2023年关于民居保护开发利用情况的调研报告

关于民居保护开发利用情况的调研报告调研组分别听取了三县的情况汇报，并实地考察了全国和省级重点文物保护单位龙川胡氏宗祠、查济村、黄田村、江村、朱旺村等古民居，了解了基本情况，并就古民居保护开发利用工作中存在的问题进行了探讨。现将调研的主要情况报告如下：

一、基本情况

绩溪、xx县、旌德隶属xx市，历史悠久，文化源远流长，名胜古迹，遍及乡邑。尤其是古民居，数量多，价值高。近年来，在xx市委、市政府的领导下，在省文物局的关心和支持下，绩溪、xx县、xx县委、县政府及有关部门宣传贯彻执行《文物保护法》、《XX省皖南古民居保护条例》，坚持“保护为主、抢救第一，合理利用、加强管理”的工作方针，相继制定了有关配套办法，古民居的保护和开发工作取得了一定的成绩。

xx县为国家历史文化名城，有保护价值的古民居近2000栋，总面积达60余万平方米，国保、省保、县保单位53处。为进一步细化《XX省皖南古民居保护条例》，2003年县政府出台了《古村落、古民居管理办法》，在社会主义新农村建设中，从实际出发，强调保古民居、保古道路、保古树的“三保”工作，指导有保护价值的古村落在新农村建设中要以“整治”为主，不搞大拆大建，并将此项工作确定为“村长负责制”，从而有效地保护了古民居。县政协始终不懈地关注古民居保护情况，积极参政议政，向县政府建言献策，鼓励政协委员提交古民居保护方面的提案，有力地推动了古民居保护进程。

xx县自1998―2001年，对全县现存的古民居进行了全面普查，出版了《xx县古民居目录》一书。目前登记在册的古民居有1077处，单体建筑1230座，建筑面积340726平方米，国保、省保、县保单位48处。县政府相继出台了《关于进一步加强我县文物保护管理体制工作的若干意见》、《xx县文物资源开发利用管理办法》、《xx县非国有古民居保护维修暂行规定》等规范性文件，尤其是今年3月出台的《xx县实施〈XX省皖南古民居保护条例〉办法》对涉及到古民居保护的相关部门如乡镇政府、公安、林业、土地、文化等各部门明确划分工作职责，规范工作程序，加大对古民居构建违法买卖行为的打击力度。县政府将古村镇文物资源的保护利用、旅游资源的开发纳入议事日程并进行多渠道的尝试。县财政每年挤出十万元专款用于县级以上文保单位的维护。每年都要对1-2处文保单位进行维修。对古民居进行分级管理，在古村镇保存较完整的乡镇基本上都有专职文保机构，重点景区均设有管委会，内设文物保护部门，有专人负责。近年来还先后在部分景区扶持成立了群众性文保协会，发动群众保护文物，效果较好。

xx县目前保存有古民居1093栋，国保、省保、县保单位16个。县委、县政府及相关部门，古民居所在的乡镇党委、政府和村两委，历来重视古民居的保护、开发利用工作。2003年，县政府出台了《xx县古村落和古民居保护管理暂行办法》，县、乡政府每年都要从县、乡财政中挤出专项经费用于古民居的保护。县人大、县政协每年都安排1-2次的视察与调研，人大代表和政协委员也纷纷向政府建言献策，有力推动了古民居保护、开发利用的进程。

二、存在问题

调研组在实地考察中也发现，由于地方政府财政乏力，很多明清时代的古民居，年久失修，岌岌可危，现状堪忧。如xx县的棋盘村、xx县的朱旺村、xx县的查济村等，有的村中祠堂已经倒塌，当地文化部门同志痛心地说，有的古民居再不抢救，将在我们手中毁坏，我们愧对祖宗。

1、古民居保护开发修缮经费严重不足。资金缺口太大，不用说一般的古村镇，就是已经公布的各级文物保护单位的维修资金都很难落实。以查济村的古建筑群为例，自2001年公布为国保以来，由于缺乏资金迟迟不能编制文物保护方案，除了省文物局拨付部分抢修经费外，国家、市、县均未有分文投入，而编制单个文物点的维修方案就需要耗资数万元，保护规划则高达数十万元，一座祠堂的维修更需要几百万元。县级财力单薄，无力满足古民居保护所需的高额资金；而古民居的产权所有人或使用人，收入有限，更难以承担古民居保护所需的费用，很多古民居因得不到及时维修而毁坏。

2、古民居保护开发利用的法律、法规意识不强。尽管《文物保护法》、《XX省皖南古民居保护条例》中对文物建筑、古民居都有明确的保护规定，古民居的拆除、改建、出售等都要履行报批程序，维修必须坚持“不改变文物原状，修旧如旧”的原则，必须接受相关部门的管理与监督、指导。可实际中很难做得到。现实往往是谁出钱谁说了算，包括维修队伍、技术确定等。这种无视国家规定的做法，也是对古民居保护的毁坏。

3、古民居所有者在观念上还存在误区。一些老百姓保护意识不强，认识肤浅。认为古民居破旧难看，不能适应现代居住生活要求，于是进行改建，甚至乱搭乱建，严重破坏了古建筑的结构与风貌。有的老百姓在古民居保护上得不到实惠，提出维修而得不到落实便失去积极性，甚至产生与政府的抵触情绪。一些古民居具有多份制的特性，几家所有，观点不一，直接造成保护利用上的困难。还有的群众因子女众多，宅基地、建房经费等问题难以解决，打起了古民居的主意，拆老房，变卖构建，建新楼。

4、多头管理的体制不顺。一些能带来经济效益的古民居保护中存在多头管理的问题。县文物主管部门在管，旅游部门也在管，经营公司更是事无巨细地管，镇、村也要管，产权所有人天天管。这种多头管理的体制，必然导致“最后谁都不管”的现象。县文物部门人力少，力量薄弱，且保护的知识、技术有限，有的管委会虽有专门机构，但均非专业人员，管理难以到位。

5、买卖古民居现象时有发生。由于政府顾及不了众多古民居的有效保护，因此就有人以易地保护为由，私自买卖古民居。有的抓住古民居所有人的心理，古民居破旧，修不起，不肯修，倒了一钱不值，就以买旧木料为幌子，赚古民居所有人的便宜。带有雕刻的古民居构建倒卖现象更为严重。

三、意见建议

调研组一致认为，文化遗产不仅是属于当地的，更是属于国家、属于全人类的。现在是到了必须要高度重视，必须要抓紧抢修、保护阶段了。

1、要加大政府的投入。省级财政要加大投入。力争把文物保护经费纳入各级政府的财政年度预算，并随财政收入的增长同步增长。目前全省文物专项经费不过1000万元，其中文物保护维修经费只有五六百元，能够用于古民居保护的则更少。与全国各兄弟省比较，这个数字太小。建议省政府提高文物专项经费数额，其中单列古民居保护经费。对省级尤其是国家级文物保护单位的规划和方案制定资金要列入项目资金，作为经常性项目使用。在此基础上积极争取国家对国保单位的资金支持。要确定县级财政每年投入古民居保护经费的具体数额，如县财政不予兑现，可由省财政在其下拨支助部分中代扣。对现有资金要注意整合，文化厅与建设厅要把好关，做到合理使用。

2、进一步完善有关法律法规。要以法规形式明确政府对古民居保护、管理的责任，要与政府领导的政绩挂钩。明确谁主管，谁是第一责任人。要对古民居作出明确的价值界定，对确定有保护、利用价值的古民居，除了公布为各级文保单位外，要及时指定为保护对象，实行挂牌保护，并与产权所有人或使用人签定合同，给予经费上的一定保障。政府要出台鼓励政策，对主动、积极保护古民居者，要用经济手段予以奖励，明确奖励数额，并保证资金及时到位。在政策上要制定鼓励镇、村自我管理、自我利用的优惠条件。如在土地审批、木材批伐、道路改造等方面予以支持。建议根据《XX省皖南古民居保护条例》，由相关市、县结合相关法律法规，拿出切实可行的、可操作性强的实施办法，就分级保护及资金、规划、修缮、古建队伍组建等作出具体规定。政府要及时树立、推广、表彰、奖励在维修方面的好典型，如绩溪的紫园是异地集中保护的典型，xx县城古关街的章澄宇宅就是古民居产权人成功改修的范例。要探索多种保护方式的结合，以自修自保为主，探索自修公助模式，国家按比例拨款投入，古民居所有人签订保护协议承担保护责任，从而调动个人修缮的积极性。对市及县以下保护单位的古民居保护可探索市场经济的几种形式，如“自修公助”、“异地集中保护”、“引资或民资修复利用”、“农家乐旅游中心”等多种所有制、多种投资、受益方式的新途径，使政府保护与社会保护、群众保护形成合力。

3、理顺管理体制，强化文物管理单位的职能。古村镇的保护工作涉及的职能部门众多，有土地、城建、公安、工商、林业、基层政府等等，由于部门利益不一致，仅靠协调难以解决。因此，要进一步强化文物管理部门的职责，用政策规定，确保文物管理部门行使行政执法职能。要明确国保、省保、县保的责任制问题，不要好事多头管理，没有好处无人管理，各有关部门要明确职责。为防止乱建乱搭现象，建议省里出台法规，将列入省级以上文物保护单位的古民居，在红线内建筑设置一个文物部门的前置审批，不影响建委的审批。

4、加大执法力度。县、乡政府要严格执行法律、法规的规定，强化执法力度，严厉打击各种破坏、变卖古民居的违法行为。对破坏古村镇、古民居的重大案件，建议由省政府挂牌督办，严厉查处，一抓到底，形成轰动效应，使各级政府、相关部门和老百姓对此项工作引起高度重视。

5、多渠道投入，筹集资金。一方面，财政要加大文物保护经费的投入；另一方面，要探索市场运作方式，如采取全部或部分出让产权、租赁等方式吸纳民间资金参与古村镇中单体民居的保护工作，但其前提是必须在文物部门的有效监管下。对于古民居的所有者、使用者来说，只有让其自觉自愿地加入，从中受益，使包袱变成摇钱树，才有可能自发地保护古村镇、维护古民居。因此，国家、省里要制定古村镇开发的优惠政策，以古民居谈项目招商引资，将经营权与产权分离，积极鼓励投资者开发古村镇旅游资源。同时，对古民居的利用、维护等的补助要明文规定并确保落实。

6、将古民居的保护、开发和利用相结合，形成旅游链。保护是前提，是基础，是第一位。保护好了，才能利用；利用好了，才能更好地发挥其在文化、教育、建筑技艺等方面的价值，将古民居与旅游资源整合起来，以吸引更多的游人来，使其在皖南旅游线上发挥独特作用。

7、明年是《XX省皖南古民居保护条例》颁布十周年，建议省政府成立检查组，邀请人大代表和政协委员参加，对《条例》的贯彻执行情况进行检查，以促进皖南古民居保护工作。

8、鉴于花砖是xx县乃至安徽特有的一种古建筑内外墙装饰材料，是传统工艺，对于现当代古建筑的维修保护有着特殊作用。现已失传，目前xx县民间有专门研究者正在研究其制作技艺，有望能够