公共管理学昆明

公共管理学昆明第1页/共514页政治是我的责任，科学是我的爱好

——富兰克林第2页/共514页中文名称：公共管理学英文名称：PublicManagement主持人：倪星教授、博导电话－mail：nixing@第3页/共514页从“中国之谜”说开去中国崩溃中国奇迹中国之谜

自然解读：人力资源、市场、产业转移

经济解读：储蓄率、投资率、外向型、企业家

文化解读：重教育、重储蓄、尊重权威

政治解读：集权优势、稳定、领导人的智慧

公共部门领导与创新解读第4页/共514页典型案例1：公共政策的经济学典型案例2：弗里德曼与“教育券”行政管理案例库第5页/共514页第一讲公共管理学与中国世纪第二讲公共管理学的沿革第三讲公共管理的主体第四讲公共管理的目标第五讲公共管理的职能第六讲公共管理的过程第七讲公共管理的责任第八讲公共部门绩效管理第九讲公共管理创新第6页/共514页公共管理学与中国世纪第7页/共514页第一节社会环境的变化与全球性公共管理改革的浪潮一、当代公共管理改革的社会背景1、国际竞争：全球化2、科技进步：信息化3、财政压力：赤字中的民主4、政府失灵：官僚制的弊端5、民众呼声：私营部门的示范效应6、理论创新：新公共管理二、当代公共管理改革的主要模式1、调适型改革：西方发达国家2、转轨型改革：原苏联、东欧、中国3、发展型改革：第三世界国家第8页/共514页三、西方公共管理改革的主要内容1、掌舵而不是划桨：放松规制、非国有化、民营化2、授权而不是服务：授权一线、多中心治理、公私合作3、从垄断到竞争：公共服务多元化、授权经营、业务外包、竞争招标4、从规章到使命：精简、竞争、效能5、从投入到结果：结果导向、绩效管理6、从官僚到顾客：顾客导向、顾客选择权、用户中心7、从浪费到收益：寻求收益8、事先预防而不是事后治疗9、从集权到分权：参与、协作、扁平化10、市场导向：通过市场力量进行变革第9页/共514页第二节中国公共管理改革的理论与实践一、当代公共管理改革的主导理论1、公共选择理论2、新管理主义3、治理理论二、中国公共管理改革的价值诉求1、民主的再思考2、公平的呼吁3、效率的追求三、中国公共管理改革的实践趋势1、民主行政民意行政法治行政责任行政透明行政第10页/共514页2、公平行政亲民行政亲市场行政廉洁行政3、效率行政精干行政专业行政技术行政均权行政第11页/共514页…第三节社会治理模式的变迁与公共管理学的兴起一、规制型管理模式（一）古典组织理论的管理原则1、目标导向2、专业化分工3、指挥统一3、层级节制（连续分级）4、权责相称5、授权6、管理层次与管理幅度相适应7、精简节约第12页/共514页（二）规制型管理的一般方法规制型管理方法强调对行政组织及其成员实行理性化管理，要求在组织内部进行专业分工、层级节制和严格规范，以此提高组织绩效、实现组织目标。1、组织标准化（1）分工专业化。这是组织标准化的基础，它要求行政组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化，并把组织活动分解为各项比较细致的工序。（2）工作指标化。即对各个职位的工作要求作出说明，规定其完成工作的数量、质量、时间和程序。（3）人员统一化。组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都第13页/共514页有明确的统一标准，并要经过严格的培训，以使其能按质按量完成职位任务。2、工作秩序化（1）建立联系。秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理方法强调在行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。（2）理顺关系。理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。（3）杜绝随意性。与此同时，它要求彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使行政组织成为一架精密的机器。第14页/共514页3、管理规范化（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。第15页/共514页（三）评价1、优点规制型管理方法是工业革命的产物，它的出现是人类管理思想史上的巨大进步。在此前的传统农业社会，行政组织的管理往往是领导者凭借个人经验进行的，缺乏合理的分工、明确的制度与严格的制约，管理方法的零散杂乱在组织中造成了混乱无序、人心涣散、滥用权利、徇私舞弊、贪污腐败、裙带作风、效率低下等恶果。规制型管理追求理性和效率，其目的是排除人的情感第16页/共514页因素对组织运行的影响，尽可能地消除偶然性，使行政组织成为一种客观系统。这种管理方法力图在无序中建立秩序，适应了工业社会的需要。2、缺点（1）规制型管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转；（2）采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性；（3）排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任；（4）依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。第17页/共514页二、情感型管理模式（一）行为主义的管理原则1、以人为本2、人与组织平衡3、正式组织与非正式组织平衡4、激励、沟通、参与、协调（二）情感型管理的一般方法情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组织绩效水平的管理方法。第18页/共514页1、激励组织是人的集合体，组织的活动是由人来进行的；只有使参与行政活动的每个人始终保持高昂的士气，行政组织才能实现较好的绩效。激励就是对人进行某种刺激，以诱发其高亢情绪的过程。当人受到某种刺激后，产生了一定的需求，形成为了行为动机，然后开始行动。需求是激励中的主要因素，没有需求就不能产生行动。情感型管理方法认为人具有多方面、多层次的需求，行政领导者只有针对人的不同需求，分别用物质、尊重与自我实现等内容作为刺激物，才能最大限度地激发人的工作热情。第19页/共514页2、沟通人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。为了消除矛盾，达到相互信任和了解，就需要经常地进行纵向与横向、正式与非正式的相互沟通，从而使组织成员之间达到相互了解和信任，形成良好的人际关系，产生强大的内聚力，以完成组织的目标。沟通是行政组织的血液，正是沟通赋予了行政组织以生命力。如果没有沟通，行政组织的活动就无法进行。第20页/共514页3、参与一切管理活动都应该以调动人的积极性、发掘人的潜能为根本。参与管理的方法充分肯定人性的积极面，认为只要让组织成员参与行政组织的管理，他们是乐于工作并寻求全面发展的。参与管理方法认为组织管理的最佳境界，就是组织成员把组织任务当成自身之事。而要达到这种境界，组织与个人之间就应该建立一种相互开放的关系，即个人努力工作，组织创造条件让个人了解并参与制定与之有关的组织目标、计划与规范。第21页/共514页4、协调协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的工作关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。协调的管理方法要求及时发现行政组织运行中的矛盾冲突，具体分析其原因，并采用各种措施加以疏导，保证行政组织内部形成一种良好的合作关系，将组织各部门、各成员的努力统一到组织的总体目标上来，和谐一致，高效地完成工作任务。在行政组织的自身管理中，既包括了内部的各部门、各成员、各活动方面之间的协调，又包括了该组织与外部其他组织和环境之间协调活动。第22页/共514页（三）评价1、作用在某种意义上，情感型管理方法就是一种以人为本的管理方法。人毕竟不是机器，人是有感情的动物，存在着各种复杂的心理活动和情感需要。在行政组织的管理中，去掉人的某些不当情感是无可非议的。但这并不意味着要将人的一切情感都毫无例外地排除掉。随着社会实践的发展，管理学者发现，在组织管理中适当地运用一定的情感因素，不仅可以满足组织成员本身的需要，而且可以大幅度提高组织的绩效水平。第23页/共514页情感型管理方法是为了弥补规制型管理方法的不足而产生的，它深化了人们对组织的理解和认识，推进了行政组织管理的发展与工作效率的提高。2、注意（1）情感型管理不应与规制型管理相对立，它是在规制型管理的基础上发挥作用的。（2）情感型管理的作用是有限的，只是在微型组织和处于危机的组织中发挥巨大作用。（3）情感型管理与传统型管理存在着共同之处，容易造成混淆。（4）情感型管理也是将绩效放在首位的。第24页/共514页三、后规制型管理模式（一）公共行政的传统信条1、政治中立2、层级制和规则化3、永久性和稳定性4、制度化的文官制5、严格的内部管制6、平等化第25页/共514页（二）治理创新1、市场化政府MarketModel2、参与式政府ParticipatoryState3、弹性化政府FlexibleGovernment4、解制式政府DeregulatedGovernment第26页/共514页市场化政府参与式政府弹性化政府解制式政府问题诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平组织虚拟组织无特别建议管理按劳取酬，私人部门管理技术全面质量管理，团队管理临时雇员更多的管理自由决策内部市场，市场刺激协商，谈判试验企业型政府公共利益低成本参与，协商低成本，协调创造力，能动性第27页/共514页市场化政府参与式政府弹性化政府解制式政府协调看不见的手由下而上改变组织管理者的自我利益错误的发现和改正市场信号政治信号错误无法制度化接受更多的错误公务员制度以市场机制取代之减少层级节制临时任用制解除管制职责通过市场通过顾客抱怨无明确建议通过前后控制第28页/共514页四、公共管理学的逻辑框架（一）私人管理与公共管理BusinessManagementvs.PublicManagementPrivatevs.PublicManagementvs.Administration（二）公共管理的构成要素1、主体——公共组织及其工作人员2、对象——公共问题、公共事务3、目的——公共利益4、手段——公共权力第29页/共514页（三）公共管理的价值追求1、公共性2、民主性3、回应性4、竞争性5、透明性6、参与性7、服务性8、效能性9、责任性10、有限性第30页/共514页31第二讲公共管理学的沿革

一、公共管理学的涵义和内容二、公共管理学的沿革与发展第31页/共514页32一、公共管理学的涵义和内容

（一）

公共管理学的涵义在英语中，Publicadministration（公共行政）和Publicmanagement（公共管理）是近义词。我国公共管理专业硕士所用的英文名称就是MasterofPublicAdministration(MPA)在西方文献中，对作为学科的Publicmanagement主要有三种理解：第32页/共514页33

一是将公共管理学等同于公共行政学常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。如马克斯、赫德森、罗森布鲁姆第33页/共514页34二是将公共管理学当作公共行政学的分支学科关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总看法。代表：奥特、海德和谢夫里兹主编的《公共管理精华读物》第34页/共514页35三是将公共管理学看作不同于传统公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架加森和奥弗曼：《美国的公共管理研究》佩里和克雷默：《公共管理：公共的和私人的观点》波齐曼和斯特拉斯曼：《公共管理战略》第35页/共514页（二）公共管理学的主要研究内容

1、

公共管理学的历史发展2、

公共管理主体研究3、

公共管理过程研究4、

公共资源管理研究5、

公共管理改革与发展研究第36页/共514页二、公共管理学的沿革与发展

第37页/共514页38（一）传统公共行政学阶段

（19世纪末至20世纪40年代中）“行政学”一词，由德国学者史坦因于1865年最早提出，但当时所讲的行政学，主要是指行政法。1887年，美国威尔逊《行政学之研究》成为公共行政学诞生的象征性标志。第38页/共514页39传统行政学理论基础之一：威尔逊、古德诺关于政治与行政的“二分法”思想和马克斯·韦伯的官僚制理论

威尔逊的行政学思想建立在政治与行政之间明确划分基础上，并由古德诺系统发挥韦伯的官僚制理论对注重政府组织及其结构形式的传统行政学研究产生重要影响第39页/共514页40传统行政学理论基础之二：科学管理学派泰罗：《科学管理原理》（1911年）法约尔：《工业管理与一般管理》（1929年）第40页/共514页41传统公共行政学的代表作：怀特：《行政学导论》（1926年），该书把行政学研究内容归纳为组织、人事、财务、法规四部分。这是美国第一部行政学的教科书威洛比：《公共行政学原理》（1927年）代表性论文：古利克和厄威克：《行政科学论文集》（1937年）将公共行政学归纳为著名的“POSDCORB”，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七项职能第41页/共514页传统公共行政学的主要特征：采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构为研究主要领域政治－行政二分法成为理论基础致力于行政管理的一般或普遍原则的探索强调以效率原则作为最高标准第42页/共514页（二）行政学学派分流阶段

（20世纪40年代末至70年代）第43页/共514页20世纪40年代末，著名的管理决策专家赫伯特·

西蒙（Simon,1947）出版了《行政行为》一书，稍后，另一位重要的行政学者瓦尔多（Waldo,1948）出版了《行政国家》一书。两位学者及其著述凸显了公共行政学中两种学术旨趣之争：实证取向的公共行政学，还是价值取向的公共行政学？1952年，西蒙与瓦尔多之间就此发生辩论。这场著名的“西-瓦之辩”(Waldo,1952;Simon,1952)正式结束了公共行政学的古典时期。第44页/共514页自那以后，美国公共行政学分裂成许多流派，由此进入一个长达近60年的范式分离、范式竞争和范式危机阶段。公共行政学的“身份危机”也伴随而来。进入70年代后，公共行政学界进一步出现了大分裂，除了古典公共行政学的支持者以及西蒙的追随者之外，还产生了以下三个流派：

第45页/共514页1、新公共行政学。新公共行政学作为一个学派，主要特点是致力于将公共行政学的研究建立在规范理论的基础之上，强调公共行政应该追求社会公正，不能仅仅追求“效率”。这一派的代表人物有瓦尔多（Waldo）和弗里德利克森（Friederickson）等。第46页/共514页2、公共政策学派。这一派的学者刻意与古典公共行政学划清界限。其中一个重要表现在于，他们强调要培养宏观的、“批判的”政策分析者，而不是在行政机关里处理日常事务的小公务员。在公共政策学派这里，经济学理论和数量方法被大量引进而成为大学里的主要课程，而传统公共行政学中的行政法等内容则被忽略。第47页/共514页3、公共选择学派。这一派的领军人物是著名学者奥斯特罗姆夫妇（VincentOstrom&ElinorOstrom,1971），他们主张运用公共选择理论来研究公共行政，之后又向制度学派靠拢。在相当长的一段时间里，这一学派在公共行政学界中也赢得了很多支持者。

第48页/共514页在20世纪70年代的学派分流中，公共行政学界的重镇人物西蒙退出了公共行政的研究。西蒙的最后一篇公共行政学论文发表于1973年的《公共行政学评论》，此后整整20年，他都没有再涉足这一领域。直到90年代他发表《为什么要公共行政？》一文，才算重新对公共行政学发表意见。当公共行政学陷入学科规范的激烈辩论时，西蒙的离去对学科后来的发展走向究竟产生了什么样的影响，实难估量。

第49页/共514页（三）（新）公共管理阶段

（20世纪80年代以来）

自70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，这就是“新公共管理”(ＮewＰublicＭanagement)运动。“新公共管理”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家，它有不同的名称，如“新公共管理(ＮＰＭ)”(Ｈood等，1991)、“管理主义”(Ｐollitt，1993)、“以市场为基础的公共行政学”(Ｌan，ＺhiyongandＲosenbloom，1992)、“后官僚制模式”(Ｂarzelay，1992)、“企业化政府”理论(ＯsborneandＧaebler，1992)等第50页/共514页（新）公共管理的主要代表有：胡德、波利特、巴泽雷、奥斯本、盖布勒、佩里、凯特尔、雷恩等。胡德认为，（新）公共管理的兴起与政府管理的四大趋势是息息相关的。这四大趋势是：

(1)对政府规模扩张的遏制，特别是对公共开支和冗员的控制；

(2)私有化浪潮；

(3)信息技术的发展；

(4)全球化。

第51页/共514页此外，新公共管理研究的兴起也与政策学派的发展密切相关。从80年代开始，政策学派逐渐陷入一个相当尴尬的境地：一方面，它发现自己培养的政策分析者并不如经济学专业培养的政策分析者那样有竞争力。另一方面，从社会应用层面上看，公共部门对政策分析者的需求很小，对于管理人员的需求却很大。在这种困境下，公共政策学派意识到它需要某种和公共行政学相联但是又区别于“老式”公共行政学的领域。于是，在80年代，“公共管理”应运而生。公共管理的出现实际上是在政策学派内部复活了传统公共行政的研究。第52页/共514页自1991年以来，美国公共管理的研究者已经组织了五次全国性的研讨会，各次会议的论文都已分别编辑出版。1991年会议的论文由波斯曼编辑出版，即《公共管理：这门艺术的现状》（PublicManagement:TheStateoftheArt,1993）。1993年会议的论文由科特和米尔沃特（Kettl&Milward）编辑出版，即《公共管理的现状》（TheStateofPublicManagement,1996）。1995年的会议论文由弗里德利克森和约翰森（Friederickson&Johnson）编辑出版，即《公共管理改革与创新》（PublicManagementReformandInnovation,1999）。1997年会议的论文由布鲁得利、沃图勒和雷利（Brudney,O'Toole&Rainey）编辑出版，即《改进公共管理》（AdvancingPublicManagement,2000）。第53页/共514页1.（新）公共管理的研究角度公共管理并没有一个统一的角度，来自不同学科背景的学者常常从自己的学科的角度来切入公共管理研究。1993年，波斯曼曾概括了三种研究公共管理的角度：即政策学派的角度（P），工商管理的角度（B）和一个尚难鉴别的角度（X）。政策流派的角度和工商管理的角度之间的区别主要有以下几个方面：

第54页/共514页1、从工商管理角度出发的公共管理研究偏好工商管理的概念与框架；而政策学派的研究则试图拓展出自己的分析框架。2、从工商管理角度出发的公共管理研究较少强调公共部门和私人部门的区别，因而有强烈的“一般性管理”倾向。而从政策学派角度出发的公共管理研究则强调这一区别，进而着重于高层的政策管理。3、从工商管理角度出发的公共管理研究与公共行政学有很强的联系，而从政策学派角度出发的公共管理研究则并不强调这方面的联系。

第55页/共514页波斯曼在1993年难以鉴别和命名的（X）角度现在被认为是“公共行政学的角度”。公共行政学研究的角度主要关注于行政责任、行政伦理和社会公正。同时，致力于将管理与政治融合在一起。

第56页/共514页2.（新）公共管理的主要研究领域政策管理（policymanagement）资源管理（resourcesmanagement）项目管理（programmanagement）

第57页/共514页政策管理涉及政策选择和资源配置方面的战略问题，包括评估、战略计划和战略分析（SWOT分析等）。资源管理涉及预算、财务管理、人事、采购与供给、财产管理和信息管理等。项目管理涉及日常执行，包括日程安排、记录保存、生产效率与监督等。第58页/共514页3.（新）公共管理研究的

贡献与不足

（新）公共管理研究的主要贡献是：第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。公共管理中“政策管理”的研究为公共部门的研究提供了一个整合政治与管理的机会和框架。同时，使得研究领域从传统公共行政学的中层和低层管理拓展到高层管理。第59页/共514页第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野。它并不像传统公共行政学那样过于“内视”，即只研究政府的内部组织管理。它对于外部管理也非常关注。

第60页/共514页第三，由于“新公共管理”实际上是在政策学派内复活了公共行政的研究，加之越来越多的公共行政学家也介入了新公共管理的研究，所以新公共管理的出现实际上开始弥合政策分析学派和公共行政学派之间存在了近30年的鸿沟(Lowery&Whitaker,1994；Soto，Openeim&Tajalli，1999)。当政策学派将管理加入公共政策分析的同时，越来越多的公共行政学家也开始转向新公共管理。第61页/共514页第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征：

第62页/共514页

1.重新界定政府的作用（从划桨到掌舵）

2.让民众自己管理自己的事情（从管理→服务→授权）

3.在政府的管理活动中注入竞争机制（从垄断到竞争）

4.改变政府行为的内部驱动力——由“任务驱动的政府”取代“规则驱动的政府”（从规则驱动到任务驱动）

5.转变政府的投入产出观念（从重投入到重产出）

第63页/共514页

6.政府雇员应树立顾客意识（从官僚到顾客）

7.变花钱政府为赚钱政府（从花钱到赚钱）

8.政府应该有预见未来的能力（从治疗到预防）

9.简政放权，发展组织间的合作模式（从集权到分权）

10.从行政指令到市场机制第64页/共514页（新）公共管理研究的不足（1）（新）公共管理研究仍然处于发展的早期，现有的文献并没有形成统一的广泛被接受的研究范式、研究方法和研究角度。第65页/共514页（2）（新）公共管理的研究有一个很大的缺陷，即忽略了法律角度的研究。罗森布鲁姆（Rosenbloom,1989）指出，公共行政学的研究主要有三种角度：管理、政治和法律。然而，在公共管理的文献中却很少见到法律角度的研究。第66页/共514页（3）忽视了私人部门与公共部门的基本差别以及不恰当的“顾客”隐喻，它把公民视为消费者和顾客。第67页/共514页（四）公共管理学的新发展2003年，丹哈特夫妇（JanetV.Denhardt）、RobertB.Denhardt)合写了《新公共服务》一书，该书对新公共管理论进行了批判，并系统阐述了新公共服务理论的观点：第68页/共514页1、政府的职能是服务，而不是“掌舵”2、公共利益是目标而非副产品3、在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性4、政府要为公民服务，而不是为顾客服务5、政府责任并不简单6、要重视人，而不只是重视生产率7、公民权和公共服务比企业家精神更重要第69页/共514页“新公共服务”的创新主要体现在：其一，方法论的创新。该书运用了比较分析法和多元视角的方法；着力主张必须从民主治理的角度而不是仅从私营部门管理的角度来研究。其二，提出了重塑公共管理的价值规范的问题。认为公共管理的核心价值是：为公民服务以增进共同的利益。其三，作者提出了公共管理的三个不同历史时期的行动指向的问题。认为在老公共行政阶段重点是提出并捍卫“政治行政”两分法和理想官僚治理念，强调行政官僚要对（民选官僚）的政治决策全权负责；在新公共管理时期，主要以顾客为核心，强调要像关注市场主体一样关注公共服务的个体逐利者；新公共服务则强调在民主治理的社会里，应该以公民为核心来分配和供给公共服务。当然，新公共服务关于政府是“服务，而不是掌舵”的论断尚有待商榷，其相关理论也有待实践的检验和进一步的论证。第70页/共514页公共管理学理论的沿革与发展历程对于我们有如下启示：第一，公共管理学理论发展的每一个阶段都有其贡献和不足，因而我们对其不应简单的肯定或否定。第二，不应当将政治与管理、政治与行政机械地割裂开来第三，公共管理学的研究应该紧密结合社会现实与行政发展的进程，为政府管理及其改革提供科学的理论依据第71页/共514页复习思考题1、如何理解和把握公共管理学的涵义和内容？2、公共管理学的沿革与发展历程对我们有何启示？第72页/共514页公共管理的主体第73页/共514页第一节组织的含义与特征一、组织的概念1、词源中文的“组织”是将丝麻纺织成布。英文的“组织”（组织）则来源于“器官”一词，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构。后来，“组织”被引申为将一种物体的构成部分组合成一个整体。2、定义第74页/共514页组织，是人们为了实现共同的目标，按照特定原则和方法结合相关资源，并以特定结构运行的社会集团。3、特征目标的一致性原则的统一性资源的有机结合性活动的协作性结构的系统性二、组织的基本要素1、物质要素第75页/共514页人员经费物资设备2、精神要素目标责权结构人际关系3、一般构成静态的组织结构动态的组织过程生态的组织环境心态的组织意识第76页/共514页三、组织的类型1、组织的目标：公共组织与非公共组织2、组织的形成：正式组织与非正式组织3、组织的特性：政治组织与管理组织四、组织的管理功能1、组织结构设计分解任务，设置相应的职能部门选择合适的结构形式明确组织及其成员之间的职、权、责第77页/共514页2、人力资源管理人力资源规划招募与培训考核与薪酬管理3、力量整合整合组织中的各种力量，建立高效的信息沟通网络，处理好组织的不同成员之间、直线主管与参谋之间、以及高层管理人员之间的各种关系，使组织机构中的各个部分要协调运转第78页/共514页第二节组织的产生与演变一、理论模型1、理论分析组织是人类生存的基本方式。众所周知，社会性是人类所独有的特征，而组织性又是社会性的主要特征之一。没有组织，就没有社会。组织是连接人与社会的中介。通过组织，使各个具体的人联系在一起，将个人纳入到群体网络之中，从而共同组成了人类社会。组织是社会的细胞，社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具。具有某种共同目标的人总是以各种不同的方式，聚合到各类不同形式的组织之中，成为其中的一员，大家相互合作，共同行动，通过集体的努第79页/共514页力来实现目标，达到单个人所无法达到的目标或无法企及的结果。无数个大大小小、形形色色的组织相互交织、有机排列就构成了人类社会的总体结构。2、交易费用理论人与人之间的交互行为，相互产生或好或坏的影响组织产生的惟一理由是节约交易费用组织存在和延续的基础在于其内部管理成本低于市场交易费用3、一个例证贸易能够使强者和弱者的福利同时得到增加锁（个人）－→联防队（集体）－→警察（政府）第80页/共514页二、历史真实从社会发展史来看，组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中。最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级，出现了国家，国家将其领域内的每个成员都编入一定的组织。同时，人们为了寻求更好的生活，建立和参加了越来越多的组织。就个人而言，一个人从生到死，在学习、生活、工作的各个阶段，要加入许多组织，同时为很多组织工作，接受很多组织的服务。在进入现代社会之后，几乎已没有任何一个领域、任何一项事业、任何一个人能够处于与组织完全无关的地位。随着组织功能日趋分化，日臻完善，个人的每项追求、每个欲望，几乎都要在各种具有不同功能的组织中寻求实现的途径，或获得某种程度的满足。第81页/共514页充分发挥组织功能，发展和完善人类社会的组织体系，已经成为了发展政治、经济、科技、文化、教育、卫生等各项事业，改善人类生活条件，提高人的尊严和价值的一个重要途径。第82页/共514页第三节行政组织一、概念1、广义的行政组织指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企、事业单位、群众团体、政党等负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。2、狭义的行政组织指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。第83页/共514页从世界各国现行的政治体系来看，行政组织指的是总统制国家中的总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关。我国的行政组织是国家权力机关——人民代表大会的执行机关即国务院和地方人民政府，其任务是负责贯彻执行人大所通过的法律、政策和决定，并接受其监督。二、行政组织与企业组织的区别1、相同之处－→政府可以向企业学习，建立企业家政府政府官员也是经济人政府也是生产性组织政府也面临着竞争第84页/共514页2、不同之处－→学习的限度性质与目标不同组织产出不同生产过程不同环境差异成员的行为方式不同3、启示可学习之处：私有化、分权化、利益激励、成本—效益观念政治性质：人民主权、政治决策过程、社会公平第85页/共514页三、行政组织的作用与功能1、行政组织是行政管理的主体2、行政组织是行政人员的载体3、行政组织是管理功能发挥的关键4、行政组织是各种力量的汇聚点和放大器第86页/共514页中外行政组织第87页/共514页第一节美国的行政组织一、美国的政治体制1、民主宪政2、三权分立3、总统制4、联邦制5、两党制二、联邦政府1、总统2、内阁与行政部第88页/共514页3、总统直属机构4、独立行政机构三、州与地方政府1、联邦与州的关系2、州政府体制3、地方政府第89页/共514页第二节英国的行政组织一、英国的政治体制1、君主立宪2、议会主权3、内阁制4、单一制5、两党制二、中央政府1、君主与王权2、枢密院第90页/共514页3、首相与内阁4、部三、地方政府1、地方政府的地位2、地方政府的结构3、职权与机构第91页/共514页第三节法国的行政组织一、法国的政治体制1、民主宪政2、半总统－半议会制3、总理与内阁制4、单一制5、多党制二、中央政府1、总统2、总理第92页/共514页3、部4、咨询机关三、地方政府1、中央与地方关系2、地方政府的性质与地位3、地方国家行政机关4、地方自治团体第93页/共514页第四节中国的行政组织一、新中国的政治体制1、人民民主专政以工人阶级为领导，以工农联盟为基础共产党是国家政权的核心领导力量具有广泛的民主性和群众基础，团结一切可以团结的力量，结成广泛的统一战线。2、议行合一的人民代表大会制度国家的一切权力属于人民，人民行使管理国家权力的机构是人民代表大会人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督第94页/共514页人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关由之产生，对之负责人民代表大会集体行使职权，实行民主集中制3、单一制的国家结构形式中国是由各个行政区域组成的单一主权国家，实行统一的中央集权，具有统一的宪法和国籍，只有一个中央政府国家按地域划分行政区域，设立地方政府中央政府统一领导地方政府，地方政府必须服从中央政府在对外关系中，中央政府是国际法主体第95页/共514页二、中华人民共和国主席国家主席制度是我国政治制度的重要组成部分。主席制度是1954年宪法规定的，1975年宪法曾予以取消，现行宪法又恢复了国家主席制度。1、我国国家元首制度的特点我国国家元首是社会主义的国家元首，是人民民主专政国家机构的一个组成部分，具有自己的特点。（1）元首职权由国家主席同最高国家权力机关结合起来行使。宪法规定，国家主席根据全国人大的决定和全国人大常委会的决定行使主席职权。这说明我国国家元首是集体元首。第96页/共514页（2）武装力量的统帅权由国家的中央军事委员会行使。根据宪法规定，我国由中央军事委员会领导全国武装力量，国家主席不统帅武装力量。（3）元首地位从属于全国人民代表大会。根据宪法的规定，国家主席不参与法律的制定，只是负责公布法律；国家主席不参与国家的行政性工作。因此，国家主席对全国人大不负行政责任。但全国人大有权罢免国家主席。2、国家主席的性质和地位主席是国家的代表，它同最高国家权力机关结合行使国家元首职权。国家主席不负行政责任，处于超脱地位。第97页/共514页3、国家主席的产生和任期根据全国人民代表大会组织法规定，中华人民共和国主席、副主席的人选，由全国人大主席团提名，经各代表团酝酿协商，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单，然后，由全国人民代表大会选举。有选举权和被选举权的年满45岁的中华人民共和国公民，可以被选为中华人民共和国主席、副主席。主席与副主席每届任期五年，但是连续任职不得超过两届。这样就取消了终身制，有利于新旧更替，有利于保持国家工作的稳定。第98页/共514页4、国家主席的职权（1）公布法律权；（2）任免最高行政人员权。根据宪法规定，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；（3）外交权。代表中华人民共和国接受外国使节；根据全国人大常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准与废除同外国缔结的条约和重要协定；（4）发布命令权。发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令；（5）荣典权。授予国家的勋章和荣誉称号。第99页/共514页三、国务院1、国务院的性质和地位宪法规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”这说明，我国最高行政机关是国务院，同时也说明了国务院是国家权力机关的执行机关，在我国政治体系中处于重要地位，在行政机关体系中处于最高的领导地位。具体表现为：(1)全国一切行政机关都在国务院的统一领导下进行工作，国务院根据宪法和法律的规定，制定的法规、发布的决定和命令，地方各级国家行政机关必须贯彻执行；第100页/共514页(2)根据宪法第89条规定，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，以保证国务院统一行使行政权力。(3)国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作，国务院统一领导各部、各委员会以及地方各级国家行政机关的工作。2、国务院的组成和任期（1）组成人员：包括总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长和秘书长。（2）组成程序：总理由国家主席提名，经全国人大决定，然后由国家主席任命；副总理、国务委第101页/共514页员、各部部长、委员会主任、审计长、秘书长由总理提名，经全国人大决定，由国家主席任命。（3）任期：与全国人大每届任期相同。总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。3、国务院的职权根据《中华人民共和国宪法》第八十九条的规定，国务院行使下列职权：（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（2）向全国人民代表大会或者全国人大常委会提出议案；（3）规定各部和委员会的任务和职责，统一领导第102页/共514页各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。（4）编制和执行国民经济和社会发展计划以及国家预算；领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；管理对外事务，同外国缔结条约和协定；领导和管理国防建设事业；领导和管理民族第103页/共514页事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。（5）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。（6）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。（7）全国人民代表大会和全国人大常委会授予的其他职权。4、国务院各部、各委员会和领导制度（1）各部、各委员会国务院根据社会主义现代化建设的需要，为了顺第104页/共514页利地完成任务，设立一系列的部和委员会。各部、委员会不是固定定不变的。为适应我国政治、经济、文化的发展，贯彻精简和改革的原则，可以增减或合并。目前国务院共有29个部和委员会。（2）国务院直属机构国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门事务。直属机构的负责人不是国务院组成人员，他们的任免和这些机构的设置由国务院决定，不必经过全国人民代表大会常务委员会批准。目前国务院的直属机构有：国家物资局、国家物价局、国家统计局、国家工商行政管理局、海关总署、国家气象局、中国民第105页/共514页用航空局、国家海洋局、国家地震局、国家旅游局、中国文字改革委员会、国务院宗教事务局、国家档案局、国务院参事室、国务院机关事务管理局、国防科学技术工业委员会、新华通讯社等。(3)领导制度现行宪法第86条规定，国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长主任负责制。这个规定主要是说明国务院总理、各部部长、各委员会主任对他们主管的工作负全部责任，与这种全部负责相联系的是他们对自己主管的工作有完全决定的权力。这是我国国家行政机关领导制度的一项重要改革和发展。第106页/共514页四、中央军事委员会1、性质：中央军事委员会是全国武装力量的最高领导机关，它是国家机构的重要部分。宪法把军队列入国家体制，并肯定它在国家体制中的地位，这有利于军队现代化、正规化的建设，有利于区分党和国家的不同职能，改变中共中央主席统率全国武装力量的传统。但是，国家的中央军委成立后，并未削弱党对军队的领导。2、地位：中央军事委员会是全国武装力量的领导机关，中央军委主席对全国人民代表大会及其常委会负责，全国人民代表大会有权罢免中央军事委员会主席和其他组成人员。第107页/共514页3、组成：中央军事委员会由主席、副主席若干人、委员若干人组成。中央军委主席由全国人民代表大会选举产生，其他组成人员由军事委员会主席提名，全国人民代表大会决定人选。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的任免。4、任期：中央军事委员会每届任期与全国人大相同。中央军事委员会主席没有规定任职的届数，这是因为中央军事委员会和其他国家机关的性质不同，军事情况有它的特殊性和连续性。中央军事委员会实行主席负责制。第108页/共514页五、地方各级人民政府1、地方政府的层级在1949年新中国建立初期，地方政府有大区（东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区）、省、县、乡四级。1954年宪法撤消了大区保留省、县、乡三个层级。省、自治区、直辖市、特别行政区。现在全国有23个省，5个自治区、4个直辖市，香港特别行政区和澳门特别行政区。与县同级的有自治县、县级市。与乡同级的有镇、民族乡。另外在省和县之间，有自治州、地级市和省政府第109页/共514页的派出机关地区行政公署（它不是一级政府）。八、九十年代我国多数地区逐渐将地级市和地区行政公署合并，并在地级市下设县、自治县、县级市，县之下设乡、镇。因此，实际上我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡。另外，在我国还设有行政特区，原来全国有40来个，现在只有6个。2、地方各级人民政府的性质、组成、任期及领导体制宪法规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。第110页/共514页地方各级人民政府与同级地方国家权力机关的关系是从属关系，它必须执行本级人民代表大会及其常委会的决议，对本级人大和它的常委会负责并报告工作，接受本级人大及其常委会的领导和监督。地方各级人民政府是地方各级国家行政机关，负责组织和管理本行政区域内行政事务。在整个国家行政机关系统中，它必须接受上级国家行政机关的领导和监督，执行上级国家行政机关的决议和命令，并都服从最高国家行政机关即国务院的统一领导。根据宪法的这一规定，各级人民政府是按照双重领导的原则进行工作，即一方面要对本级人大及第111页/共514页其常委会负责并报告工作，接受它的领导和监督；另一方面还必须对上一级国家行政机关负责并报告工作，接受其领导和监督。根据宪法和地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法的规定，地方各级人民政府的组成情况分别是：省、自治区、直辖市的人民政府，分别由省长，副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，秘书长和属于政府职能部门的厅长、局长、:委员会主任等组成；自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府分别由州长、副州长，县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和属于政府职能部门的局长、科长等组成；乡、民族乡人民政府设乡长、副乡长，镇人民政府设镇长、副镇长。第112页/共514页按照宪法规定，地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。地方各级人民政府的任期是：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府，每届任期5年；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府，每届任期3年。宪法规定，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”

3、地方各级人民政府的职权4、地方各级人民政府的工作部门5、地方各级人民政府的派出机关地方组织法规定，省、自治区、县、自治县、市第113页/共514页辖区、不设区的市的人民政府，在必要的时候，经上一级人民政府批准，可设立若干派出机关。派出机关不是一级政府机关，只是上级国家行政机关的代表机关，它有权代表上级人民政府指导本地区的行政工作。地方各级人民政府的派出机关，有地区行政公署、区公所，街道办事处等。（1）地区行政公署。省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设若干行政公署，作为它的派出机关，其工作区域是由若干县(市)组成的地区。（2）区公所。县、自:治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批谁，可以设立若干区公所，作为它的派出机关，其工第114页/共514页作区域是由若干乡(镇)组成的地区。（3）街道办事处。在市辖区、不设区的市的人民政府，根据工作需要，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。街道办事处设主任和副主任领导工作。街道办事处的任务，是办理市、市辖区人民政府有关居民的工作事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求等。

第115页/共514页行政组织结构第116页/共514页第一节组织结构概述一、行政组织结构的定义1、结构“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体对所具有的各种要素的科学的特定安排。2、行政组织结构是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各要素的排列组合方式。第117页/共514页二、合理的行政组织结构的功能有效地满足公共组织目标的需要；稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性；使组织保持良好的沟通关系；是提高微观和宏观行政效率的前提条件。三、合理的行政组织结构的标准1、任务与组织平衡2、各个组织、人员之间按比例配置3、分工明确，合作良好4、适应环境，具有弹性第118页/共514页第二节行政组织的纵向结构一、行政组织纵向结构的职责分工1、最高层——决策层负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其政策，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。因此，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。2、中层——协调指挥层负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、第119页/共514页方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。因此，中层公共组织为半封闭半开放系统，既要使本层级公共组织与上级公共组织保持一致，又要满足本单位工作对象的具体要求。3、基层——技术操作层其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。第120页/共514页二、行政组织纵向结构的优缺点。1、优点（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2）行动迅速，能及时地根据本地情况作出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。第121页/共514页2、缺点（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。第122页/共514页第三节行政组织的横向结构一、行政组织横向分工的种类1、按业务性质分工按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。根据业务性质的异同划分部门，是公共组织平行分部化的基本方式。公共组织中绝大多数部门，皆是按业务性质不同而设置的。第123页/共514页优点：（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。缺点：（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。（2）分工过细，易造成部门林立。（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。第124页/共514页2、按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，每个部门在管理程序过程中各自发挥其功能作用，使公共管理的功能齐全、管理过程井然有序。如各级政府的首脑机构就是决策部门，各级政府的政策研究室就是各级政府的咨询部门，一般的业务部门就是执行部门，统计局就是信息部门，监察部就是负责监督的部门。第125页/共514页优点：（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。第126页/共514页3、按管理对象分工按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。优点：（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督缺点：（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。（2）容易忽视甚至第127页/共514页割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。4、按地区分工按地区分部化，从不同层级看，是纵向分工；从同一层级看，各地方行政组织之间的关系属平行的地区横向分工，这是宏观的地区分部化。微观地区分部化是指中央政府各个部门在各个地方设置派出机关，如铁道部在各个地方设置的各地铁路局即是，本文只分析宏观的地区分工。第128页/共514页优点：（1）便于各地方政府因地制宜决定政策，以适应各地不同的需要，避免事事请示汇报，旷日费时，影响工作。（2）便于一个地区各项工作的协调、互相配合，为发展地方经济、文化而协调努力。（3）能分担上级政府的工作，使上级政府能更好地集中精力抓大政方针，有利于国家的统一和民族的团结。缺点：（1）形成区划的客观因素比较原则和抽象，不易具体掌握，因此在划分行政区域时，不可能准确地照顾到各个居民点的具体要求，容易造成各地区之间经济、文化与心理的矛盾。（2）各地区行政组织易产生地方主义观念，妨碍国家民族的整体团结和事业的整体发展。第129页/共514页第四节行政组织结构的基本形式一、直线制直线制是最常采用的一种组织结构，无论在机关、学校、企业和医院，随处可见。按照垂直系统建立组织形式，各级领导执行统一的指挥和管理职能，不设专门的职能机构。纵向直线是管理层级，横向是辅助职能科室。特点：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。它适于小规模的任务，缺点是等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性。第130页/共514页二、职能制由于分工复杂，因此设立了专业职能人员，领导将相应的权力交给了职能部门，职能部门直接指挥下属。即在各级行政领导之下，按专业分工设置管理职能部门，各部门在其业务范围内，有权向下级发布命令和下达指示。优点是解决了主管领导对专业指挥的困难，缺点是各职能部门都有指挥权，产生多头领导，不好协调。三、直线职能制以直线制为基础，在行政首长领导下，设置相应的职能部门，分别从事专业管理，作为该级领导的参谋。这种组织模式的运行机制由职能专业化程度决定的，第131页/共514页是一种集权度较高的组织模式。参谋部门只替领导充当助手，对下级不能发号施令，没有决策权。优点是保证了统一领导，避免了多头制，但容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。四、矩阵制矩阵制是由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的一种组织结构。所谓项目组，一般是由一群不同背景、不同技能、不同知识、分别选自不同部门的人员组成的。通常人数不多，组成项目组后，大家为某个特定的任务而共同工作。任务一旦完成，项目组的使命就结束了，下一次任务又重新组织项目组。第132页/共514页其特点是纵横联系，适应性强，机动灵活。不足之处是缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导的冲突。因此，矩阵制对组织的主管者的素质有较高要求，否则可能运用不好。矩阵制主要适用于那些工作内容变动频繁、每项工作的完成需要运用众多技术知识的组织，或者作为一般组织中安排临时性工作任务的补充结构形式。第133页/共514页公共管理的目标：

效率与公平第134页/共514页互联网上的背景资料材料5-1：收入差距___Google搜索结果材料5-2：中国内地首富排行榜材料5-3：暴富丁磊·财富过山车材料5-4：李彦宏在美国创造神话百度400老员工一夜暴富材料5-5：纳税50强仅4人上榜福布斯乱点中国富豪榜材料5-6：

《福布斯》2006年富豪排行榜新鲜出炉第135页/共514页第一节公平与效率的内涵一、公平1、定义“兼覆无私谓之公”，“据当不倾谓之平”“公正之无私，平等之不倾”公正：公方正直，合情合理，不偏不倚，不求私利。平等：地位和待遇的相等、平均或一致2、多维度性社会学：公平是指社会成员之间的社会地位、经济收入、消费水平比较接近，而不过分悬殊。第136页/共514页政治学和法学：公平是指权利与义务、行为与报偿之间的对称。伦理学：公平要求每个人都拥有相同的生存、发展权利和机会。经济学：公平是一种分配原则，包括制度公平、市场公平、补偿公平。二、收入分配与公平1、收入的定义：是指个人在特定时期内所获得的、可自由支配的货币的数量。2、影响因素：在要素价格一定的情况下，个人收入受制于:第137页/共514页自然禀赋差异个人偏好（见材料5－7）机会不均等价格随机波动运气3、不平等的衡量洛伦茨曲线（LorenzCurve）基尼系数（GiniCoefficient）（见图5－1）（见表5－1）恩格尔系数：食物消费占整个家庭消费支出总额的比重（见表5－2）贫困线与贫困率：食物成本的3倍（见材料5－8、材料5－9）第138页/共514页4、衡量中的问题经济的生命周期暂时收入与持久收入经济流动性实物的转移支付收入单位三、效率1、定义资源配置效率生产效率X效率第139页/共514页帕累托效率（Paretoefficiency）如果在一定的资源配置状态下，任何一方当事人的经济福利增进必须以其它当事人的经济福利的减少为代价，那么，这时候的资源配置状态是最优的。卡尔多效率在资源重新配置中，得者之所得多于失者之所失，即能够使得社会总体效率水平提高。第140页/共514页第二节公平与效率的关系一、公平与效率之间的替代与互补1、替代关系较大的收入差距有利于刺激劳动力供给高收入阶层的边际储蓄倾向更高收入差距可以避免消费上的同步共振2、互补关系收入均等化可以提高劳动力素质消费的增加可以带动投资消除社会对立情绪和社会矛盾第141页/共514页二、公平与效率的先后次序1、效率优先论效率与自由竞争相联系效率本身意味着公平2、公平优先论公平是一种天赋人权效率来自于不公平三、公平与效率的协调1、基本理念效率是公平的基础，公平是效率的前提第142页/共514页机会平等与平均主义效率优先，兼顾公平2、政策建议政府增加教育投入建立和完善社会保障制度优化税收制度规范市场的公平竞争增加劳动力的流动性第143页/共514页第三节在社会转型中重构公平与效率一、制度公平、市场公平与补偿性公平1、起点公平2、过程公平3、结果公平二、“寡”与“不均”1、基本理念做蛋糕与分蛋糕一次分配讲效率，二次分配讲公平第144页/共514页2、政策建议保护合法收入取缔非法收入整顿不合理收入调节过高收入三、收入再分配的哲学1、功利主义代表：边沁、穆勒观点：政府的目标是使社会中所有人的效用总和最大化，即追求最大多数人的最大利益。第145页/共514页政策：根据“边际效用递减”的假设，政府应进行再分配。但否定平均主义，因其会扭曲激励机制的作用，造成社会总产出下降。2、自由主义代表：罗尔斯观点：所有的社会基本价值都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益。政府的目标是使社会中状况最差的人的福利最大化。政策：政府应推行收入平等化政策，把富人的收入转移给穷人，改进社会上最不幸的人的福利。第146页/共514页3、自由意志主义代表：诺齐克观点：强调自由权利至高无上、不可侵犯，反对为了他人或集体的利益来牺牲个人自己的权利。只要过程是公正的，即使结果不平等也是公正的。机会平等比收入平等更重要。政策：政府应惩罚犯罪，保证自愿协议的执行，维护游戏规则，除此之外，不应介入收入分配。4、福利经济学（1）旧福利经济学代表：庇古(Pigou)第147页/共514页（2）新福利经济学代表：帕累托（Pareto）序数效用论：效用是人们的主观心理感受，可以知道大小，但无法精确计量。结论：人们之间的效用不可比较，政府不能随意进行再分配。如果收入差距是由剥削造成的，政府调节可增加社会福利；否则，政府进行财富转移会降低人们的生产积极性，导致社会福利下降。第148页/共514页四、收入再分配的政策手段1、税收累进所得税（见表5－3、4、5）2、公共支出公共教育公共卫生公共工程地区发展财政补贴3、社会保障社会保险、救济、福利、优抚第149页/共514页4、政治决策价格管制最低工资立法就业支援教育振兴反贫困计划实物转移支付第150页/共514页第四节公共管理中的公平与效率一、政府与社会关系的调适委托——代理关系二、政府的职能配置外部性公共产品收入分配垄断宏观经济第151页/共514页三、政府的机构设置经济、政法与社会管理机构宏观与专业经济管理机构四、人力资源管理资历、年龄与能力民族、性别招聘、裁员与补偿五、权力划分第152页/共514页纵向横向六、运行机制公开公正廉洁高效民主第153页/共514页公共管理的职能第154页/共514页第一节资源配置的评价标准一、资源配置的效率标准1、资源配置效率的含义帕累托效率（Paretoefficiency）如果在一定的资源配置状态下，任何一方当事人的经济福利增进必须以其它当事人的经济福利的减少为代价，那么，这时候的资源配置状态是最优的。第155页/共514页帕累托无效率（Paretoinefficiency）指的是一种资源配置状态还有可能在其它人福利水平不变的情况下，通过重新配置资源使一个人或一些人的福利水平有所增进提高。帕累托改进（Pare