。（四）关于“问责制”为什么要严格实行问责制？土地违法多为“因公违法”，实践中往往难以追究到政府领导，特别是政府主要领导的法律责任。问责制的主要内容：对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。当前36页，总共100页。（一）非法批准征收、占用土地（二）非法供地（三）非法占用土地

（四）非法转让土地（五）破坏耕地（六）侵占挪用征地补偿费（七）“以租代征”二、土地违法行为及法律责任、相关案例当前37页，总共100页。违法责任民事责任：停止侵害、排除防碍、返还财产、恢复原状、赔偿损失等。行政责任行政处分：警告、记过、记大过、降职、撤职、开除。行政处罚：罚款、没收违法所得、没收非法财物等。刑事责任：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。当前38页，总共100页。（一）非法批准征收、占用土地含义：违反土地法律法规，批准征收、占用土地的行为。违法主体通常是享有管理权的国家机关及其工作人员，如政府或部门。从实际发生情况看，还包括地方党委以及地方党委的领导人。地方的一些党政领导，是当前非法批地的主要主体。当前39页，总共100页。表现形式无权批准越权批准违反规划确定的用途批准征收、占用土地违反法定程序批准用地其他表现形式：非法批准农用地转用，口头同意、默许，以集体研究决定、会议纪要等方式违法批准或同意征、占土地当前40页，总共100页。法律责任一是行政处分《违反土地管理规定行政处分办法》（以下简称“9号令”）规定非法批准征收、占用基本农田10亩以上，或者一般耕地30亩以上，或者其他土地50亩以上的，要给予开除公职的处分。在上述标准以下的，按照非法批地的面积数额，给予警告至撤销职务的行政处分。当前41页，总共100页。根据31号文件要求，监察部、人事部、国土资源部已组织对原9号令进行了修改，即将颁布。修改后的“9号令”规定：（1）行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法批准征收、占用土地的，对有关责任人，根据情节轻重分别给予记过或者记大过、降级或者撤职甚至开除的处分。如果有徇私舞弊的，从重处分。当前42页，总共100页。（2）行政机关及其公务员有下列行为之一的，对有关责任人员，根据情节轻重分别给予记过或者记大过、降级或者撤职甚至开除的处分：不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；通过调整土地利用总体规划，擅自改变基本农田位置，规避建设占用基本农田由国务院审批规定的；没有土地利用计划指标擅自批准用地的；没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的；批准以“以租代征”等方式擅自占用农用地进行非农业建设的；违反法定程序批准征收、占用土地的。当前43页，总共100页。（3）行政机关在征收土地过程中，有下列行为之一的，对有关责任人员，可以根据情节的不同，分别给予警告或者记过、记大过或者降级直至撤职的处分：批准低于法定标准的征地补偿方案的；未按规定落实社会保障费用而批准征地的；未按期足额支付征地补偿费用的。当前44页，总共100页。二是刑事处罚非法批地情节严重的，要追究刑事责任，处“3年以下有期徒刑”，致使国家或集体利益遭受特别重大损失的，处“3年以上7年以下有期徒刑”。

——《刑法》第410条当前45页，总共100页。何为情节严重，具备下列情形之一非法批准基本农田10亩以上；非法批准一般耕地30亩以上；非法批准其他土地50亩以上；造成直接经济损失30万元以上或者造成耕地大量毁坏的。当前46页，总共100页。土地如何处理按《土地管理法》规定，非法批出去的土地要收回，有关当事人拒不归还的，以非法占地论处。非法批地对当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。当前47页，总共100页。案例广东省查处开平市非法批地案2002年5月至2005年9月，开平市政府通过采取将集体农用地视作国有未利用地和化整为零等手段非法审批土地，面积达29785.05亩。在全国开展土地市场治理整顿、暂停农用地转用审批期间，该市政府不但没有纠正其违法行为，反而继续违法审批土地；在接受省监察厅、国土厅调查和监察部、国土部检查时，弄虚作假、隐瞒事实真相。当前48页，总共100页。责成开平市政府撤销违法审批用地的批文；将仍保持原貌的22585.13亩土地退回原集体经济组织；将已填土而没有建设项目的4899.57亩土地退回原集体经济组织进行复耕复绿；对在建或已建且符合建设用地报批条件的2300.35亩用地，由开平市国土局依法处罚后，重新申请办理农地转用审批手续。广东省国土资源厅作出以下处理：当前49页，总共100页。撤销开平市市委书记赵瑞彰党内职务，按副处级干部安排工作；撤销江门市发展和改革局局长施昭平（原开平市市委副书记、市长）党内职务；给予开平市常务副市长梁和平党内严重警告、行政记大过处分；广东省纪委、监察厅作出以下处理：当前50页，总共100页。开除开平市原副市长李学明党籍、公职（李因涉嫌经济问题已移送司法机关处理）。给予开平市政府办公室主任科员杨广忠（原市国土资源局局长）留党察看一年、行政撤职处分。给予开平市农业局党支部书记梁子贤（原市国土资源局局长）党内严重警告、行政记大过处分。开平市原市委书记谭思哲已于2003年因此案被追究责任并已退休，不再追究其纪律责任。

当前51页，总共100页。（二）非法供地含义：是指对具体的建设项目，违反土地管理法规和有关规定供应土地的行为。

违法主体：通常是享有供地权的国家机关及其工作人员，如政府或部门。当前52页，总共100页。表现形式违反有偿用地政策规定供应土地违反招拍挂规定出让土地非法低价出让土地违反国家供地政策非法供地

当前53页，总共100页。法律责任一是行政处分修改后的“9号令”规定（1）行政机关及其公务员在国有建设用地使用权出让中，有下列行为之一的，对有关责任人，根据不同的情节，给予警告或者记过、记大过或者降级直至撤职的处分：应出让而进行划拨的或者应招拍挂出让而协议出让的；在招拍挂出让中，采取与投标人、竞买人恶意串通，故意设置不合理的条件限制或者排斥潜在的投标人、竞买人等方式，操纵中标人、竞得人的确定或者出让结果的；违反规定减免或者变相减免出让金的；出让合同签订后，擅自批准调整土地用途、容积率等土地使用条件的；其他违反规定出让土地的行为。当前54页，总共100页。（2）行政机关及其公务员违反规定，滥用职权，非法低价或者无偿出让国有土地的，对有关责任人员，根据情节轻重分别给予记过或者记大过、降级或者撤职甚至开除的处分。如果有徇私舞弊的，从重处分。（3）行政机关在土地审批和供应过程中不执行或者违反国家土地调控政策，如对国家明确要求暂停土地审批仍不停止审批的、对国家明确禁止供地的项目提供建设用地的的，对有关责任人员，可以根据情节的不同，分别给予警告或者记过、记大过或者降级直至撤职的处分。当前55页，总共100页。（4）行政机关及其公务员有下列行为之一，对有关责任人，根据情节的不同，分别给予警告或者记过、记大过或者降级直至撤职的处分：违反法定条件，进行土地登记发证的；明知用地涉嫌违法，尚未依法处理，仍为其办理用地审批、颁发土地证书的；在未按照规定的标准足额收缴新增建设用地土地有偿使用费前，下发用地批文的；对符合规定的用地申请或者登记申请，无正当理由不予受理或者超过期限未予办理的。当前56页，总共100页。二是刑事处罚按《刑法》和司法解释规定，非法低价出让土地30亩以上且价格低于最低价额标准60%的，或者造成土地资产流失价额在50万元以上的，处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。当前57页，总共100页。有关案例2003年5月，某市市政府与某房地产开发公司签订投资协议。约定：市政府以优惠价格，向开发公司出让土地，用于房地产开发。随后，政府以协议出让方式，于2004年5月向开发公司出让土地200亩，价格为每平方米200元，用途为商品住宅及商业服务设施等项建设。当前58页，总共100页。商品住宅及商业服务设施建设，属于经营性用地，应当招拍挂出让。市政府的行为违反了招拍挂规定，构成了非法供地。该地段同类土地招拍挂出让的地价，一般在每平方米650元以上。市政府的行为，造成了较大数额的国有土地收益流失。此案经国土部门和纪检监察机关联合调查，作出严肃处理。主要责任人孙某属副厅级干部，此案被调查时，已经退休，给予其留党察看、撤销其副厅级待遇的处分。其他有关责任人，也分别受到了党纪、政纪处分。当前59页，总共100页。（三）非法占用土地

含义：非法占用土地，是指违反土地管理法律法规，占用土地用于非农业建设的行为。

违法主体一般为占用，使用土地的单位或者个人在一定情况下，也包括地方政府，如某地政府违法占地自建办公楼或者投资建设公共基础设施等。当前60页，总共100页。主要表现形式未批先占采取欺骗手段骗取批准占用土地少批多占其他形式，如批东建西、批甲占乙等当前61页，总共100页。法律责任

一是行政处罚非法占用的土地应责令退还。对已建的建筑物及设施，符合规划的，没收；不符合规划的，拆除。除此之外，可以并处罚款，数额为每平方米30元以下。对于农民非法占地建住宅，则不论是否违反规划，都必须予以拆除，但没有罚款的规定。当前62页，总共100页。二是行政处分如果非法占地的主体是政府及部门或者是具有国家工作人员身份的人员，除了要予以行政处罚外，对有关责任人还要给予行政处分。当前63页，总共100页。按照修改后的“9号令”规定：行政机关及其公务员未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对有关责任人，根据情节的不同分别给予警告、记过或者记大过、降级或者撤职甚至开除的处分。行政机关及其公务员在办理农用地转用或者土地征收申报、报批等过程中，有谎报、瞒报用地位置、地类、面积等弄虚作假行为，造成不良后果的，对有关责任人，根据情节的不同分别给予警告、记过或者记大过、降级或者撤职甚至开除的处分。当前64页，总共100页。三是刑事处罚按《刑法》规定，如果非法占用的是耕地并且数量较大，造成被占耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。非法占用基本农田5亩以上或者一般耕地10亩以上就属于数量较大在耕地上进行非农业建设，致使耕地的种植条件遭到严重毁坏的属于大量毁坏。当前65页，总共100页。北京市查处房山区青龙头村非法占地建别墅案

2006年3月，房山区青龙湖镇青龙头村委会以实施新农村建设为名，在未办理任何立项、规划及建设用地审批手续的情况下，非法占用本村集体土地326.12亩（其中耕地127.39亩），建设农民新居、别墅等。共建设建筑物144栋，其中别墅138栋。

当前66页，总共100页。2007年4月，北京市国土局会同规划部门依法拆除了违反规划的85栋别墅，没收了其余的别墅和建筑物。北京市纪检监察部门分别给予房山区分管农业的副区长王忠海行政警告处分，房山区劳动和社会保障局局长、青龙湖镇原党委书记杨东升行政记大过处分，青龙湖镇党委书记、原镇长吴宝祥党内严重警告处分，青龙湖镇常务副镇长刘松华行政撤职处分。当前67页，总共100页。（四）非法转让土地行为含义：是指拥有土地的所有权或者使用权的单位或个人，违反土地法律法规，将土地的所有权或者使用权部分或者全部转移给他人的行为。违法主体：拥有土地的所有权或者使用权的单位或个人，还包括村委会或者村干部等。当前68页，总共100页。非法转让集体土地非法转让划拨土地使用权非法转让出让土地主要表现形式

当前69页，总共100页。法律责任一是行政处罚对非法转让土地的一方，没收其违法所得，可并处罚款，数额为违法所得的50%以下；对非法受让土地一方的行政处罚，与对非法占地的处罚相同，符合规划的，对其新建建筑物及设施，没收；不符合规划的，拆除。当前70页，总共100页。二是行政处分非法转让土地的责任人如果属于政府公务员或者其他行政监察对象，依法应给予行政处分。按照修改后的“9号令”规定：行政机关及其公务员买卖或者以其他形式非法转让土地的，对有关责任人员，根据情节的不同分别给予警告、记过或者记大过、降级或者撤职甚至开除的处分。当前71页，总共100页。三是刑事处罚以牟利为目的，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额5%以上20%以下罚金；情节特别严重的，处3以上7年以下有期徒刑，并处罚金（罚金数额与上述相同）。——《刑法》第228条当前72页，总共100页。非法转让、倒卖基本农田5亩以上；非法转让、倒卖一般耕地10亩以上；非法转让、倒卖其他土地20亩以上；非法获利50万元以上；非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的。非法转让、倒卖土地使用权高于上述数量标准并达到一定程度的，则属于情节特别严重。何为情节严重，具备下列情形之一当前73页，总共100页。广东德成公司非法转让倒卖土地案广东省有家在香港注册成立的名叫德成的公司，该公司由该省人大副主任于某的子女创办。于副主任凭借其官位和影响力，在惠州市的大亚湾一带，为其子女开办的公司搞到一块3000余亩的土地。在出让价格方面，经其施加压力，将原定的每平方米不低于200元的出让价格降至每平方米180元。德成公司为了支付该笔出让金，采取“空手套白狼”的手法，与某银行的下属公司以合作开发名义，从该行拆借资金1.17亿元，用于支付首期地价款。此后，于某又指使当地政府及有关部门优先为德成公司办理出让手续，使该公司很快取得了建设规划红线图。随后，该公司未进行任何投资开发，便将该地以每平方米380元的价格转手倒卖，牟取暴利1.66亿元。当前74页，总共100页。中纪委会同原国家土地局进行调查。经中纪委决定并报中央批准，给予于某开除党籍，撤销副省级待遇的处分。对德成公司非法倒卖土地问题，广东省国土厅依法作出了没收非法所得，并处50%罚款的行政处罚决定。当前75页，总共100页。（五）破坏耕地含义：违反土地管理法律法规，非法占用或者使用耕地，并造成种植条件破坏的行为。表现形式：除非法批地、非法占地、非法转让土地等违法行为造成的耕地破坏外，还有未经批准擅自占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、取土等，破坏种植条件的。法律责任：与非法占地的法律责任大同小异。当前76页，总共100页。（六）侵占挪用征地补偿费含义：将征地补偿费这一专用资金据为己有或者挪作他用的行为。违法主体：主要是收取、管理征地补偿资金的政府或部门的国家公务人员当前77页，总共100页。当前78页，总共100页。主要表现形式利用职务之便侵占征地补偿费利用职务之便挪用征地补偿费以其他形式侵占或挪用征地补偿费当前79页，总共100页。法律责任一是行政处分按照修改后的“9号令”规定：行政机关侵占、截留、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，对有关责任人员，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。当前80页，总共100页。二是刑事处罚对于侵占挪用征地补偿费的国家工作人员，按照《刑法》关于贪污贿赂罪的规定追究刑事责任。侵占征地补偿费按照贪污罪处理；挪用征地补偿费按照挪用公款罪处理。当前81页，总共100页。有关案例

安徽省某市政府侵占挪用征地补偿费案

2006年，安徽省某市经省政府批准，征地800余亩用于发电厂建设。范围涉及某区2个乡镇所辖的3个村的集体土地。在市政府上报并经省政府批准的征地方案中，征地补偿费标准为每亩3万元，总额共计2400万元。用地单位按照上述标准向该市征地部门进行了支付。随后，征地部门将该笔资金转拨给区政府，用于实施征地补偿。区政府接到资金后，在向乡镇政府拨付征地补偿费时，将标准降至每亩2.5万元，乡镇政府在向村集体支付补偿费时，又把标准降至每亩2万元。其中的差价，被区和乡镇两级政府以征地工作经费为由截留。截留的补偿费，除少部分用于征地工作的开支外，大部分用于购买小轿车、建职工宿舍楼等项开支。当前82页，总共100页。此案发生后，根据有关方面举报反映，国土资源部门会同纪检监察机关进行了调查，并作出了严肃处理。对相关责任人分别给予撤职、开除党籍等党纪、政纪处分，并对截留的征地补偿资金予以追缴。当前83页，总共100页。（七）“以租代征”含义：未依法办理农用地转用和土地征收审批手续，通过租用或占用农民集体农用土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模的土地违法行为。实质：规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。结果：严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。当前84页，总共100页。

危害：一是影响严格保护耕地制度的落实，危害国家粮食安全。温家宝总理在今年的政府工作报告中向全世界庄严宣告：“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”我国现有耕地仅有18.27亿亩，经济发展不可避免地还要占用部分耕地，加上耕地后备资源有限，坚守18亿亩耕地红线的任务十分艰巨。违法违规用地的一个显著特点就是乱占滥用耕地甚至基本农田，如不加以遏制，保护18亿亩耕地红线的目标就会落空。

当前85页，总共100页。二是削弱土地市场秩序治理整顿取得的成效，干扰国家土地宏观调控政策的实施。严把土地闸门是我国目前重要的宏观调控手段之一，核心是有效调控建设用地供应总量、结构和节奏，抑制固定资产投资过快增长，促进经济又好又快发展。但违法违规用地突破了建设用地控制总量，大量土地非法入市，造成土地供应结构和布局失衡，扰乱了正常的建设用地供应秩序，加剧了固定资产投资规模过快增长。

当前86页，总共100页。三是侵害农民利益，影响社会和谐稳定。在我国，土地是农民基本的生产资料，并且具有重要的社会保障功能。国家依法征地，实行被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿安置制度。但违法违规用地单位采用“以租代征”等方式规避补偿安置，一旦企业效益不好或破产，农民不仅拿不到租金，而且土地也无法复耕，失去了经济来源，生活就会陷入困境。同时，由于“以租代征”用地协议非法，农民利益得不到法律保护，极易产生纠纷，成为社会不稳定的隐患。

当前87页，总共100页。当前88页，总共100页。国家机关工作人员（如县市政府领导人）批准“以租代征”的，以非法批地论处；单位或个人“以租代征”占地进行非农业建设的，以非法占地论处；农村集体经济组织“以租代征”的，以非法转让集体土地论处。“以租代征”是综合违法行为，涉及多个违法主体，具有多重违法性质：当前89页，总共100页。天津