公共经济学课件 第九讲 公共规制

公共经济学

主讲：吴素雄

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第九讲公共规制主要内容——公共规制概述经济性规制社会性规制公共规制在中国的发展与改革一条河流的变化

50年代淘米洗菜，

60年代水质变坏，

70年代鱼虾绝代，

80年代不洗马桶盖，

90年代成为社会公害。（有些夸大）近年来，我国各地出现的食品安全事件屡见不鲜，“敌敌畏金华火腿”、“大头娃娃奶粉”、“苏丹红咸鸭蛋”、“三聚氰胺奶粉”、“瘦肉精猪肉”、“地沟油火锅”、“染色馒头”……一直在挑战着消费者的安全感和幸福感。中国目前有40多万家食品加工企业，90%是中小企业，还有很多是个体作坊，这对政府食品安全监管带来巨大挑战。

“吃荤菜怕激素，吃素菜怕毒素，喝饮料怕色素，能吃什么？心里没数！”2010年2月9日，一个被寄予厚望的高层次食品安全议事协调机构——国家食品安全委员会成立。

三鹿奶粉事件第一节公共规制概述

一、公共规制的概念与内涵

（一）公共规制的概念1、含义“规制”（regulation），是西方发达国家自30年代以来反复出现于政府法令和学者著作中的词语，日本学者植草益《微观经济规制法》一书传入我国后被学者们广泛使用。规制与管制（规：法规、规定、规则等；管：管理）公共规制（亦称政府规制），就是指政府依据一定的法律法规对市场微观经济主体的活动进行限制、约束和规范的行为。主要从以下5个方面理解：主体：政府行政机构客体：微观经济主体手段：国家法律和法规目标：直接控制各类微观经济主体的活动本质：保障市场机制运行得更有效经济学在既定的针对市场失灵的法律法规下，以促进效率为目标，规范企业的过度市场行为和市场缺损行为，从而控制市场的交易过程、关系及结果，使市场效率和社会福利状态不断得到改进。通过研究市场失灵的内在机制，制定避免和纠正这些失灵的法律规则，并根据这些规则监督市场经济主体行为和公共规制机构的行政程序，以保证公共规制目标的实现。法学政府控制居民、公司或准政府组织行为的任何企图，与政治家寻求政治目的有关的政治过程。政治学（二）公共规制的内涵二、公共规制的原因1、自然垄断——公共规制存在的首要原因自然垄断带来产品和服务的定价难题2、外部性外部性带来的成本和收益的不对称问题，影响到市场的有效运转3、信息不对称有些行业存在严重的信息不对称问题，外部对这些行业的现状和发展前景缺乏了解，但出现问题时，给整个行业的发展带来严重的灾难。4、有益品社会偏好和分配中的“家长制”可以看作有益品的两个典型例子。

从作用的领域经济性规制社会性规制三、公共规制的分类从规制的方式间接规制直接规制政府行政部门直接实施的政府干预，即对特性强烈的公共产品和外部不经济性以及严重影响社会公益的经济活动直接进行约束和管制。

政府在维护市场经济主体自由决策的前提下，对某些阻碍市场机制效能发挥的行为加以管制，它是以依照反垄断法、商法、民法等制约不公平竞争行为为目的的规制。

对存在自然垄断和信息不对称问题的部门，以防止无效率资源配置发生和确保需要者对产品和服务公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制。

以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，为物品和服务质量以及伴随着它们的生产过程而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止和限制特定行为的公共规制。

四、公共规制的手段法规手段是指规制当局依据相应的法律条文对被规制者行为进行限制，以达到创造一个良好的市场竞争环境的目的。公共规制的法律手段包括正式法律和准法律规则。法规手段行政手段劝告手段准法律规则国家行政法规和部委规章

地方性法规和地方政府规章

法律听证→发布→观察和评价→建议行政手段一般指规制当局运用行政权力通过各种行政命令、处罚、规定、许可等手段对被规制者的行为进行控制以实现规制的目的。许可证命令处罚援助即处分和惩罚，是公共规制的经常性制裁措施

即帮助和奖励性援助

指公共规制机构针对某种特殊案例，以政策声明或强制令为形式的一种决定，是一种强制性的行政行为。

指公共规制机构颁发的许可状、证书、批准令、登记、特许状、会员资格、法律豁免书或其他形式的许可证明。

行政指导主要表现为劝告手段，是属于非权力的提议、劝阻、说服等措施。五、公共规制的基本理论

关于政府行为目标的争论一种假设认为，政府是以公共利益为目标的，即政府行为目标的“公共利益”

假说；

一种假设认为，政府行为实际上服从于某些特殊利益集团的“特殊利益”，即政府行为目标的“特殊利益”假设。

“公共利益假设”的现实性——

一方面在于如果政府是公众选举出来的，它就必须在一定程度上代表全体公众的利益，至少是多少“照顾到”各方面的利益；

另一方面在于政府的确在有些问题上通过规制提高了社会经济效率，比如政府的一些反垄断措施，就确实起到了这种作用。“特殊利益假设”的现实性则在于：一届政府或某些政治集团的确受到某些经济利益集团的支持和资助。他们被选举出来掌握政府权力之后不可避免地会在一定程度上为这些特殊利益集团服务。这在诸如对“竞争性部门”所采取的规制中表现得特别明显。政府成员本身的私利；国有部门可以非常名正言顺地以国家的名义来牟取私利，以国有的名义来牟取国有集团和自己企业的私利。这些就是现实中“特殊利益假设”的突出表现。六、规制的成本与收益

（一）规制的成本由于信息不对称的存在，政府的规制计划在实践中会遇到各种各样的问题。按照平均成本定价，就需要知道市场需求曲线的形状和企业成本曲线的形状及其位置，就要知道市场和生产过程中的许多细节，这样才能保证消费者受益，又使生产者不亏损，还使得企业投资者获得一份“公平”的收益。政府规制部门显然并不十分了解这方面的信息和知识。而企业为了自身利益又会故意隐瞒实情，甚至制造出一些扭曲的信息。因此，实行公共规制的政府，总是面临信息不完全、不对称的问题。政府规制成本主要表现在以下两个方面：1、政府为实施规制而耗费的成本——“规制时滞”和规制开支增长2、政府规制的额外费用——“寻租”1、作为社会公共利益的代表，政府为实施规制而耗费的成本——“规制时滞”和规制开支增长

※“规制时滞”（regulatorylag）的表现（1）当需要实施规制时，而规制部门却不能及时行动。（2）取消一项规制措施时，政府又往往不能及时地加以停止。（如取消审批权）

※规制开支增长2、作为特殊利益的俘获者，政府规制的额外费用——“寻租”政府的“社会公益”假说转向“特殊利益”假说；比如设置往往高于竞争价格的“价格下限”，在美国，航空票价、电讯费、海运费、农产品等，都有价格下限；营业许可证管制；产量规制即“限额”(quota)；进出口管制等。此时，规制政策被认为是维护现有厂商的既得利益，是使一些特殊利益集团得以获得稳定的有保障的高额垄断利润。“寻租”私人企业为获得政府规制保护的种种活动，就被称为“寻租”（rent-seeking）活动，主要包括寻求垄断特权、优惠的税收等政策获取额外收入和直接的财政补贴等活动。寻租活动包括院外游说、广告宣传、资助政治家竞选、贿赂政府官员等等。设租：政府有关部门或官员为了获取寻租者出让的利益，而故意设置阻碍市场自由竞争的制度性障碍。（二）规制的收益1、抑制企业垄断价格，维护社会分配效率2、防治恶性竞争，保证经济效率避免重复投资和过度竞争3、制约垄断企业的不正当竞争行为4、保障产品或服务的质量与供给第二节经济性规制

一、经济性规制的领域与内容

1、经济性规制的领域

自然垄断领域，包括电信、电力、铁路运输、自来水和煤气供应等，由一家或极少数几家企业提供产品和服务，通常比多家企业提供相同数量的产品和服务具有较高的生产效率。这些企业可能会利用垄断力量，制定高价取得垄断利润，扭曲社会分配效率。存在信息不对称的领域，主要包括银行、证券、保险等金融业和航空运输等运输业，消费者未必拥有充分的信息进行选择，结果难以实现帕累托效率。企业为了实现其利益最大化目标，完全有可能通过信息误导，欺诈消费者。

一、经济性规制的领域与内容（续）

2、经济性规制的内容

包括价格规制、进入规制、投资规制、质量规制，其中价格规制和进入规制是最基本的规制内容。

3、经济性规制的基本目标

优化资源配置、提高企业生产效率、促进社会分配效率和维护企业发展潜力，共同构成了自然垄断产业经济性规制的目标体系。

二、自然垄断规制

1、自然垄断的特性

自然垄断的基本特征是生产函数一般呈规模报酬递增状态，即生产规模越大，单位产品的成本就越小。因此，由一个企业大规模生产，要比由几家较小规模的企业同时进行生产能更有效地利用资源。

规模经济

1、自然垄断的特性（续）

成本弱增性所要讨论的是，由一家企业提供整个产业的产量成本较低还是这家企业与另外的企业共同提供相同产量的成本较低。

成本弱增性

如果一家企业能比两家或两家以上的企业以较低的成本生产一定数量的某种产品或一组产品，则存在成本弱增性，相应地，企业所在产业就是自然垄断产业。

范围经济通常是以一个企业生产多种产品和多个企业分别生产一种产品的相对总成本来定义的。

两点结论：1、对单一产品的自然垄断性而言，规模经济是自然垄断的充分非必要条件；在规模不经济的情况下，只要成本弱增性存在，也同样存在自然垄断性。2、对多产品的自然垄断性而言，规模经济是自然垄断的非充分必要条件。决定自然垄断性的是成本弱增性，而多产品的成本弱增性决定于联合生产的经济性，通常可用范围经济性来表示。

1、自然垄断的特性（续）

范围经济二、自然垄断规制

2、对自然垄断的规制

自然垄断定价的矛盾与变化

垄断企业自由定价，牺牲消费者利益为代价换取其垄断利润社会总福利最大，按照边际成本定价，企业的总收入必然小于总成本

矛盾

2、对自然垄断的规制（续）

对自然垄断的规制

垄断的类型进入有障碍进入无障碍有

承

受

力无

承

受

力强自然垄断规制，使价格高于MC以消除企业亏损，同时避免垄断价格不规制，借助潜在竞争者进入的威协，迫使垄断者制定盈亏相抵价格。规制：1.使价格高于MC以消灭亏损，同时避免垄断价格；2.不允许潜在竞争者进入。弱自然垄断规制，使价格等于MC，允许企业盈利。不规制，借助潜在竞争者进入市场的威协，迫使垄断者制定MC价格。规制：1.使价格等于MC，允许企业盈利；2.不允许潜在竞争者进入市场。三、价格规制

1、价格规制的内涵

价格规制，就是政府从资源有效配置出发，对于价格（或收费）水平和价格体系进行规制。价格规制有直接价格规制和间接价格规制，前者是以介入的方式直接限制拥有定价权的垄断企业的价格行为，而后者则以不介入的方式来为市场价格机制的作用创造有效的运作环境。主体：政府。

依据：市场的活动因外部性、垄断、信息偏在等偏离帕累托标准。对象：企业的价格行为。目的：在一定程度上恢复价格的本来面目，使它能够真实反映资源的稀缺程度，使其能够真正成为一种激励因素，成为沟通经济活动参与者信息的有效方式并切实反映市场关系。主要内容：如何设计一个定价模型，由政府规定产品或服务的价格，或者如何通过设计一系列的条件和标准，指导企业的价格决策。如何理解

三、价格规制（续）

2、价格水平规制

边际成本定价企业自行定价平均成本定价价格水平规制目标价格水平规制目标与定价方式的选择优化资源配置激励企业生产促进社会分配效率保障企业利益企业层面和社会层面

社会层面社会层面企业层面社会目标和企业目标以及社会目标内部，各目标之间也是对立统一关系。政府在制定自然垄断行业规制价格时，既要考虑到社会目标，又要兼顾企业目标，协调好各目标之间的关系。三、价格规制（续）

2、价格水平规制

价格水平规制模型——美国的投资回报率价格规制模型R：企业的收入函数

具体做法：被规制企业首先向规制者提出要求提高价格（或投资回报率）的申请，规制机构经过研究和评估之后，根据影响价格的因素变化情况，对企业提出的价格（或投资回报率）水平作必要调整，确定企业的投资回报率，最后以调整后的投资回报率作为企业在某一特定时期内的定价依据。

评价：投资回报率规制模型有利于鼓励企业投资，但是由于企业在一定时期内按照固定的投资回报率定价，几乎不存在政府管制对提高效率的刺激机制，同时，由于投资回报率基数取决于企业所用的资本，这就会刺激企业增加资本投入而取得更多的利润。投资回报率价格规制模型为：

C：成本

R：规制企业制定的投资回报率RB：投资回报率基数三、价格规制（续）

3、价格结构规制

价格结构规制的目标目标和任务就是，充分考虑需求结构对规制价格的影响，制定出与需求结构相适应的规制价格结构，并据此监督企业如何把共同成本合理地分摊到产品或服务之中，由不同的用户来承担。价格结构，是与产品用户的需求结构相对应的。企业根据需求结构，针对不同的需求索取不同的价格，这些不同的价格水平就构成了企业的价格结构。三、价格规制（续）

3、价格结构规制

自然垄断产业价格结构规制的选择性及其原因

※一般来说垄断产业的差别定价会增加社会总福利水平※自然垄断产业的某些差别定价行为也具有合理性※垄断企业通过差别定价获得的额外利润也可用于其他的方面，以增加社会福利由于在自然垄断产业中不存在竞争，如果没有外部约束机制，垄断企业不仅可以通过制定垄断价格将部分的消费者剩余转化为生产者剩余，而且还可以通过差别定价进一步占有绝大部分的消费者剩余，从而严重扭曲分配效率，所以必须对自然垄断企业的价格结构加以规制。

差别定价及规制的原因

四、进入规制

进入规制的含义一般的行业进入规制：是将企业纳入依法经营、接受政府监督的范围；进入规制，即在自然垄断产业中，政府特定允许一家或者极少数几家公司加入；或者从防止过度竞争的立场出发，视整个产业的供求平衡情况来限制新企业的加入；又或者是在存在不对称性的行业，对企业的进入进行严格的限制。进入规制的目的特殊的行业进入规制：是控制进入某些行业主要是自然垄断行业的企业数量，以防止过度竞争，提高经营效率。

四、进入规制（续）

进入规制的手段特别许可制度、申报制和特别注册制度进入壁垒没有一个统一的定义，但是从进入壁垒与进入规制的关系来看，进入规制是一种进入壁垒，是一种由政府应用其强制力所造成的纯粹的壁垒，无论从哪一种极端来看政府的规制都是天经地义的，是一种进入壁垒。

进入壁垒、沉没成本与进入规制沉没成本是指沉没在进入者而不是在在位企业身上的成本，主要是指不可重新使用的、市场特殊化的成本。

结论：取消进入壁垒，减少沉没成本有利于社会福利的增加。但在由于允许竞争而引起的过度竞争，政府有理由对这些方面通过特别许可和特别注册的手段来对行业的进入进行规制，传递给消费者对产品和服务可以信赖的信号。第三节社会性规制

一、社会性规制概述

1、经济性规制和社会性规制异同实施时间不同：前者开始于18世纪90年代，后者开始于20世纪60年代。涉及领域不同：前者重点是自然垄断和信息不对称的产业及农业、银行业等特殊产业，后者重点是外部不经济和非价值方面的问题。采取方式不同：前者通过限制及约束等方式，后者通过设立相应标准，发放许可证、收取各种费用等方式。2、社会性规制的内容§确保健康、卫生§确保安全§防止公害、保护环境§确保教育、文化、福利一、社会性规制概述

（续）

限制负外部性活动，保障人类社会可持续发展

保障信息劣势方的权益

激励正外部性活动，促进社会全面进步社会性规制的特点社会性规制的目标对象较为广泛，但其很少针对特定的产业，而大多针对具体的行为。

手段较为广泛，它既包括对某些行为的直接禁止或限制，又包括对市场准入、产品或服务质量、特定生产经营行为、生产设备和产量等方面的一系列限制性规定。

通常针对某类特定的行为，设有专门的社会性规制机构。

规制的依据既有经济方面的因素，也有政府对一些非经济问题的考虑。

二、产品质量与健康规制事前规制措施缘由——信息不对称

措施

工作场所安全与健康规制

信息不对称的存在会严重影响市场价格机制对资源的配置，在一定程度上会导致“市场失灵”，需要政府对产品质量和健康进行规制。事中规制措施事后规制措施包括市场准入规制、标准规制、消费者行为规制、强制信息披露称为信号显示机制规制，主要包括对广告的规制、品牌的规制。

主要是指对产品售后服务的规制采取两方面对策：强制风险信息披露和工作场所安全健康标准规制（技术标准和绩效标准）。

三、环境规制

对排污组织的劝诫与说服工具

目的：治理负外部性，保护人类生存和发展的环境。领域：一般包括大气污染、水污染（河流污染、饮用水安全）、有毒物质的使用、有害废物处理、噪声污染等对人类健康和生态系统有不利影响的领域。

对排放物的数量限制与质量限制

对可能产生污染的投入品征税对排放物征税

征生产税

以上这些工具的组合对减少污染给予补贴可交易“排放许可证”制度可交易“投入品许可证”制度

道义劝告

标准规制收费规制

许可证规制三、环境规制（续）

基于安全的标准

1、标准规制

基于绩效的标准

基于现有技术水平可达到的降低污染的能力而制定的，通常对被规制企业所采用的降低污染技术措施做出明确规定。以规制的经济效益为基础，确定净收益最大化的污染排放水平。被规制企业自行选择技术。以保障公众健康为原则，制定不会对人的健康产生危害的污染排放水平。技术标准

三、环境规制（续）

2、许可证规制许可证的供给与需求2、收费（税）规制第四节公共规制在中国的发展与改革

一、公共规制在中国的实践

1、转轨经济时期公共规制状况

公共规制产生动因

：政府机制发挥作用基本上不是在先有市场失灵之际，而是在市场填补政府退出产生某些混乱中，政府以什么功能形式回来发挥作用。由此形成了比较独特的转型期政府对市场行为的规制。公共规制现状

：现阶段，政府规制的权力归属是从中央到地方几乎所有政府机关都拥有规制权力。规制法是政府机构对企业市场行为实行规制的法律依据。2、转轨时期公共规制问题§存在行政垄断过度问题

§缺乏市场竞争基础的经济性垄断§规制者也是垄断