我国治理义务教育秩序深化教育综合改革(~)

我国治理义务教育秩序，深化教育综合改革(~)

2018年恰逢改革开放40年。40年来，在中国实行改革开放的过程中，我国把实现教育现代化作为奋斗目标，实现了教育的超常规发展，把一个约14亿的人口大国变成了一个人力资源大国。对40年历程进行总结反思，需要继续坚持思想解放、对外开放，需要重塑教育理想、调整发展思路，改善教育治理，深化教育综合改革，破解在新形势下教育所面临的各种问题。中共十九大提出中国社会的主要矛盾“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在满足了国民教育的基本需求之后，中国教育正在形成新的生态，出现新的需求和新的问题。在2017年底举行的中央经济工作会议上，习近平总书记提出4个人民群众普遍关心的教育问题：中小学生课外负担过重、义务教育大班额、择校热、儿童早期教育。2018年，国家密集出台政策，集中破解课外培训热、民办教育、农村教育等突出问题，同时谋划面向未来的教育。一中国教育发展的新生态2017年，全国有各级各类学校51.38万所、各类学历教育在校生2.70亿人、专任教师1626.89万人。教育经费总投入为4.26万亿元，比上年的3.89万亿元增长了9.45%。其中，国家财政性教育经费（包括一般性公共预算教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，企业办学、校办产业、社会服务收入用于教育的经费等）为3.42万亿元，比上年增长8.95%。其中，全国一般性公共预算教育经费（包括教育事业费、基建经费和教育费附加）为2.99万亿元，比上年增长8.01%。其中，中央财政教育经费为4663.16亿元，比上年增长5.03%。[1]在国家举办和管理的学前教育、义务教育、高中阶段教育、特殊教育、高等教育、成人和扫盲教育之外，还存在一个巨大的教育空间和市场，包括民办教育、课外培训、国际学校、留学教育、教育科技企业等类型和主体，主要是通过家长付费购买的教育服务，它们在“教育事业”之外构成新的教育业态，与体制内教育的互动越来越多，影响越来越复杂，成为教育发展和教育治理中不可忽视的现实。（一）民办教育民办教育在早期发挥的主要是弥补政府教育经费不足的“拾遗补阙”的作用，近些年来，民办教育更多的是满足不同群体（如高收入群体、农民工群体）的差异化教育需求。由于学前教育的供给短缺，民办幼儿园得以大发展。2017年，民办幼儿园占全国幼儿园总数的62.9%，在园儿童占55.91%。在义务教育阶段，虽然全国民办小学在校生仅占全国小学在校生的8.1%、民办初中在校生占全国初中在校生的13%；[2]但在一些地区，包括大城市的中心城区，民办教育的比重高达20%甚至30%～40%。民办中小学成为择校竞争的主要目标，原先优质的公办学校沦为“二流学校”。与房地产业相结合、规模巨大、高度商业化的“超级中学”恶性发展。国家通过修订《民办教育促进法》，对民办学校实行按营利和非营利“分类管理”的思路，规范民办教育发展。（二）教育培训机构近些年来，火爆的课外补习热对青少年身心健康、教育公平等的伤害，成为严重的社会问题。2018年是教育部和各有关部门重拳治理教育培训市场的一年。北京大学中国教育财政科学研究所开展的2017年中国教育财政家庭调查数据显示，全国中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%（包括参加学科补习或兴趣扩展类培训）。由商业公司提供补习的占30%左右。在个人提供者中，在职教师占一定的比例。课外补习的生均支出，以东北地区最高，达4357元/年；其次为东部地区，为3592元/年；而中部地区（1970元/年）、西部地区（1806元/年）的生均支出只有东北地区的一半不到。城乡之间的差异更为惊人：农村学生的平均校外培训支出为419元/年，城市学生平均校外培训支出达3710元/年，为农村学生的近9倍。根据各层级在校生的规模估计，全国校外培训行业总体规模达到4900多亿元。[3]据德勤之前的研究，截至2017年底，全国有超过10万家K12课外辅导服务供应商，2018年整体市场规模预计达到4331亿元，到2020年预计超过5000亿元，未来三年复合增长率达9.2%。2017年大约有12.7%的幼儿园儿童、21.9%的小学生、36.8%的初中生，以及57.8%的高中生参加了K12课后培训课程，大量持续而稳定的生源将推动中国课后辅导市场保持稳定增长。中国城市学生每周平均花费10.6小时参加课外辅导。[4]早先德勤预计：2018年中国教育市场规模达到人民币2.68万亿元，其中占比最大的细分市场前三名分别是个人培训教育市场、K12与STEAM教育市场和民办幼儿园教育市场。[5]数据显示，2014年以来，风险投资和私募基金对教育市场的投资不断攀升。截至2018年6月，已发生137起教育行业投资案例，投资总额已达25.7亿美元，已经超过2017年全年的15.8亿美元。从2018年上半年投资案例数量来看，STEAM教育、职业教育和早教市场分别占据了投资热点的前三名。[6]（三）国际学校近年来，我国国际学校快速发展，反映了随着新兴富裕阶层人数增加，中国家庭在全球范围内配置教育资源的能力和意识大为增长。2018年中国大陆地区国际学校总数为821所，其中，外籍人员子女学校121所、民办国际学校426所、公立学校国际部（班）274所。2018年新增国际学校87所，增幅高达12%，创近年新高。广东、上海、江苏、北京地区的国际学校数量位居前四，均超过80所。其中，广东的国际学校超130所，居于首位；上海近110所；江苏省已达90所，位居全国第三。[7]（四）留学教育中国留学人数呈现快速增长的趋势。2017年中国留学生人数首次突破60万人，相比上年增长11.7%，近10年复合增长率超过15%。增长迅猛的国际教育需求，为语言培训、游学、出国服务等创造了巨大的市场需求。[8]中国学生出国留学的趋势，有人归纳为三个特征：低龄化、平民化和常态化。根据《2017中国留学白皮书》的调研结果，2017年出国留学群体中就读本科及以下学段的学生占总人数的36%，已成为出国留学的主力军之一。以美国为例，截至2017年5月，在美留学的中国K12学生共计3.7万人，硕士留学生规模的同比增速为2%，本科留学生规模的同比增速为9%，K12留学生规模的同比增速为40%。根据新东方的调研数据，2017年K12留学群体中就读于国际学校的约占27%，相较于2015年的占比约升高3个百分点。[9]据北京大学中国教育财政科学研究所的调查，在出国留学教育方面的原因中，有接近一半的学生选择了“国内名校总体质量不如国外名校”作为首要原因。另外，“在国内考名校的竞争太大”成为次多的选项。可见学生对国内名校的信心不足，而且应试竞争过于激烈，成为学生选择留学的重要原因。在正规的学校教育、学历教育之外，多样化的教育需求、教育选择，巨大的教育市场，商业的、资本的、公益的多种社会价值和利益的博弈，构成了新的教育生态。教育治理很大程度上意味着改善这一教育生态，使之符合教育规律，保障教育的公平性、公益性，促进人尽其才的个性发展，促进社会的健康发展。二素质教育的“麻烦治理”2018年是政府发力整顿治理课外培训机构、破解中小学生课外负担过重问题的关键一年。（一）集中整治规范课外辅导机构2018年以来，教育部门密集出台了各种政策，各地将整顿课外补习机构作为重点工作，综合施策。2月13日，教育部、民政部、人力资源和社会保障部、国家工商行政管理总局办公厅联合印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》；8月6日颁发《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》。与减负的命题相关，中国学生的高近视率引起关注。据不完全统计，我国小学生的近视发病率约为30%，初中生约为60%，高中生约为80%，大学生约为90%。[10]8月30日教育部等八部门印发《综合防控儿童青少年近视实施方案》的通知，提出防控要求。8月31日教育部办公厅颁发《关于切实做好校外培训机构专项治理整改工作的通知》。9月21日，教育部办公厅印发《关于面向中小学生的全国性竞赛活动管理办法（试行）》。11月26日，教育部办公厅等三部门发布《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》。12月29日，教育部、国家发改委、公安部、民政部、财政部等九部委联合发布《关于印发中小学生减负措施的通知》，共三十条，被称为史上要求最严、最全面的“减负30条”。2019年1月4日，教育部办公厅颁布《关于严禁有害App进入中小学校园的通知》，要求各地采取有效措施，坚决防止有害App进入中小学校园。据教育部办公厅通报的关于全国校外培训机构专项治理行动整改工作进展情况，截至2018年12月30日，全国2963个县（市、区）已启动专项治理整改工作，其中2758个县（市、区）已基本完成专项治理整改任务，完成率占93.08%。全国共摸排校外培训机构40.1万所，存在问题的机构27.28万所，现已完成整改26.99万所，完成整改率98.93%。[11]从2017年即开始整治课外培训机构的上海，率先出台规范校外培训机构的“一标准两办法”，即《上海市民办培训机构设置标准》《上海市营利性民办培训机构管理办法》和《上海市非营利性民办培训机构管理办法》，为民办培训机构分类管理、准入管理、规范管理提供了基本依据。同时，严查严管面向义务教育阶段学生开展竞赛或等级测试等变相竞赛活动；对培训活动中出现超前、拔高等行为开展依法依规监管和处罚。“一标准两办法”与上海在全国率先实施的幼升小“公民同招”（公办学校与民办学校同步招生）政策形成呼应，在一定程度上遏制了恶性竞争。民办小学的报名录取比由2015年的4∶1降至2018年的1.4∶1，民办初中的报名录取比也由2015年的3∶1降至1.4∶1。[12]这一轮对课外补习机构治理整顿的结果不是特别理想。由于打击了“小、散、乱”，大机构的产品集中度和价格更高了。基于“一起作业网”平台13000个样本的调查，关于“今年的减负政策频出，是否有效”的回答，只有17%的家长感到“非常有效，学习负担轻了”，62%的家长认为“没有感觉，没有变化”，另有21%的家长认为“效果不佳，学习负担更重了”。[13]这显示了问题的严重性和复杂性。整治校外培训机构无疑是必要的，但治理义务教育的教育秩序，根本在于规范和改善公办学校的教育行为，营造一种有利于学生身心发展的良好心态。在这个调查中，导致学习负担重的原因中，家长认为“学校教学效率不高，作业偏多”占32.58%；认为“学校以中高考为指挥棒，片面追求升学率”的占23.21%；认为“学校课程设置不合理”的占12.7%，三者合计占到了71.19%，可见家长认为负担重的主要原因在校内。对改善教学的建议，家长呼声极高的是“增加选修课程，鼓励培养兴趣爱好”“增加体育劳动艺术课程时长”，由于与考试无关，这些科目恰恰是学校极不重视甚至违规减少的。[14]（二）《民办教育促进法》修法从2017年起，《民办教育促进法》修法的核心议题是实行营利性和非营利性学校的分类管理。当前规范和促进民办教育的发展，重要的关注点是如何保障义务教育的公平性，避免教育为资本和市场所绑架。2018年8月10日，司法部发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《送审稿》），并向社会公开征求意见。《送审稿》再次强调“营”（即营利性学校）与“非”（即非营利性学校）各行其道的宏观导向，在监管维度上分门别类监管、分门别类扶持，采取不同的监管方式。在运营维度上，防止民办学校以非营利之名行营利之实，并研究制定非营利性民办学校监督管理实施细则和非营利性民办高校财务监管办法。同时，规范集团化办学的行为，“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”。明确外商投资企业及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的学校；公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。同时，再次将民办培训机构纳入规范。在限制学科辅导类机构行政审批的同时，明确支持K12素质类机构、职业教育机构，取消牌照限制、降低准入门槛，引导社会资本投入素质类机构和职业教育机构。但《送审稿》仍是框架性原则规定，核心的营利性和非营利性学校的具体登记办法暂未明确，目前大多数民办学校处于尚未进行营利性/非营利性选择的“混沌状态”。此次《送审稿》对于各省份制定具体条例具有重要指导意义，意味着立法进程正在加快。11月15日，新华社发布《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出构建以普惠性幼儿园为主体的办园体系，遏制部分民办园过度逐利的现象，逐步提高公办园在园幼儿占比。要求到2020年，学前三年毛入园率达到85%、普惠性幼儿园覆盖率达到80%，公办园原则上达到50%。规定“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园”。幼教产业曾被视为资本市场的“盛宴”。然而，在美上市的中国幼教集团红黄蓝（RYB）2018年11月15日股价大跌，盘前交易最大下跌21.92%，2018年股价跌幅达50.77%。新东方年内股价跌幅达到42.33%。[15]一些地方由于政府职责弱化，出现了公办民办发展失衡、少数民办学校违规办学等突出问题，导致恶性的择校竞争。2018年11月30日，教育部通报，批评西安市允许一些民办初中违规采取小升初综合素质测评、与校外培训机构联合进行“点考”等方式掐尖招生，导致初中教育“民强公弱”，催生民办学校“择校热”。[16]2018年4月8日晚，西安市电视台的《电视问政》节目讨论教育主题，现场观众投票，西安市教育局满意率得分只有21.89%。媒体列举西安教育的五大“罪状”，包括上学难、学区划分问题、教育不均衡、入学潜规则、严重的补习班现象。[17]西安市存在的问题，在大城市之中具有某种共性。（三）新高考改革的进退上海、浙江作为首批试点开展新高考改革并取得初步成功后，2017年，北京、天津、山东、海南四个省份成为第二批试点，基本模式相似，即采取不分文理科、3+3（语数外+从其他科目中选考3门）的学科考试，采取“两依据一参考”（依据高考成绩和高中学业水平成绩，参考高中综合素质评价）的录取方式，多数省份在录取中合并本科第一批和第二批录取等等。原定第三批试点的18个省份从2018年秋季学期启动新高考改革，但后来迟迟未能确定。最后，进入第三批试点的省份从18个锐减为8个，即江苏、广东、重庆、辽宁、福建、河北、湖南、湖北。可以看到，退出试点的大多是教育基础较为薄弱的中西部省份。这对于中西部地区而言，应当是个稳妥而实事求是的选择。中西部省份应当在完善学校设施、改革方案、提高教师能力等各方面详加准备，以退为进，从而使新高考改革能够落到实处、取得实效。作为新高考制度两个省级试点之一的浙江省，在高考英语第二次考试中由于命题难度失当，政府临时决定通过加权方式调整分值，引发家长抗议，这最终被视为因决策严重错误造成的重大责任事故，省教育厅厅长和考试院院长的职务被免除。这是浙江新高考方案第二次出现重大问题（第一次是选考物理的学生比例大幅急剧下降），显示了方案设计过于复杂、过于理想化的缺陷。三城市化进程中的农村教育问题在继续加速的城市化过程中，农村教育的短板凸显，国家对改善农村教育高度重视，密集出台多个文件。2018年1月31日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，这是新中国成立以来党中央出台的第一个专门面向教师队伍建设的里程碑式政策文件。5月，国务院办公厅印发《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，是第一次面对农村寄宿制和小规模学校的教育政策。9月，国务院扶贫办颁发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018～2020年）》，西藏自治区、四川省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州（简称“三区三州”）自然条件差、经济基础弱、贫困程度深，是脱贫攻坚中的硬骨头，补齐这些短板是决胜脱贫攻坚决战的关键之策。9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》，对乡村振兴进行全面部署。11月党中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，对农村地区学前教育提出了具体要求。2018年，教育部出台农村教育补贴新政，义务教育补贴包括免收学费和教材费；家庭困难寄宿学生可获得小学生1000元/年、初中生1250元/年的生活补贴，营养健康补贴800元/年。中学、本科和研究生教育实行不同标准的补贴，硕士研究生最高6000元/年，博士研究生最高10000元/年。加之2016年国务院颁发《乡村教师支持计划（2015～2020年）》，2017年9月国务院办公厅发布《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》，可见近年来国家对农村教育的关注之密切、改善的力度之大。（一）农村教育的两极分化2018年9月，国家基础教育质量监测中心首次公布《中国义务教育质量监测报告》，主要结论是学生人生价值取向积极，具有良好的行为规范。学生学业表现良好，但综合应用能力相对薄弱。学生家庭作业时间过长，参加校外学业类辅导班比例较高，学习压力较大。肥胖和睡眠不足问题较为突出，学生视力不良问题突出。学校教学资源配备较为充足，资源使用率有待提高。[18]与此同时，深入的分析显示，在义务教育县域内教育公平得以改善的同时，县域之间、省域之间的教育差距在加大。全国有少数几个省份的教育发展明显落后，这些地方校舍和硬件资源建设、教育经费保障、教师的年轻化和学历达标等均已实现，但就是教不好，学生学业水平低下。也就是说，“能够用钱解决的问题都解决了”，而面对一些地区和人群的教育落后，应当如何改变，成为亟待关注的问题，有待认识和破解。（二）特别值得关注的三类学校城区的大班额和大规模学校、乡镇的寄宿制学校和乡镇以下的小规模学校，是农村地区特别值得关注的三类学校。它反映的是在城市化进程中“城挤、乡空、村弱”的基本现实。由于大量农村学生进入城区买房或租房上学，城区的大班额成为难题。教育部要求到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。由于城区小学学生多，教师为了提高升学率而采取分快慢班、程度班、单双班等方法，极大地伤害了学生。长期待在空气混浊、难以流通的教室，严重损害学生的身体健康，一旦遇到传染病暴发，后果不堪设想。但解决大班额问题并非易事，受到地方财政能力、土地资源等的制约，需要在城乡教育统筹规划的思路中予以破解。截至2017年底，全国有农村小规模学校10.7万所，其中小学2.7万所、教学点8万个，占农村小学和教学点总数的44.4%；在校生有384.7万人，占农村小学生总数的5.8%。农村小学寄宿生有934.6万人，占农村小学生总数的14.1%。[19]近年来，国家采取一系列重大政策措施，不断加强农村义务教育，农村寄宿制学校和小规模学校的办学条件得到明显改善。但受历史、地理等多方面因素制约，这两类学校仍是农村教育中的短板，存在规划布局不合理、办学条件相对较差、师资保障不到位、校园文化建设相对滞后等问题，迫切需要进一步全面改善、提升育人质量。（三）城市化进程中的教育问题在城市化加速的过程中，农村教育的处境和地位仍然令人担忧。2018年年初，浙江省永嘉县政府印发了义务教育阶段校网布局“优化提升”的三年行动计划，打算用三年时间整合78所农村学校，计划9月底前就完成2018年45所优化整合任务。被列入裁撤的学校中，100～200人的16所，200人以上的6所，人数最多的一所在校生达401人，并不是人数极少、难以为继的情况。至4月，已经有8所学校“被优化整合”。永嘉县如此集中、大量撤并农村小规模学校，引起社会各界和教育部的高度重视，教育部责成浙江教育厅督查整改。[20]近年来，各地乡村教师招聘频频遇冷的现象时有发生，折射出乡村教师面临的生存和发展困境。2018年上半年，广西农村教师招聘难的信息令人关注。广西百色、河池、柳州、贺州、来宾、崇左等9地招聘一批乡村教师，每地均出现数百个岗位无人问津的现象，共2230个。一些地方因此降低条件进行“复征”补招，如无专业限制、放宽学历要求、不用笔试、直接签约等，同时承诺提高收入待遇，但依然有大量岗位无人报考。例如百色市计划招聘中小学教师3039名，报名结束后发现有523个岗位717人无人报考。在经济条件相对较好的柳州市，计划招聘中小学教师2557人，有912个职位无人报考。地处桂东的昭平县计划招聘197人，经过3次复征后，仍有57个职位无人报考。据统计，广西目前有乡村教师约14.91万人，在西部少数民族省份中规模最大，缺口也最大。广西乡村教师队伍存在待遇不高、职业吸引力不强、资源配置不均衡、整体素质不高等突出问题，乡村教师“招不来、留不住、用不好”的现象较为严重。[21]9月开学之初，湖南省耒阳市为解决大班额问题，将学生向高收费的民办学校分流，引发大规模的群体性事件，震动全国，被教育部通报批评。“耒阳事件”是教育与城市化进程不协调导致的典型事件。2011年到2017年间，耒阳城区人口由17万人增长到58万人，大量农民进城，造就了湖南省出名的大班额区。然而，2008年至2014年，市中心城区只新建了市实验中学一所学校。按照《耒阳市2018年义务教育阶段学校招生工作方案》，耒阳城区内31%的小学生、66%的初中生将入读民办学校，显现了政府公共服务的严重不足。群众称“我们在经济好的时候忘了教育，现在教育回头教训了我们”。城市化进程中，进城务工人员子女——流动儿童的教育处境也备受关注。因苏州一所以外来务工人员子女为主的民办小学校舍被腾退，800多名学生被整体安排到附近著名的公办重点小学勤惜实验小学念书，导致勤惜实验小学家长的严重不满。学校因此用铁栅栏等建立“隔离墙”，对安置过来的流动儿童学生进行“单独管理”，这成为教育不公平的折射镜，刺痛了人心。四对未来教育的认知和展望2018年1月，中央教育工作领导小组建立。当年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》称，“为加强党中央对教育工作的集中统一领导，全面贯彻党的教育方针，加强教育领域党的建设，做好学校思想政治工作，落实立德树人根本任务，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育，组建中央教育工作领导小组，作为党中央决策议事协调机构”。2018年10月举行的全国教育大会，对未来教育发展做出部署。习近平总书记在