地方政府融资平台存在的问题及其信用风险控制,金融学论文

地方融资平台存在的问题及其信用风险控制,金融学论文地方融资平台是近十年来出现的对由出资在辖区内开展特定业务的一类国有企业的特殊称谓。国家各部委、金融机构和监管机构对地方融资平台都有自个的界定。从广义上讲由地方出资在土地整理、基础设施建设、交通建设、产业整合和公益设施建设领域开展业务并在本行政辖区经营的国资企业都应该算作是地方融资平台。当下根据银监会等机构的分类标准，融资平台可分为大口径平台和小口径平台两个类型[1]。华而不实，大口径平台泛指前述企业，小口径平台指的是由地方出资在特定辖区内开展业务，且开展的业务主要是公益性项目或项目的主要归还资金来源70%以上依靠财政收入的国资公司。文章所指的地方融资平台指的是大口径的融资平台。2.从法律层面上来看，地方融资平台具有下面特点第一，地方融资平台的发起主要由地方根据区域经济发展尤其是经济发展中需要的基础产业的发展需要设立。第二，地方融资平台的出资者主要是。通常由国有资产管理部门、财政部门或国有控股公司代为出资成立。第三，公司管理层通常是由任命相关人员担任。公司管理层根据的要求开展相关业务，并对相关部门负责。第四，公司经营管理经过中有较为浓重的干涉行为在华而不实，业务开展的市场化程度不高。3.从财务层面来看，地方融资平台具有下面特征一是出资成立公司时非货币资金出资比例较高，主要出资方式包括：股权、土地使用权、采矿权、收费权和固定资产等非货币形式出资；二是资产规模较大，但流动性资产尤其是短期流动性资产较少；三是收入较大但应收账款的比例较高；四是资产负债率一般较高，应付账款和中短期融资比例较高；五是主要收入的最终来源是的土地出让收入和财政补助。4.从业务层面来看，地方融资平台具有下面特征第一，从事的业务是非市场化的特定业务。主要包括：土地一级开发、保障房建设、环境综合整治、交通设施、机场港口、基础设施以及部分公益设施建设。第二，在特定区域内开展业务，很少跨区经营。主要服务于当地的经济建设。第三，在交通设施、机场港口等领域代地方行使业主的权利。在土地一级开发、保障房建设、环境综合整治和基础设施方面较多采用BT方式进行投资建设。第四，开发项目的规模一般较大。通常项目本身短期经营收入较弱，在很大程度上需要依靠出让土地获得收入并返还用以平衡建设资金。二、地方融资平台当下存在的问题地方融资平台当下尽管得到很大的发展，作为新凯恩斯主义的产物，地方融资平台从一出现开场，就伴随着各种争议和问题成长。在地方融资已经成为各类型金融机构融资主要业务之一的当下，这些问题的出现对于金融机构做好融资平台的信誉风险管理工作提出了很大的挑战。1.法律主体资格不完好以及监管缺位问题地方融资平台当下存在的一个主要问题就是法律主体资格不完好以及监管的缺位。地方融资平台一般由国有资产监督管理部门或财政部门代为履行出资成立。从产权关系上讲，这两个部门是地方融资平台的股东，可根据(公司法〕相关规定通过股东大会、监事会、董事会等机构对公司的治理构造、经营管理进行设计和监督。但国资和财政部门都是地方的机构。这种委托代理关系是一种缺少监督的软约束关系。在很大程度上，造成地方融资平台企业实际就是编外的行政部门，使其缺少经营和决策上的独立性。2.法律法规缺失问题当前适用于地方融资平台的法律主要是(公司法〕、(担保法〕、(预算法〕和(物权法〕。地方融资平台就是根据(公司法〕搭建的企业，应根据(公司法〕的要求进行运营。同时地方融资平台又完全有别于一般类型公司。因其股东是，从事的业务主要是提供各种类型的公共服务品以及与区域经济相关的重大发展项目建设。面对融资平台，是金融机构应将所处地财务状况一并评估并作为衡量其融资的根据[2]。3.运营行政化问题地方融资平台应根据一般类型公司的治理构造来进行建设。公司的股东会、董事会、监事会和管理层也应比照相关规定进行组建和选聘。当前，地方融资平台运营行政化现象较为突出。形式上是公司，本质上却是行政机构。这种方式，造成了投资、融资、管理和运营中的责权分离。管理公司却不能从公司发展中获得相关利益，期望获得的是行政上的提携。更为严重的是，由于绩效考核的软约束，部分融资平台的经营管理者存在重视投资、轻视效率、忽略效益的现象。4.出资不实问题大多数融资平台是通过整合股权、资产和部分货币出资成立的企业。但很多地方为做大平台的资产。采用了高评估股权、土地和房产等不实手段做大资本，以便后期获得银行的较高信誉评级、较低负债率和较大融资金额。甚至有的公司资产中竟然包含行政事业单位的办公大楼，没有任何经营收入的市政工程设施、学校、医院、公园、幼儿园等公益设施。这些融资平台的总资产看起来很大，但资产的构成主要是长期股权投资〔缺少分红〕，市政基础设施，价值较低的林权、海域使用权以及存在一定瑕疵的采矿权。这些貌似强大的融资平台，容易误导金融机构，造成金融机构对其过度融资。5.高度依靠土地出让还款问题地方融资平台来讲，当前还款来源主要来自三方面：第一，公司的经营收入；第二，地方的财政补助；第三，地方土地出让后的返还部分。多数地方在融资平台施行特定项目的建设时，给予其土地的配套政策。这种形式过分侧重于土地的一次性转让用来支付项目建设的成本。由于土地的一次性转让有赖于房地产市场房产价格和居民的购买力，这种形式有着变相推高土地价格和房价的嫌疑。除此之外，不依靠投资项目的经营性收益作为还款来源，还会加重投融资平台管理人员忽视项目的可行性论证、忽略项目建成后管理的思想，不利于区域资源的优化配置。6.运作缺少披露问题当下地方融资平台存在多头融资现象，这和其运作缺少披露有很大关系。就单个融资平台企业而言，人民银行的法人征信系统和应收账款质押登记系统已对其所融资金、担保金额以及违约情况进行了统一登记。但就区域而言，缺少一个统一的登记查询系统，表述辖区内所有地方融资平台的融资状况。这就造成金融机构无法判定这个区域内地方融资平台和地方承当的债务以及或有债务。从产权关系上看，是辖区内所有融资平台的母公司。金融机构应该将视作一个集团公司进行统一授信，其下辖各个地方融资平台应视作子公司，在向金融机构申请融资时占用地方的这个集团公司的整体授信。如今，无论是人民银行、财政部、发改委还是银监会都缺少这样的手段去控制地方融资平台的融资总量。当下还有很多地方采用BT、BOT和PPP的方式施行市政工程建设项目。而这种形式使需要承当履行回购协议，除此之外金融机构以增资扩股方式对企业融资，外表上是股权投资，实际上股东〔〕也需要履行回购义务，显然这两种方式本质上构成了的债务。但事实受骗前的征信系统里面并没有记载和登记。7.风险隔离措施不够易引发金融风险问题由于地方融资平台运作的行政化现象严重，使单个融资平台不能够独立于之外开展业务，而本身缺少足够多的还款来源。当下大多数的地方都没有专门的机制设计来确保有能力覆盖融资平台出现的风险。一旦单个平台公司发生问题，那么企业的信誉风险极易传递到构成系统风险。融资平台获取贷款时，往往都存在穿插违约条款。一旦一笔贷款出现违约事件，容易触发所有金融机构与地方融资平台签订的贷款合同出现违约，引起集中清偿的情况。在很多地区，对融资平台发放贷款较多的是区域内的商业银行，这些银行的资本金较小，风险拨备计提往往存在缺乏，一旦发生平台公司集中违约的情况，将造成商业银行的不良率急剧增加，引发区域内系统性的金融风险[3]。三、地方融资平台的信誉风险分析框架鉴于地方融资平台在运行中出现的各类问题，我们需要正视这些问题，并在控制本质风险的大原则下，通过相关手段化解现有平台公司可能存在的信誉风险，同时根据较为科学的分析框架，正确评估平台公司的新增融资。组织或企业在经营活动中多少会牵涉到融资活动。不同的资金提供方，对于组织或企业的信誉风险考察的基本原则是一样的。但鉴于不同资金方的资金来源、资金成本、风控水平、收益要求和监管要求的不同，在实际的融资活动中，融资机构对于交易对手的信誉风险的评估也存在较大的差异。总体来讲，金融机构越大，监管要求越多，资金成本也就越低、融资期限也就越长，但对于交易对手的信誉风险评估也就越严格，对信誉风险也表现地最厌恶。也就是讲，金融机构的规模与对交易对手的信誉风险评估状况的严格程度成正比，与融资成本成反比。对于地方融资平台的信誉风险评估，笔者以为：一个较为完善的信誉风险分析框架，应从分析对象、要素和时间三个维度来进行。第一维度是对象，可分三个层次：第一层次是融资对象的股东〔辖区和上级〕；第二层次是融资主体，包括融资主体本身和融资项目两个方面；第三层次是融资主体的交易对手〔上游服务、原材料、资金、技术等提供者；下游服务、产品的购买者或使用者〕。第二维度是要素，即分析要素，包括九个方面：业务、组织、财务、制度、流程、系统、培训、VI和文化。第三个维度是时间，包括三个方面：过去历史业绩表现、如今经营状况、将来发展趋势。鉴于地方融资平台的现前阶段主要收入依靠的土地出让和财政收入，业务形式也以BT代建和代为行使业主权利投资建设经营为主，主要的上游交易对手为施工企业和建材提供商，下游终极交易对手为各类型房地产企业、工业企业以及使用基础设施的辖区内居民。在进行信誉风险评估和管理时，有必要将上述因素一并代入，并综合考虑信誉风险。四、地方融资平台的信誉风险分析借助分析框架我们可从地方融资平台的股东、融资主体、交易对手的视角对当下地方融资平台的信誉风险做一个定性的分析。从一个较为全面的视角了解当下地方融资平台存在的影响信誉风险因素。1.从股东的视角分析地方融资平台的股东一般来讲是地方的国有资产管理部门，其上级主管单位为当地人民。也就是讲既为平台公司的出资人也同时是受益人。成立企业的目的为促进土地整理、基础设施建设等领域的发展，终极目的是实现区域内经济发展。融资平台财务报表上面反映出来的是，作为股东需要获得收益，当然也要承当出资风险。股东的实力尤其是当下的财务状况，以及将来城市、土地、产业的规划对将来融资主体的经营活动和收益的实现就至关重要。当下，不少融资平台融资时提供了隐形的担保及财政兜底[4]。尽管根据(预算法〕和国家相关规定是无效的民事行为，但很多金融机构仍然将其作为所谓的融资安心抚慰措施。实际上，金融机构应侧重考察的是当下财政收入状况尤其是一般预算内收入状况，并结合城市规划和土地利用规划考察性基金收入尤其是土地出让收入的状况。当下金融机构在考察地方融资平台的融资项目时，更多的是考虑到融资平台股东当期的财政状况，并未结合地方的经济发展规划、城市发展规划和土地利用计划来综合考察，这就造成了对于经济增长趋势较好的地方融资平台容易出现不能够得到有效的金融资源配给，而一些已经有大量的金融资源配给但发展空间已趋于饱和地方的融资平台过度融资。除此之外，作为土地出让收入和财政收入最终返还的决定者，政策的稳定性、合法性和合规性对融资机构在信誉风险的评估和管理上也产生了重大影响。2.从主体的视角分析从融资主体视角分析，主要侧重点是对其财务状况、项目状况和担保状况进行分析。地方融资平台往往采用股权、土地使用权、采矿权、收费权、固定资产等非货币方式评估作价出资成立。这种出资方式人为操作的空间大，容易导致平台公司的注册资本金扩大。财务报表的资产总额很大，所有者权益较高，但货币资金较少。企业的货币资金少，速动比率较低，短期偿债能力缺乏，且可被金融机构认可的抵押物较少，融资能力偏弱。在融资主体详细融资项目方面，一些项目可研报告为迎合金融机构的偏好，技术经济方案做了大量的美化和包装，财务内部收益率和项目的动态回收期都不能够正确反映项目真实的财务状况。金融机构应该采用专业机构独立做出项目评估，确保项目能在相关市场、资金、管理和技术约束的情况下按期完工并产生经济效益。对于主要依靠于土地出让收入或财政补助还款的平台公司，应着重考察其土地利用规划和上级建设用地指标的布置情况。同时对于财政补助资金来源的相关支持性文件和决议的合法性、真实性和合规性做认真考察。3.从时间维度的视角分析对于平台公司的股东，平台公司的主体和融资项目的业务、财务、法务以及担保措施和还款来源在分析的时候，应做到动态的分析，避免只看如今、不看历史和将来的状况。融资平台从事的项目往往都是建设周期长、见效慢，受和宏观经济表现影响较大的项目。从较长的时间维度去分析地方融资平台的建设项目，能够客观评估其信誉风险，并合理制定融资期限和风控措施。当下，一些地方融资平台为争取贷款，向一些金融机构尤其是信托公司大量申请2年期以内的短期贷款。该类型的贷款和项目的回收期不能很好匹配，造成一些融资平台短期偿债压力大，容易导致违约情况发生。五、地方融资平台融资信誉风险管理的意见和建议地方融资平台是一类较为特殊的国有企业。其特殊性在于在特定的辖区内，开展指定的基础领域项目。这些项目包括土地整理、基础设施建设、环境综合整治和产业整合等。由于股东存在背景，不管怎么从法理上进行讲明论证，都不能免除事实上最终存在隐性担保的嫌疑。同时，短期的偿债资金主要来自于土地出让和财政收入的现在状况是客观存在的。这也是在当下财政体制经济体制下的一个客观事实。多年以来，地方融资平台通过隐性信誉和区域内政策支持优势，将土地、资金、技术和劳动力等生产要素进行了重新整合和优化配置，促进了辖区内经济发展。当下存量融资较大，融资平台短期还款压力较大，后续资金需求也较多。在成认客观事实的情况下，做好信誉风险管理，这不但需要地方、融资主体、金融机构和监管机构，从制度、组织、监督各个方面进行梳理、规范和调整；也需要通过制定规则，明确介入主体的权利和义务，来有效约束各方的行为，实现区域经济的健康发展。详细建议如下：1.完善和地方融资平台相关的制度成认地方融资平台的特殊性，我们就有必要建立特殊的制度，规范地方融资平台的发起、设立，运营、监督、清算和破产等民事行为。各地已经成立和拟成立的融资平台林林总总，有的是历史构成的事实，有的是为了逃避如今对融资平台的分类和监管。我们应在相关法律法规监督下，建立管理机制，对地方成立平台公司的种类和数量进行明确，并进行独立于地方的报批管理，同对现有的融资平台进行清理，对新设平台按规定进行申报[5]。2.完善信息披露机制进一步完善信息披露机制有利于全面把握地方的负债情况，有助于融资机构作出客观的信誉风险评估，并做好信誉风险管理。鉴于地方融资平台的主要收入来源于土地出让的返还部分以及财政补助。为防止过度融资，财政部、住建部、国土资源部和人民银行应在全国范围内建立统一的地方财务状况、土地和资产查询系统，方便融资机构了解地方真实财务状况和土地利用状况。3.完善征信监督机制做好征信监督机制建设，有利于全面了解地方融资平台的负债状况。随着我们国家金融深化速度的加快，多元化、多层次的资本市场已经初具规模。地方融资平台已经不仅仅只向银行进行融资，信托公司、证券公司、基金子公司、融资租赁公司和私募基金公司等也成为了地方融资平台的融资合作对象[6]。同时，信托计划、资产管理计划、融资租赁业务和私募基金投资等业务也越来越被地方融资平台所接受。这些业务以债权业务为主，也有部分股权回购业务，但本质都为债权业务。除此之外融资平台公司对外也大量采用BT形式开展业务并承当回购义务，本质上也是一种融资行为。当下应建立覆盖面更为广泛的征信系统。将上述不同行业企业的债权业务纳入征信系统中，防止出现制度漏洞，增大融资机构的信誉风险评估和管理难度。4.加强金融机构针对融资平台公司融资的统一管理当下银监会、保监会和证监会管辖的银行、信托公司、融资租赁公司、保险资产公司、证券公司和基金子公司都能够对融资平台提供债权或股权的融资，但不同的监管对象对于融资平台的融资标准差异是很大