治安重点地区社会治理长效机制创新研究-以北京市海淀区为例

治安重点地区社会治理长效机制创新研究以北京市海淀区为例

治安重点地区，即治安问题较为突出、群众反映较为强烈的区域。其形成的原因复杂，既有人员、车辆等流动性大、治安问题要素过于集中等客观问题，也有专门部门能动性发挥不足、疏于日常管理等主观原因。由于治安重点地区所包含的问题对群众利益伤害较大，解决起来较为困难，属地政府往往倾向于动用所能动用的各种资源，集中对其进行治理；但又由于这类问题通常具有反复性和转移性的特点，使得治理工作容易陷入治理复发治理或者此处治理转移彼处再治理彼处的困境之中。一海淀区治安重点地区社会治理的主要工作治安重点地区社会治理，一直是基层综治系统重点工作之一。长期以来，在海淀区以根本扭转治安重点地区治安状况为目标，本着“以人为本、为民服务、为民解忧”的工作思路，坚持系统治理、综合治理、源头治理、依法治理的原则，对群众最关心、危害群众利益、影响群众安全感的突出问题进行深入治理，全区治安秩序明显改善，取得了较好的成效。（一）坚持系统治理，创新多主体参与式治理方式一是高度重视，在区一级层面建立联合执法的统筹机制。成立由区主要领导任组长，区公安分局、交通支队、城管大队、市政市容委等部门具体负责，区宣传部、法制办、安监局、民政局等部门共同参与的整治工作领导小组，研究制订地区整治工作方案。同时，由区委督查室、监察局、综治办负责组织区、街镇两级职能部门对治安重点地区社会治理工作进行专项督查和效能监察考核，对整治效果不明显地区适时予以通报。通过上述措施，将治安重点地区社会治理工作摆在区重点工作层面，确保各项工作统筹协调到位、部署落实有力。二是做实基础，整合力量，建立固化全区联合执法队伍。2013年海淀区根据治安重点地区社会治理工作的形势和需要，在原有12支“3+4”联合执法小分队的基础上，在全区27个街镇各成立一支由交通、治安、城管、工商等部门抽调人员组成的联合执法队，将原来的3+4模式调整为10+6模式，联合执法的队伍总数和队伍人数都有了大幅提高，强化了日常化联合执法力量；同时建立健全组织领导、联席会议、问题反馈、信息报送、移交固化、档案管理、考核评价、表彰奖励“八项机制”，使联合执法机制成为街镇统筹各种执法力量的组织平台、解决重点难点问题的会诊平台、组织实施联合执法行动的指挥平台、对属地各执法及职能部门的评价平台。三是创新基层治理，广泛动员社会力量参与治理。为了充分发挥群众在社会治理中的主动性、积极性，海淀区基层组织创新了多种动员发动方式。如甘家口街道首创微事处理机制。借助街道政务微博——“甘家口之窗”，打造微事处理机制。[1]该机制由微事处理队和《共建家园奖励办法》组成，通过微博采集地区发生的大小事情，再由微事处理队负责处理居民通过微博反映的问题。《共建家园奖励办法》则规定对积极参与微事处理、成果客观的居民给予奖励；再如紫竹院街道探索创立了“门店工作法”。即将街边门店作为城市网格化服务管理的微网格，格内从业人员既是网格的管理者、建设者，又是网格的守护者、监督者，通过对辖区门店分组，组织落实“门前三包”、治安巡逻等。通过基层治理方式的创新，有效地调动了地区群众和社会组织参与突出问题治理的积极性，实现了政府主导与社会协同的有效对接。（二）加强综合治理，突出刚性措施和柔性措施的结合一是专项整治，管建并举，确保治理效果不反弹。每年逢春节、两会等重大节日、活动，海淀区按全市部署，充分发挥行政、经济、法律、教育等手段，对制假贩假、卖淫嫖娼、赌博、盗销自行车等治安问题，无照游商、黑车扰序、非法小广告、黑导游、乱停车等妨碍城市管理秩序问题等进行集中打击，加大对旅店、发廊、棋牌室、网吧、游艺厅等治安问题易发场所的管控力度。二是重点整治，条块并举，着力提升地区群众安全感。对高发案地区采取分级挂牌重点整治措施。由区公安分局每月对社区可防性案件的发案情况进行统计分析，对街镇社区可防性案情进行排序，印发《治安警情通报》，属地政府派出机构连同派出所、城管执法等部门，通过分析研判、广泛宣传、群防群治、场所控制等措施，确保了社区可防性警情下降，实现了挂账地区的顺利摘牌。建立区公安分局局领导实名制包责督导制，加强组织领导，以人防物防技防建设为重点，推进“四站一室”（社区警务站、治安警务站、巡逻警务站、情报工作站和治安调解室）建设。通过整治措施，涉稳风险地区的刑事和治安秩序类警情接报都呈现下降趋势。三是加强宣传，心理引导，提升主体守法行为自觉性。在重点地区社会治理过程中，除了对无序现象进行坚决制止外，管理部门还突出道德约束，宣传教育的作用，通过借力媒体等方式，督促社会单位、个人采取守法行为。如针对大货车违法行为的现象，执法部门充分利用新闻媒体的作用，对存在遗撒、未遮盖、无渣土消纳证的运输企业和违法出土施工工地进行曝光，从心理上对这些市场主体进行制约，促使其及时改正违法行为。（三）重视源头治理，改变治安突出问题的滋生环境一是强化基础，积极推进网格化社会服务管理工作。网格化社会服务管理是加强基层服务管理工作，实现源头治理的重要途径。在试点网格化社会管理的基础上，全区在2013年召开了网格化社会服务管理动员部署大会，通过完善《海淀区网格化社会服务管理标准体系》，对全区推进网格化社会服务管理工作任务进行了分解。目前，全区形成了“一张网、一个信息系统、三级平台、四种力量、五项机制”的网格化社会服务管理体系基本框架。通过网格化社会服务管理模式的深入推广，逐步实现了基层社会治理的网格化、精细化，做到从基层基础解决治安突出问题。二是创新机制，探索实践全区人口实有化管理。人口问题是治安重点地区的根源性问题之一，解决好人口管理问题是治安重点地区社会治理的关键。为此，全区在前期调研的基础上，提出要依托网格化综合数据库，建设覆盖全区的“实有人口、实有房屋、实有单位、实有用工”的“四个实有”基础信息数据库，按照“统筹规划、信息完备、服务均等、管理高效”的总体要求，实现全区人口服务管理的均等化和人口规模调控的目标。三是注重策略，从根源上处置特定治安违法行为。在重点地区社会治理过程中，针对特定类型的治安违法行为，海淀区因地制宜，从源头上斩断违法行为。如针对非法营运的黑“摩的”、三轮车等违法工具，采取集中解体的方式，避免其回流社会。同时通过一起案件的处理，发掘非法改装车窝点，联合工商、派出所等部门，对其进行清剿。（四）严格依法治理，确保各项治理工作合法有据一是明确分工，确定依法治理的指导主体。在制定治安重点地区社会治理的工作方案、意见中，确定政府法制办负责对治理中所涉及的法律法规适用等方面的问题提供指导和支撑，指导全区法制部门用足用好法律法规。通过这项措施，确保了在治理过程中，能够对政府行为的合法性，尤其是相对人涉及较多、利益涉及面较广的行为进行事前论证，实现了政府行为合法合规的目标。二是依法从严，对重点地区违法犯罪行为高限处理。根据对治安重点地区治安违法犯罪行为的形势和惩治需要，公安、检察院、法院等执法司法部门对顶风作案的违法犯罪人员依法严厉打击，对警情突出的地区和案件类型采取专项行动集中打击，对多次、反复违法犯罪的人员依法从严从重处罚，同时严密防范各类刑事犯罪活动，压减社会面违法犯罪人员数量，切实增强了人民群众安全感。三是广泛宣传，引导群众参与监督治理行为。在重大、专项社会治理行动筹备及实施阶段，开展集中宣传，通过利用电视、报刊、网络等媒体，悬挂横幅、张贴通告、发放告知信等形式，在社区、重点点位、复杂部位，对居民、经营单位、街面门店及相关从业人员，集中开展宣传，广泛告知重点地区治理的工作重点和标准，保障广大人民群众的充分知情权，参与监督治理工作的合法性。二创新治安重点地区社会治理长效机制所面临的新要求治安重点地区社会治理工作由来已久，从文件上最早可以追溯到1991年颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定》，其中提到社会治安综合治理的主要目标就包括重大恶性案件和多发性案件得到控制并逐步有所下降，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观等。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了要以创新社会治理，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设。尤其是社会治理方式的创新，对治安重点地区社会治理工作提出了新的要求。结合海淀区现有工作情况，笔者认为创新治安重点地区社会治理长效机制主要面临如下新要求。一是多元主体联合执法机制有待进一步固化。联合执法打破了原有的事先必须协调才能开展联合执法工作的模式，实现了联合执法工作由无形向有形的转变。不过，这一创新机制在实践过程中，也出现了职能部门的日常执法标准、联合执法与日常执法的界限划分和联合执法与属地管理的关系等亟须解决的命题。处理好这些问题，关系这一系统治理机制的效果和能否延续。从而，如何实现和保证多元主体联合执法的有效性和有序性成为治安重点地区系统治理的关键所在。二是治理主体社会基础需要新的拓展。“系统治理的另一个方面，是扩大社会的参与程度，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。”[2]为了做到这一点，治安重点地区的社会基础必须较现有的水平有更大的提高，包括参与治理的主体范围的扩大和参与治理的形式的丰富。海淀区在发动社会组织、群众参与治理工作中已经有了微事处理机制、门店工作法等创新，但还停留在点上，缺乏与其他工作机制如网格化社会服务管理工作模式等的结合，在普及程度和动员深度方面还有较大的提高空间。三是治理方式导向功能应该进一步加强。破解治安重点地区循环治理的关键之一，在于能够实现源头治理，使得形成治安乱象的因素或者在基层有被及时发现及时处理的机制，或者能够通过适合的措施消除、减少其存在的可能性。前者，海淀区已经开展了网格化社会服务管理模式的推广等工作，后者，在治理交通秩序上，海淀区采取了诸如调整局地交通规划、促进公交微循环、增设机动车非机动车隔离栅栏等方式，都取得了比较好的效果。然而从总体来看，目前在治理方式导向功能的发挥上还较为有限，网格化社会服务管理工作模式还需要进一步深化，实现条与块的更紧密结合。四是治理行为合法根据需要及时完善。治安重点地区治理是城市治理的一块“硬骨头”，在治理工作中往往出现两个方面的法律问题，一是对一些治安违法行为需要更为严厉、有效的惩罚措施和力度，但目前的法律法规并没有提供相应的依据，二是对一些治安违法行为虽然有现行法律法规调整，但因为种种原因缺少落在行动上的保障，这些规范只停留在纸面上。依法治理是社会治理创新的基本要求，需要从治理工作中梳理出现有的立法不足，及时对立法相关内容进行调整。三创新治安重点地区社会治理长效机制的对策建议治安重点地区社会治理是一项系统工程，直接关系到群众的根本需求，是党委政府社会形象的一面重要的“镜子”。正如开篇所述，治安重点地区所包含的问题具有反复性和转移性，要走出反复治理和轮流治理的“怪圈”，必须坚持社会治理创新，努力满足治理工作面临的新要求，在如下方面实现突破。（一）细化规则，进一步完善联合执法机制区、街镇两级联合执法平台建立以来，全区联合执法工作从临时性走向日常化，从无形走向有形，取得了良好的效果。但由于还处在初期阶段，联合执法的规则尚不完备，工作中存在一些不足。为此，应该细化如下规则。一是充实联合执法队伍建设规则。为了保证基层联合执法队伍的有用性，应当确立起“区级统筹、街镇参与”的规则，即由区联合执法平台统筹街镇联合执法队伍的人员抽调问题，由区级联合执法平台协调职能部门落实联合执法人员抽调事宜，采取实名制的措施，确保联合执法队伍的人员到位，同时保障实际运用这支队伍的街镇对联合执法队伍成员反馈的权利，并由区级联合执法平台协助街镇解决抽调人员不到位等问题。二是明确联合执法与职能部门日常执法的职责界限。联合执法固化的根据，是由于政府职能分工的细化，出现了社会治理中存在突出性、综合性问题，该问题的解决需要多个部门共同行使法律法规赋予的执法权，问题解决的难易程度、复杂程度本身不是联合执法机制的充分条件，因此，在明确联合执法与日常执法的界限上，应该坚持所需解决的问题兼备突出性和综合性的特征，除此之外不应作为联合执法的工作范围。因此，街镇联合执法的职责应该限于：①重点地区、挂账地区的突出问题治理；②需要多执法主体共同执法的综合性问题治理。三是确立联合执法发动的程序。为了保障联合执法机制能够恰如其分地发挥作用，除了在职责范围上确定联合执法与职能部门日常执法之间的界限外，还应在程序上完善联合执法发动机制。我们认为联合执法的发动程序，应该包括两个环节，一是启发环节。即通过什么渠道、由什么主体将需要联合执法的需求反馈到街镇联合执法平台。这应当包括：①职能部门日常执法中发现需要联合执法的问题，反馈到同级平台；②街镇网格发现需要联合执法的问题，反馈到街镇平台；③城市管理监督与应急指挥中心对接待的群众反映的问题，就集中突出问题汇总反馈到对应平台。二是决定环节。即由联合执法平台对是否进行联合执法进行评估决策。由区、街镇两级联合执法协调领导小组根据反馈的问题召集相关职能部门对是否需要联合执法、联合执法如何部署进行决定。通过程序上的完善，避免联合执法工作的随意性，保证联合执法和部门日常执法各司其职。[3]四是完善联合执法队伍的考评机制。联合执法队伍由属地管理使用，而联合执法队成员的考评由所在职能部门负责，这种管理与考评分离的现实一定程度上影响了联合执法队成员的积极性。解决这一问题需要从现行人事制度上入手，从区一级层面协调，实现抽调人员的当年人事考评转移至街镇或者建立街镇考评、职能部门承认的机制。（二）整合机制，拓展网格化社会服务管理工作接口网格化社会服务管理工作模式自2011年试点以来，目前已在全市范围推开，是北京市主推的社会治理长效机制。目前海淀区网格化社会服务管理工作已经基本推广，具有较好的基础。按照网格化社会服务管理工作模式的制度设计，其在动员社会力量参与、强化职能部门责任方面有着明显优势。治安重点地区社会治理要实现抓小、抓早的目标，应实现与网格化社会服务管理工作的充分对接。一是实现动员社会参与治理和网格化社会服务管理工作对接。社会力量参与治理具有两种基本形式，社会力量直接参与和社会力量间接参与（即以民意为导向的社会治理，由民众反映问题，政府负责治理）。实现动员社会参与治理和网格化社会服务管理工作对接，应做到如下方面：第一，实现间接参与和网格化社会服务管理工作对接。海淀区基层创造的微事处理机制就是典型的民意导向式治理。这一机制应当加以推广，并和网格化社会服务管理工作实现对接。第二，实现直接参与和网格化社会服务管理工作对接。在这两项对接工作中，与间接参与的对接尤其重要，因为治安重点地区社会治理，由于其问题的突出性、复杂性，需要强有力的治理力量介入才能扭转现状，而社会直接参与治理在目前还处在成长阶段，各项制度尚不健全，社会参与所能发挥的效果在问题比较严重的阶段效果不明显。因此，为了更好地实现与间接参与的对接，需要做好相应的宣传工作，扩大公众、社会组织对问题收集平台（微博、微信公众账号等）的知晓度。二是实现源头治理和网格化社会服务管理工作对接。做好源头治理，是治安重点地区社会治理的着力点。治安重点地区的产生，有着从小到大，从一般到严重的过程，如果源头治理得力，能够在问题的早期阶段将其控制，治安重点地区则无从形成。源头治理包括两个方面，一是问题能够尽早尽小发现，二是基层管理力量有力，而网格化社会服务管理恰恰是以上述两个方面为制度设计目标的。目前海淀区已经建立了以民意为基础的政府绩效评判机制，如平安建设千人观察员、全国文明城区第三方测评等，但这些评判机制尚没有与职能部门工作具体对应，下一步应探索细化评测指标，明晰职能部门责任，使平安建设、城市秩序的评判机制成为属地政府和职能部门的双重考核体系。（三）加强调研，努力完善治理工作中的法律依据全面推进依法治国方略，是未来社会治理的一个重要方向。治安重点地区社会治理，是反映立法需求与立法