2021新背景下城市更新的发展之路

经历了疫情之后的2021年，基础建设融资（政信）领域迎来了尴尬的处境：稳增长持续成为主要目标，而PPP和专项债支持效果疲态尽显，新生ABO和F-EPC合规判断众说纷纭，令咨询机构更加郁闷的是，2019年下半年到2021年末的两年半时间里，这一领域里几乎没有重磅政策文件出台。于是乎，烦躁的心态促使少数学者养成了一股乱解读的风气。其中，尤以对城市更新的歪解最多最甚一、广义和狭义的城市更新概念（一）城市更新存在广狭之分在基础建设融资（政信）领域里面，“城市更新”一词，是我们发现的最容易被误解的词汇，没有之一。我们之前曾提到过，PPP是政府与社会资本合作，而不是公私合营；农村集体经营性建设用地入市是“三块地改革”之一，而不是土改；土地前期开发主要是特指七通一平，而不是泛指土地开发的前期；老旧小区改造也从来就不叫旧改；这些都是为了避免概念混淆，而做了特别的命名。然而，到了城市更新领域，却出现了字样完全相同、含义相去甚远的两个“城市更新”概念，二者在项目建设内容，从而能否提高生产力以拉动GDP，进而项目资金筹集渠道可能性等关键方面上，都存在巨大的差异。对于这种词汇重合，我们只好猜测，二者当中的“更”，一个是“更加”的“更”，另一个是“变更”的“更”，可能应该是读音不同罢。泛指基础设施建设改造修缮的广义城市更新概念是以财政支持为主的利民惠民措施，有些初学者混淆了这一概念，将其误解为一种资金筹集方式，结果注定是南辕北辙；即使是有地方政策支持下一二级联动的狭义城市更新，也因为公益性、盈利性不足而难以推而广之；更有甚者，以广义城市更新之名，行违规一二级联动之实，陷入违规泥潭；甚至更严重的是，在广义城市更新项目中，编造夸大市场化收益骗取金融机构支持，走向了犯罪不归路因此，我们觉得有必要写一篇长文，告别以城市更新作为主流筹资路径的幻想，实事求是地让城市更新回归到财政支持下的利民惠民之举和打造营商环境之措。（二）广义城市更新概念广义的城市更新，是一个大的概念，它涵盖了老旧小区改造、环境综合整治、城市基础设施建设和改造等内容。在某些地区的城市更新政策中，也包含了拆迁安置、三旧改造、棚户区改造等内容，但这只是个别现象，在国家部委城市更新政策体系中，目前尚没有看到这样的情形。广义城市更新概念与住建部业务相关性更大，可以理解为“促使城市功能和环境变得更加崭新”，是近两年国家重点支持的城市发展理念，在五年规划和工作报告中亦有多次提及。它广泛地涉及到住建、交通、民政、自然资源等多个条线。城市更新主要概念表诫市更新丰妾槪急表行业划分主要内容具体内容搁改粗念械市更新糖念土比幵发土地一艘阡皮嫌块取得土地〔奋拆it鲁龙）恤咬；棚户叵城的土葩卉芨據.鬼嫩申更新$电要晟牯败录实持下的土慮…二飙蘇划幵嵐亡殂標務冉井岌（舍七遠一平）挾义鑼备【痔時以备供应）±*4.4t迪二報幵空皤产押发支岳it谡故逻老叩小£嵐遍F丈战审貶紳：主宴題宏时;谀施fltift.七城市很施欺逼域申环境敌■上我们将城镇化建设中的土地开发和建设改造的全国性概念列表如上，以便于读者比较阅读分析。如上表所示，老旧小区、城市设施等改造工程，在一般意义上，不包含土地开发内容，在总量规模上与棚改或土地一级开发是难以相提并论的，与棚改总量应该是差一位数，而与土地一级开发至少应该是差两位数的。在基础建设融资（政信）领域里面，土地“三级开发”的概念，几乎没有什么意义，物业出租的经营管理，无论是从市场最终用户的需求量上，从地方政府提供必要性上，还是从基建项目收益来源规模上，都不值一提。狭义的城市更新，是指特定极少数地区采用的“与原权利人协商收购”的非招拍挂获得土地使用权的方式，之前仅能限于极少数地区在政策允许的情况下实施。2020-2021年来，一些地方文件也含蓄地提到了这个方面。狭义城市更新的操作起终点与一二级联动的违规模式相似，不同的是，一二级联动多采取“指定摘牌”或“土地出让收入分成”等违规做法。狭义城市更新概念的内在含义是“更新城市”，业务性质与自然资源部业务相关性更大，狭义城市更新更多地要涉及土地交易的业务范围，自然资源部的相关业务要求将发挥重要影响。（四）广狭城市更新：意义相去甚远狭义的城市更新模式，在合规操作的基础上，多涉及到土地使用权的变更，其中有些有可能促进低水平GDP向高水平GDP领域的转化，属于片区开发的一种，是一种小众的土地一级开发模式类型。由于缺乏公益性和行政性的有力支持，而且不易避免一些负面因素，

狭义的城市更新模式，不能够广泛开展。从以前较大范围施行狭义城市更新政策主要地区的历史数据来看，城市更新项目的落地成功率不足20%。由于广义城市更新没有确切指向，也没有创新模式，不确定能够提高生产力水平。所以，从基建筹融资的角度来说，并没有什么实操意义。如果没有土地交易环节，一般情况下，不能够必然拉动派生GDP，城市更新，不论是老旧小区改造、老旧厂矿改造、老旧基础配套设施改造，归根结底就只能是“老旧改造扩大版”，是一种财政支持下的便民利民、改善营商环境、提高城市公共产品和服务水平的综合性措施。家部委文件所指为广义城市更新家部委文件所指为广义城市更新国家部委文件所述的城市更新，指的是广义的城市更新。（一）《建议》明确提出实施城市更新行动《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动：31.推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二◦三五年远景目标的建议坚持房住不炒，还提出，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二◦三五年远景目标的建议（二）住建部发布的《实施城市更新行动》住建部发布的《实施城市更新行动》提出：实施城市更新行动的主要任务包括：（―）完善城市空间结构。（二）实施城市生态修复和功能完善工程。（三）强化历史文化保护，塑造城市风貌。（四）加强居住社区建设。（五）推进新型城市基础设施建设。（六）加强城镇老旧小区改造。（七）增强城市防洪排涝能力。（八）推进以县城为重要载体的城镇化建设。住建部：《实施城市更新行动》三、基建筹资到底允不允许大拆大建？（一）住建要求防止大拆大（一）住建要求防止大拆大2021年8月，住建部在征求意见不久之后，即正式发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科[2021]63号）。（二）哪些因素决定是否大拆大建？从项目自身收益进而项目可行性来判断，基础设施建设项目是否需要大拆大建，关键因素，取决于大拆大建之后是否能产生土地出让，进一步的，取决于土地出让程序是标准的招拍挂程序，还是直接协议出让，或者是带条件出让程序。没有土地出让，仍然打算进行大拆大建，资金来源会卡在瓶颈里面的。然鹅，上面这些关键因素，是自然资源部的业务领域，住建条线的文件或征求意见稿只是从广义城市更新角度出发的一种态度和建议。如果地方在进行项目可行性分析决策过程中，决定不得不在较大范围内进行拆迁和建设，那么即使住建征求意见稿正式实施，地方也仍然可以把这个地块放在住建条线城市更新单元之外，按照广东深圳等地的狭义城市更新政策给予实施。地方必须高度重视尊重住建条线的态度意见，但是是否包含土地一级开发进而具体采取哪种土地一级开发方式，还是应该以土地主管部门的意见为主。对于部委文件内容范围可能交叉重合的误解，不能沿用分析普通法律条文关系的习惯做法，不能单纯按照时间先后，级别高低来判断文件条文的效力。存在“部委文件相互矛盾”误解的原因，在于对部委分工理解有误差，部委分工各不相同，俗称“各管一段”，衔接是必要的，但不是重合的。说的根本不是一件事，何来关公战秦琼的文件矛盾之说呢？（三）未见主管部门表态尽管如此，我们关注到，从2020-2021年，土地主管部门并未对城市更新政策的关键环节，也即是否允许协议出让商住土地的环节，做出重要表态。因此，我们猜测，土地主管部门并不鼓励通过城市更新政策实施土地一二级联动开发。全国性放开一二级联动的可能性，目前看来，几乎是没有的。毕竟，近十年来的控牌、土地收入分成、带条件出让等违规一二级联动做法所造成的不公平竞争、国有资产流失、社会不稳定，以及一系列严重的违法犯罪恶果，至今还是历历在目的。、为何城市更新未能成为筹资主流（一）狭义城市更新缺少政策的支持1.狭义城市更新未必推动区域发展狭义城市更新与标准的片区开发模式的最大区别是，除了项目本身的投资外，狭义城市更新不确定能够带来派生投资和GDP,因此其产品的社会定位、政策支持、获利可能、绩效考核等多个方面，都难以与片区开发相提并论。2.狭义城市更新缺少公权力的支持从本质上来说，狭义城市更新项目就并非是因公益性目的而发起的，而是出于市场化收益的原因而启动的，再加上刚才一节所述及的原因，造成狭义城市更新模式缺少公权力的支持和保障，成功率自然大打折扣。有同行的调研数据显示，即使在先前即已长期开展城市更新的重点地区，成功率也不超过20%。3.狭义城市更新利润率低且风险大与标准片区开发项目的土地一级开发环节相比，狭义城市更新的利润水平要低很多，至少要差位数；再加上融资渠道不畅，融资成本高企；而且，由于洽谈成本可控性弱，因此项目实际风险水平很高。4.狭义城市更新不是地方的菜由于狭义城市更新限于在城区范围内实施，难以实现大体量的GDP增长，利润率低且风险大，因此，狭义城市更新难以成为受到地方政府欢迎的首选筹资模式。综合上述因素考虑，在中短期的五七八年内，狭义城市更新不会成为基础设施建设领域的主要资金筹集模式。（二）广义城市更新缺少市场化收益与狭义城市更新的房地产等领域收益不同，广义城市更新缺少市场化收益，或者更准确地说，并没有足以覆盖广义城市更新所需进行的城市基础设施建设投资的市场化收益。市场化项目，特别是跟土地相关的，是必须通过公开竞争的方式取得的，比如说通过招拍挂的方式获得土地。在这种公开竞争中，预期高利润的项目，会由于竞争的存在，而逐渐将超额利润挤压为0。换句话说，不采取非市场的或不正当竞争的手段来获取项目，是不可能获取足以覆盖其他项目所需资金的超额利润的，更不可能反哺城市更新基础设施建设投资。无论是轨道交通车票收入、生态文旅、景区门票、餐饮住宿老旧改造、厂房租售、物业保洁等市场化收入，还是其他类型的财政收入，都无法取代片区开发中土地收入的作用和位置。在收入规模上，对于其他收入与土地出让收入的比较，我们常说的是：并非其他收入不能与土地收入相比；而是其他收入不能与土地收入的1/10相比。所以，在这里顺便答复一下读者的后台咨询：各位读者，您们问的那些个广义城市更新项目贷款不可能是真的城市更新项目贷款，其收入来源是不可能覆盖城市更新项目投入的。如果有，早就会做了，不会等到现在才做的。随着近两年来城市更新政策火了之后，自然出现了很多浑水摸鱼的现象，我们跟踪调研了若干个号称数十亿的城市更新项目，拆包一看，有的是编造市场化收益的假公益性项目；有的是宏观战略框架意向，根本没有具体内容；也有的是以城市更新之名行违规一二级联动之实。基于广义城市更新的非盈利性，从资金筹集的角度来说，我们认为，可以把城市更新与老旧小区改造看做是同一类型项目，前者是后者的超级放大版本，进而，使用PPP或专项债这类举债手段，在获取少量市场化收益的前提下，缺口部分通过可行性缺口补助或财政资金支持等方式落实。五、多地城市更新政策点评城市更新成为政策重点之后，多地相继发布了地方的城市更新政策，各地内容在广义城市更新方面大同小异，在“是否包含狭义城市更新”这一环节却相去甚远。由于狭义与广义城市更新政策的主要划分边界在于是否支持“与原权利人协商收购”等方式“协议出让土地”，因此，我们也以此为关键点，分类点评一下各地的城市更新政策。（一）包含狭义城市更新内容：南京、徐州、重庆南京颁布的文件中，提出了“鼓励综合运用政府征收、与原权利人协商收购、原权利人自行改造等多种城市更新模式”。徐州提出了对于低效用地、边角地、历史遗留毛地等特殊情况下的国土规划政策，以及结合现状和需求，运用设定条件招拍挂、协议出让、划拨等方式灵活供应土地政策。重庆城市更新政策提出：城市更新项目涉及土地出让的，依据经批准的项目实施方案，采取协议出让或公开招拍挂（含带方案招拍挂）方式办理供地手续。采取带方案招拍挂方式的，可将经批准的项目实施方案中确定的规划控制要素及产业条件等纳入供地方案中予以明确，相关内容载入土地出让合同。城市更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖资产划转、股份合作等方式实施。（二）主要为广义城市更新内容：云南、无锡、北京云南、无锡、北京的城市更新文件中，我们未关注到有关狭义城市更新的内容。六、城市更新不是城投平台特有的菜（一）城市更新不是城投公司的机遇针对城市配套开展的城市建设和修缮，是更新城市、完善功能的重要举措，但由于其本身并不改变土地产权属性，不能够带来派生投资和GDP；本身亦没有业务外的收益来源，所以，即使给城市配套加持上城市更新，也不会使其成为基础设施建设领域的主流路径。平台公司并不先天具备投资和运营水电气热的科学技术水平。我们现有的公用配套部门，除了供热企业外，大多处于持平、亏损或补助依赖状态中，平台公司不具备科技水平的介入，较理想的情况是瞎指挥、乱弹琴，正常情况下应该是导致原有企业火上浇油、雪上加霜，终于导致濒临破产倒闭。外行指导内行如果能走向成功，就派他去领导男足。更重要的是，无论是城市配套还是对这些配套进行城市更新，都不可能为新型城镇化建设带来支持筹资的额外现金流，顶多是多发几块钱的城投债，这条路不可能走多远。（二）可以做房地产，但无法弯道超车对于处在初创期的平台公司来说，房地产业是优良的介入机会，主要是回迁安置房及一些保障性住房。在采购端，平台公司有可能合规地取得零地价土地；在销售端，平台公司具有先有订单后组织建设施工的优越条件；同时，还可能得到较好的价格条件。同时，平台公司零地价取得的土地和进一步的建筑，均可以阶段性地成为平台公司的资产，进一步用于筹资。但