公共管理理论讲义管理外部要素

公共管理理论讲义管理外部要素第1页/共58页引言公共部门的管理模式与传统行政模式之间的一个主要差别在于，它格外注意处于组织直接控制之外的、但对其有很大影响的事务。管理者的一个主要职能是力求控制组织环境，或者至少是尽可能影响所有可对组织使命和目标造成冲击的因素。第2页/共58页引言两种关系：研究战略和组织所处环境中的威胁和机会；需要直接协调与外部个人和外部机构的关系，以及需要处理好如何管理这些关系的问题。第3页/共58页管理外部要素关注外部关系的需要管理外部要素的构成第4页/共58页一、关注外部关系的需要组织的关联因素、机会和威胁，要求组织关注外部世界。公共部门的特点所决定

——公共计划具有很高的可见性，属于全体公民而非仅是直接的消费者

——公共组织在某些阶段要经过政治过程来创立，必须服从于公共责任。第5页/共58页公共计划属于全体公民而非仅是直接的消费者组织不能合法地保留并用于其成员的私人利益；不能按照组织行政人员的偏好配置生产要素；必须为并非组织自己选择的目标服务。（威尔逊，1989）第6页/共58页外部政治限制和巨大责任外部政治限制：资源或目标公共责任：公共行政的属性外部力量的挑战第7页/共58页二、管理外部要素的构成与同一组织的外部单位或该组织的各个部门协调关系；（政府间关系）与独立的组织协调关系，例如政府的各个部门、企业和利益集团等；与新闻媒体和公众协调关系。第8页/共58页（一）与独立的组织协调关系利益集团新兴社会组织第9页/共58页政府/政党社会力量社会力量民众民众政治体系结构图政党政党第10页/共58页1.利益集团利益集团的概念利益集团的分类利益集团与资本主义政治第11页/共58页（1）利益集团概念利益集团与社团利益集团与政府组织利益集团的缘起与定义第12页/共58页引言利益集团已经成为一个普适性概念。凡是存在分工的地方，就有利益上的差别。人们因此就可能去组织起来以维护自己的利益，进而形成形形色色的利益集团。第13页/共58页现状“利益集团迅速产生和发展起来”：股市油价房地产药品与食品监管……第14页/共58页利益集团的缘起与定义研究缘起：麦迪逊、托克维尔、杜鲁门等定义：利益集团是为了一定的目标或共同利益而组织起来的社会组织。第15页/共58页利益集团与社团什么是社团？利益集团与社团的关系第16页/共58页西方的社团概念布劳：社团组织的根本特征在于它的互益性，即是为成员谋利益的组织，如职业组织、行业协会、工会、政党、兴趣团体和教会组织等。海曼：社团的基本特征是民间性、非营利性和目的性。杜尔凯姆：社团可以分为两类：一种是建立机械一致（体格、语言、年龄、性别、习惯、定居地方、信仰等类似）之上的；另一种集团是建立在理性（劳动分工）一致的基础之上，后者又称有机的一致。社团的根本特征是以同类相聚而成，并非劳动分工所致。第17页/共58页中国的社团概念狭义：各行各业的“各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、商会等”（1989《社会团体登记管理条例》）；强调社团组织的非营利性和民间性。广义：狭义的社团概念，外加工会、共青团、妇联、残疾人联合会等。第18页/共58页社团的定义社团是具有某些共同特征的人相聚而成的组织化程度较高的互益组织，具有非营利性和民间性两种基本特征。基本特征：互益性、同类相聚性、民间性、非营利性和组织化程度。第19页/共58页利益集团与社团利益集团属于社团范畴，但严格意义上的利益集团具有一定的政治性质，代表一定社会群体的利益，参与国家政治活动。第20页/共58页利益集团与政府组织在资本主义国家，利益集团普遍民间化，甚至政党也是一种民间性的政治组织。利益集团是社会中的一些成员为了共同的集团利益而结合在一起，通过积极行动而达到共同目的的一种社会组织。（麦迪逊）第21页/共58页利益集团与政府组织利益集团的两种特殊形式：压力集团：为实现某种特殊利益而对政府施加政治影响和压力的团体。院外集团：对整个政府（包括立法、司法、行政等部门）施加影响或压力的活动。注：在政治学中，利益集团、压力集团和院外集团基本可以等同起来。第22页/共58页利益集团与政府组织在中国，利益集团不同于政党政党：通过获得政治权力而发挥政治影响力（直接参与），具有较强的政治性利益集团：通过言论、行动、政党和政府机关的互动关系，施加影响，反映和维护本群体的利益（间接参与），属于民间性和非营利性组织。特例：官办性社团第23页/共58页（2）利益集团的分类三种分类标准：按照利益集团的组织规模来分按照赖以存在的利益性质来分按照利益集团与政府或政党的关系来分第24页/共58页按照利益集团的组织规模来分非正规性利益集团：主要指在突发事件中形成的运动性或骚乱性群体；非社团性利益集团：建立在种族、语言、宗教、地区和职业利益等文化或经济利益的基础之上；机构性利益集团：存在于行政机构、立法部门、军队、政党、公司和教会组织之中；社团性利益集团：专门从事利益表达的利益集团第25页/共58页按照赖以存在的利益性质来分群体利益型利益集团

——以政治利益为基础的利益集团，如华裔美国公民联盟

——以经济利益为基础的利益集团，如农业利益集团

——以特殊利益为基础的利益集团，如生命权力协会公共利益型利益集团如环境问题、生态问题第26页/共58页按利益集团与政府/政党的关系来分竞争性的政治社团：多元民主非自主性的利益集团：法国、意大利合作性的利益集团：法团主义桥梁性的利益集团：社会主义国家注：美国的利益集团以现代企业为基础，欧洲国家的利益集团是在阶级运动基础上发展起来的，与政党和工人运动有密切关系，社会主义国家的具有利益集团性质的政治社团则主要以政党助手的身份出现。第27页/共58页（3）利益集团与资本主义政治作为“第二圈的政策制定者”，利益集团对资本主义国家的内政外交有着重要影响。例：美国的外交政策问题：是利益集团控制政府，还是政府控制利益集团？第28页/共58页利益集团的作用正向作用：集中和代表各种利益：劳资谈判政府的参谋和助手：信息搜集和论证制约政治权力：政府与社会的关系第29页/共58页利益集团的作用负向作用：利益集团的弊病利益集团是政治不平等的产物，也是推动政治不平等的因素。利益集团的活跃降低了政府权威，造成政府内部的分裂。第30页/共58页2.新兴社会组织新兴社会组织的产生与发展新兴社会组织的活动方式新兴社会组织的政治作用第31页/共58页（1）新兴社会组织的产生与发展历史发展：1949-1978年，仅限于政治性社团的发展1978年后，政治性社团有更大的发展，还出现了大量非官办的社会组织第32页/共58页当前中国社团的类型学术性团体行业性团体专业性团体联合性团体第33页/共58页社团大量出现的原因经济改革导致社会主体分化改革促使社会结构分化经济改革引起剧烈的利益分化制度的变化政府日益重视法制和法治政府大幅度放权政府职能的转变党和政府自上而下的推动民众的自觉行动社团发展国家与社会关系变化第34页/共58页（2）新兴社会组织的活动方式社会主义社会的新兴社会组织是社会利益分化的结果，是不同利益群体实现特殊利益要求的工具。特点：（1）相互之间的非对抗性和合作；（2）在党和国家政府的领导下活动。第35页/共58页新兴社会组织的活动方式参政议政基本形式：成为人大代表、进入政协、直接加入政治领导机构政府助手基本形式：协助政府履行行政职能、作为联系政府与社会的桥梁、行使部分社会管理职能第36页/共58页（3）新兴社会组织的政治作用影响政府决策并推动政府决策的民主化改善政府形象，增强公民的政治认同感有助于实现社会利益最大化的社会管理目标非组织性的基于共同利益之上的潜在利益群体的活动将直接改变政府的行为第37页/共58页小结民间组织的政治活动促进了社会主义社会的民主化进程。

——对政治决策的影响

——对政治稳定的影响第38页/共58页（二）与新闻媒体和公众协调关系（新闻媒体）作为一种权力的新闻媒体媒体与政府的关系新闻媒体的政治功能第39页/共58页1.作为一种权力的新闻媒体新闻媒体：纸质媒体（报刊）+电子媒体（广播、电视）+“新电子媒体”（网络）崛起的表现：

——传统初级社会化机构（如家庭、社会阶层）趋于衰落

——新闻媒体的触角无处不在

——新闻媒体已经成为一支强大的经济力量第40页/共58页作为一种权力的新闻媒体影响之广：范围广影响之远：跨国、跨地区（例：“炉边谈话”）影响之深：政治、经济、社会、文化等领域例：“炉边谈话”第41页/共58页四次“炉边谈话”拯救金融：第一次“炉边谈话”（罗斯福新政开始）复兴工业：第二次“炉边谈话”第三次“炉边谈话”第四次“炉边谈话”富兰克林·罗斯福第42页/共58页2.媒体与政府的关系媒体与政府的关系主要涉及新闻自由的限度和政府管制媒体的边界问题。第43页/共58页新闻自由的历史发展言论自由的斗争最早始于英国。

——1644年，密尔顿《论出版自由》

——1695年，废除出版许可证法

——1771年，允许报纸采访和报道议会活动美国：1791年宪法有言论自由的规定法国：1789年《人权宣言》第44页/共58页新闻自由的基本内容言论不受事先限制言论不受事后处罚不危害国家秩序和利益，不干涉司法公正，不侵害公民私权第45页/共58页新闻媒体的“边界”相关案例：“罗德尼·金诉洛杉矶警察局”“李庄案”人肉搜索……第46页/共58页问题讨论：新闻自由的限度何在？新闻自由和政府管制如何达成和解？第47页/共58页3.新闻媒体的政治功能新闻媒体的作用是双向的：一方面，可以被民众启动，形成对政府和政治过程的有效制约，保障公民的基本权利；另一方面，可以为统治集团所利用，成为政府控制社会的利器。第48页/共58页具体的政治功能传播信息影响舆论设置议程政治社会化监督政府第49页/共58页传播信息报道新闻和传播信息是新闻媒体的首要任务。传播过程：政府-新闻媒体-意见领袖-普通民众（拉扎菲尔德和卡茨）例：新闻联播、人民日报、新华网等。第50页/共58页影响舆论舆论是社会上相当数量的公众对他们共同关心的某个问题所表示的个人意见、态度的汇集。例：美国总统选举、城市拆迁第51页/共58页设置议程议程设置理论：新闻媒体通过加大对某些问题的报道量或突出报道某些问题，能够影响受众对这些问题重要性的认知，由此可以设定社会的议事日程。例：越战、房价问题第52页/共58页政治社会化“信息灌输”例：保持正确的舆论导向、领导人上网第53页/共58页监督政府“第四种权力”和“民主的看门狗”例：互联网时代的十条戒律第54页/共58页注意新闻媒体是一种