政府信息共享机制

政府信息共享机制

一我国政府信息共享的实践（一）政府工作方式转变是信息共享的原动力政府信息共享实践是我国电子政务深入发展提出的客观要求。我国电子政务工作的全面推进、政府工作方式的转变、服务型政府理念的不断深化、政府服务内容和方式的不断拓展，为政府信息共享提供了基本的驱动力。2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于印发〈2006～2020年国家信息化发展战略〉的通知》（中办发〔2006〕11号）指出，“建设政务信息资源目录体系”、“建设政务信息资源的交换体系，全面支撑经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能”。原中央政治局委员、国务院副总理、国家信息化领导小组副组长曾培炎同志在2006年全国电子政务工作座谈会上更明确提出，“跨部门信息共享和业务协同，是电子政务应用水平的重要标志，也是提高联合监管和公共服务水平的重要基础”。信息共享是政府业务协同的必要条件，而政府向以服务为导向的工作方式转型，又以业务协同为基本条件。政府的基本职能是进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，而政府施政的最终目的是服务社会。随着我国行政体制改革的深入，社会公众在其与政府关系中的主导地位日益增强，不再是按照政府职能分工被动地接受管理的一方，对政府职能部门的服务和管理工作提出了越来越直接、强烈的业务协同要求。政府管理和服务对象呈现的多样性、流动性、跨区域性，要求政府职能部门在履职过程中必须适应这些特征。同时，政务信息的职能分割性与服务需求整体性之间的矛盾日益突出。这就要求政府必须借助于电子政务的发展实现政府职能部门间的信息共享。与此同时，也只有通过信息共享才能将政府管理和服务中的综合性信息反馈给政府决策机构，以优化和调整相关行政法规、政策和制度，进而形成政府决策机构对政府职能部门间信息共享和业务协同的压力，以提高行政执行力、政策实施的准确性和有效性，不断改善政府的管理和服务（见图1）。图1政府信息共享压力循环从各地的实践看，政府信息共享已经成为政府在履行社会管理和公共服务职能时的重要基础条件，政府信息共享的应用全面覆盖了政府应急指挥、城市运行监测、房地产市场综合治税、社会保障、食品安全信用管理、医疗机构协同监管、企业信用管理、行政联合审批、流动人口管理、城管综合执法等基础职能活动。以劳动管理部门负责的“养老金发放”这一项服务为例。由于受益人的居住地具有分散性，受益人的生活方式具有变动性，对其死亡、迁移、失踪、获刑等信息，劳动管理部门由于职能所限往往不能及时掌握，导致其养老金多领、冒领现象经常发生，及实施该项服务的效率低下，而劳动管理部门的纠错过程费时耗力。因此，民政、公安、司法、劳动等相关职能部门必须实现信息共享，克服服务受益人信息分散带来的服务和管理困境。劳动管理部门要与其他政府职能部门共享人口的死亡、迁移、失踪、获刑等基本信息，从根本上改变服务效率低下的问题。近年来，我国经济发展不平衡造成社会群体事件频发，加强对刑释解教人员的管理成为一项维护社会和谐稳定的重要工作。但各有关政府机构对这一特殊群体相对人的判刑、管制、管理和社会救助是分段进行的，很容易形成管理过程中的信息真空和管理关系断裂。因此，要求处于这一社会管理流程各个阶段的政府职能部门必须有意识地建立相对人的信息并实现信息共享，比如，相对人在服刑期间，监狱管理部门要接收审判期间来自法院的信息，并建立监禁期间服刑人员的信息，并要随同相对人的刑释解教将相关信息移交给地方公安机关和地方政府有关部门，避免出现信息真空从而造成管理关系断裂，导致管理失误进而影响社会稳定。早在2007年初，北京市就有32家市级委办局签署了政务信息资源共享承诺书，成为首批进入市共享交换平台的机构。有18家单位确认可向24家信息需求单位提供共享信息130项。由此可见，政府信息共享在政府职能部门间有比较普遍的需求。同样是在北京，市规划委、市建委、市交通委、市城管执法局、市工商局、市地税局、市国土资源局、市质量技术监督局、市商务局、市水务局、市园林绿化局等多家政府机构建立了信息共享。在建设用地规划、建设项目管理、房地产市场交易、城市拆迁、取缔无照游商、黑车处罚、车辆违法违章处罚等多项社会管理和服务领域，缺乏信息共享就会因职能分工的不同而出现信息真空，从而导致管理和服务真空或流程断裂，无法有效地实现政务目标。[1]政府工作方式的转变，一方面对政府信息共享和业务协同提出了更高的要求，另一方面政府信息共享和业务协同的发展也表明，我国政府的社会管理和公共服务水平正在不断提高。（二）推动政府信息共享和业务协同的基础设施建设为推动我国政府信息共享和业务协同工作的开展，国家在发展战略上特别强调了政务信息资源目录体系和交换体系的建设，把这两个体系作为推动政务信息共享和业务协同的重要支撑条件和基础设施。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于转发〈国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见〉的通知》（中办发〔2002〕17号）中就提出，“设计电子政务信息资源目录体系与交换体系”。2004年，在中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号）中更明确提出：“依托统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施，建设政务信息资源目录体系和交换体系，支持信息共享和业务协同。”为推进信息共享和业务协同的实践和发展，目录体系和交换体系的标准制定工作成为重点建设内容。2007年底，国家有关机构正式发布了《政务信息资源目录体系》（GB/T21063-2007）、《政务信息资源交换体系》（GB/T21062-2007）2个系列共9项标准，并于2008年3月开始正式实施。信息共享和业务协同应用的试点工作也在原国务院信息化工作办公室（以下简称原国信办）的组织和指导下，先后在北京、上海、天津、内蒙古、浙江、湖南、杭州、武汉等地开展，参加试点工作的地区依托统一电子政务网络平台，建立和完善目录体系和交换体系，扩大和推进政务信息共享和业务协同的应用。政府信息共享和业务协同的试点工作，主要围绕着建立和完善目录体系和交换体系，并依托这两个体系开展跨地区、跨部门的政府信息共享和业务协同的重大应用项目。在不同的试点工作地区，不仅探索了目录体系和交换体系的建设和应用模式，也拓展出不同的政府信息共享和业务协同的应用服务内容、应用模式和工作机制。据了解，参加试点工作的地方不仅以业务需要为导向建设了交换体系和目录体系及其各类应用，而且也多数形成了交换体系和目录体系的建设规范、流程和应用模式。在交换体系建设方面，各地根据共享应用的需要，分析信息交换流程，明确具体的交换指标，依托交换体系，设置信息交换流程，固化信息共享的方式与途径，实现了部门间信息交换。在目录体系建设方面，各地方以政务信息共享需要为引导，通过统计、登记、注册、整理和整合共享信息项目、信息内容与格式，依据目录体系标准编制构建目录元数据，形成集中的共享信息目录内容数据库，依托政府网络平台发布共享信息，通过目录内容检索服务，为各部门提供部门间共享信息的发现、定位、查询等服务，支持多种信息共享和业务协同的应用。通过政府信息共享和业务协同试点工作，各地政府以目录体系和交换体系为支撑条件，全面探索和发展了各类政务信息共享和业务协同的应用，范围几乎覆盖了所有政府社会管理和服务部门及其大部分业务活动。仅从北京市可公开获得的数据来看，以交换体系和目录体系作为支撑条件参与政府信息共享的部门涉及面很广，包括：发改委、教育、工商、公安、科技、国税、地税、人资社保、国土、环保、民政、建设、规划、法院、商务、安全生产监督、人口计生、文化、卫生、药监、质监、农业、交通、水务、民政、统计、城管执法、环保、知识产权、气象、财政、工业和信息化等部门。（三）政府信息共享实践形成了应用成果，探索了应用模式各地在政府信息共享和业务协同的实践中也探索出了一些成功的经验。以政府部门迫切的业务需要带动信息共享建设，成为各地政务信息共享工作的普遍经验。信息共享在社会保障、流动人员管理、食品药品监管、环境保护、综合治税、社会信用体系建设等领域得到了普遍的应用。特别是共享范围广、信息覆盖面大的信息共享应用得到了优先发展，如企业基础信息共享、综合治税等方面的信息共享应用往往成为应用的突破口。以满足跨部门政务流程运行需要为特征的信息共享应用方式成为各地信息共享实践中重点发展的内容。在各地方的信息共享建设中，交换体系的应用往往强于目录体系的应用，主要原因是跨部门政务流程运行对信息的需要更适于以交换体系来满足。在这类应用中，信息需求具有共享项目、内容相对明确及需求频率稳定、数据量相对确定等特征，比较适宜采用交换方式满足。由于交换关系和内容复杂，在各地方的实践中，形成了不同类型的集中管理模式。对应用面广、涉及范围大和具有基础性的数据，采取集中建设数据库、依托政府统一的电子政务平台、实现信息共享、支持业务协同的做法，这成为一种比较普遍的信息共享建设方式。如某省利用政务信息交换体系，由公信局、企信局、工商局、商务厅等38家单位报送信用数据，形成了“企业和个人信用信息数据库”、“企业信用信息基础数据库”和“公民信息数据库”，支持信用信息查询、核查，提供企业和个人信用报告，极大地提高了政府信息共享的效率。许多地方在信息共享实践中，依托一个平台支撑多种应用的互联互通建设模式，是主流的建设模式。这种做法有效地避免了重复建设，节省了大量的财政投资，效益显著。更为重要的是，采用统一的信息共享技术支撑平台的建设模式，不仅有利于节约投资，还为通过信息共享逐步采用新型政府工作方式打下了基础，有利于政府信息资源的整合，有利于各类政府社会管理和公共服务应用项目的集约化建设和统一部署。在各地方的政府信息共享实践中，政务信息资源管理机制建设成为重要的课题。信息共享必须伴随着政府信息资源的采集、提供、更新、维护和管理等工作环节的规划和管理机制的建立，为信息共享提供及时、全面、准确和一致的有效保障。各地方在信息共享实践中提出了一些办法和措施，如有些地方提出“谁主管、谁提供、谁负责”的管理原则。但是，目前还普遍缺乏系统、全面、具有普遍适用性的政务信息资源管理制度设计，这也是基本事实。二政府信息共享的信息应用方式与类型目前，政府信息共享工作覆盖了包括发改委、工业和信息化、公安、人资社保、工商、税务等在内的大部分政府核心职能部门，并服务于行政审批、综合治税、食品安全监管、社会保障、城市管理等行政活动。众多的政府职能工作虽具有不同的政务目的和业务过程，但我们可以从共享信息应用方式角度归纳出若干种共享应用的类型。（一）基于相同管理、服务对象信息，满足依据性信息共享需求政府部门在开展各自职能活动的过程中，基于相同的管理对象会形成具有不同职能属性的信息。其他部门基于相同管理对象的信息，会成为本部门执行政策时的依据信息，由此就产生了跨部门信息共享的需求。公安部门办理赴港澳人员的审批事项，根据政策需要审核申请方的纳税信息。以往在履行该工作流程时，是由申请方出具证明资料。现在通过共享税务部门的纳税信息，并以此作为政策依据信息，方便了服务对象。如某市公安局采取赴港澳商务报备网上申请，申请方网上提供纳税证明，公安局通过共享纳税部门信息，使申请者做到足不出户即可办理港澳通行证。截至2009年9月，已有超过4000家企业享受到此类服务。税务部门由于职能所限，对企业的建立、变更和注销的信息并不能全面准确地掌握。税务部门以工商部门的企业开业登记信息作为信息依据，通过信息共享开展税务登记工作，并据此对逾期未办理税务登记的企业采取催办或处罚措施，以减少漏登现象。通过信息共享工作，某市地税局通过共享工商部门的企业成立、变更信息，自2008年以来发现应办未办税务登记的企业1.7万多家，使税务登记率从86.3%上升到94%。面向服务、面向管理履行政府职能是信息化对政府运行方式变革提出的客观要求，也是服务型政府的基本结构形式。职能分割的政府办事方式已经越来越不适应服务型政府、现代型政府的需要。基于相同管理、服务对象的信息共享方式，成为今后政府履行职能时的基本信息应用方式。（二）基于相同工作过程的信息，满足不同业务阶段的信息共享需求房地产建设过程是由不同的职能部门进行监管的。房管部门需要共享监管流程上的规划部门的用地规划信息、建设部门的房地产建设项目信息，才能全面掌握房地产项目的情况，开展房地产项目跟踪监管、房地产市场预警预测、市场准入等业务。某市房管部门通过共享房屋预售环节之前的信息，编制房地产市场分析报告，并以之作为领导决策依据。在市场准入业务开展中，通过信用信息的共享，可以直接将企业的诚信证明作为审核的依据，以及进行公示的信息依据，提高了房地产项目监管能力。在信息化背景下，政府机构履行社会管理和公共服务职能，很重要的一个发展趋势就是整合业务流程，即建立服务价值链。服务价值链是以信息共享为前提的。因此，基于统一业务流程的信息共享是电子政务条件下基本的信息共享方式。（三）共享相关职能部门业务信息，为本职工作提供信息参考政府不同职能部门的业务具有相关性是政府部门间的基本关系形态。共享其他部门相近、相关业务信息，扩展业务决策的参考信息范围，可以提高自身履行职能的效率，提升本职业务的决策能力和决策的有效性。税务部门通过对工商部门的企业开业登记、房地产企业股权变动信息，建设部门的房地产建设项目、商品房销售情况信息，国土资源部门的土地登记管理信息等其他职能部门信息的共享，可以提高对房地产企业涉税活动情况的准确掌握能力，可以提高对房地产税源的预测能力，可以提高发现税务登记异常的能力，增强对税源的监控能力，促进财税收入的增加。对犯罪嫌疑人、在逃人员的管理是公安部门的基本职责，但行为人的多重社会属性及其信息是公安部门在自己的职能活动范围内所不能掌握的。劳动保障部门的参保信息、民政部门的低保信息等其他职能活动信息，则可以反映行为人的不同社会活动属性，共享并以这些部门的信息作为参考，就可以提高对在逃犯罪嫌疑人的研判能力，增强对违法犯罪嫌疑人员的管理能力。通过信息共享，某省公安厅利用劳动保障部门的“个人参保信息”与全国的“在逃人员信息”进行比对，发现了可疑人员数据2500多条，经过进一步的筛选，核实发现了200余名在逃犯罪嫌疑人的线索。劳动保障部门掌握其提供社会保障服务的过程信息，但服务对象的其他社会属性信息由于其职责所限并不能掌握，这必然会影响其履行职能的有效性。以公安部门的死亡登记信息、民政部门的低保信息、残联部门的残疾人登记信息等其他职能部门的服务对象社会属性信息作为参考进行决策，以就业困难人员的失业状态、收入情况等信息辅助决策，对就业援助、享受再就业优惠等政策的资格等级进行核定，可以提高劳动保障部门履行职能的有效性。发展和改革部门在开展经济运行预测监测工作中，必须借助来自财政、统计、工业等部门的经济运行信息作为决策参考，监测宏观经济运行情况，分析判断经济形势，为经济管理决策提供可靠的信息支持。某省的发展和改革部门利用宏观经济运行监测系统，在共享来自财政、统计、商务、工业等部门经济数据的基础上，对全年和月度经济情况分别做出相关统计分析，通过可视化信息和分析报告，为领导决策提供便捷、直观的信息参考。通过共享其他相关职能部门的信息，扩大自身决策的信息参考范围，可以提高决策的有效性。这已经成为政府信息共享的重要方式，在不同的政务活动中发挥了重要作用。（四）建设共享数据库，满足普遍的信息共享需求很多具体的政府业务涉及多个政府部门，同时多个部门之间存在着共同的信息需要。如在基层政府开展的社会救助服务。社会救助服务涉及公安、劳动保障、民政等多个部门，由于过去由各个部门分别办理，社会救助服务存在着服务效率低、监管不到位、财政供养无效人员、再就业援助优惠政策落实不到位等问题。要提高政府的社会救助服务能力，必须通过信息化手段变革政府服务方式。采用新方式要进行两项基本建设：一个是业务系统集成，即把与社会救助服务相关的多个部门的相关业务整合成一体化的业务流程，来履行这项政务职能。另一个是进行数据的集成，即围绕着社会救助服务流程对应用于各部门的业务相关数据予以集成，构建信息资源共享库。这两个部分共同构成统一的业务系统——社会救助服务系统，各个相关业务机构利用统一的服务系统提供服务、办理业务。例如，我国某大型城市的某区，将分布在公安、劳动保障、民政等8个区级部门的人口数据共213项指标集成为信息资源共享库，并在此基础上开发社会救助“一口受理”服务系统，在统一的社会救助系统平台上办理低保、廉租房、医疗救助等13个区级部门的17项业务。而且，该系统的应用还可以延伸到街道、居委会、救助所、廉租办、工会等基层机构。三政府信息共享框架政府信息共享是以一种统一和有效的方式，跨地区、跨部门以及跨系统实现信息的传递和应用的制度框架。政府信息共享建设是一场政府运行方式的变革，也是一项系统工程。开展政府信息共享要树立面向服务的政府工作理念，形成政府协作型文化，建立新型管理制度，开展信息资源规划，实施信息资源的资产化管理，制定和推行政府信息共享标准体系，发展各种适宜的信息共享应用方式。因此，需要制定政府信息共享框架，以包容信息共享的多层次目标，提出以信息共享为特征的信息管理原则，阐明以信息生命周期为核心理念的信息资源管理制度要点，归纳有效的政府信息共享模式，提供信息共享基础设施和工具应用的规范，对适应不同业务需要的信息共享应用方式提供指导意见。政府信息共享框架应该包括如下内容。1.信息资源管理原则政府信息共享机制应强调把信息资源作为信息资产和战略资源来进行管理。政府信息共享应该以信息管理活动的标准化为基础。政府信息共享要能够满足政务决策和各项业务活动的信息需要，要能够有力地支持业务协同。要保证各个业务部门采集、收集信息的高质量，以满足信息共享的要求。加强信息来源的单一性、权威性制度建设，避免信息重复采集和提高信息再利用程度。强化各机构在信息共享过程中的信任、权利与责任，以保障信息共享的有效性。政府信息共享以取得良好的社会效益为基本目的（见图2）。图2信息共享框架2.信息资源的全生命周期管理将政府信息共享建立在信息资源的全生命周期管理的基础上，以信息生命周期方法，对政府信息共享活动进行管理。信息共享要有信息规划过程，从战略和整体的角度规划信息共享的目标、应用方式和部门间的信息共享关系，避免信息共享的随意性、效率低下和管理混乱。要在信息的生成与采集、组织与保存、获取、利用、维护等各个环节设计和实施信息共享的制度、方法和措施。3.信息共享基础体系要进行协作文化、协同关系、标准体系、合理结构与流程、法律与政策、平台与工具等基础条件的建设，以形成对政府信息共享的有力支持。一个特别重要的信息共享基础是建立政府间的协同合作的文化。在政策、业务流程、服务对象重叠时，机构间需要共享信息，由于缺乏协同合作文化，常常会形成临时性或不确定的信息共享关系。建立信任合作的文化，能促进政府机构之间的信息共享和管理，能解决部门利益与政府整体利益的相互冲突。通过识别需要共享信息的机构、规划和管理合作关系、签订信息交换的协议、加强对“信息管理原则”和信息共享收益的认识、培育合作机构之间相互信任与协作的氛围、培训业务人员令其知悉合作机构的业务、学习政策与法律知识、确保信息共享的资金支持、进行共享过程监控和效果评价等方式，逐步建立政府协同合作的文化。4.目录体系、交换体系、基础数据库目录体系、交换体系和基础数据库是实现政府信息共享的基础设施和工具。在政府信息共享中存在着不同信息需求方式，决定了目录体系、交换体系和数据库这三类共享基础工具的适用性。对于相对确定的信息请求，主要以交换体系作为支持工具对信息共享予以支持；对于相对不确定的信息请求，主要以目录体系作为支持工具对信息共享予以支持；对于各个部门的共同信息需求，主要以构建数据库作为支持工具对信息共享予以支持。5.信息共享方式、协议与治理机制政府间的信息共享关系错综复杂，业务应用项目也多种多样，因此要统一管理和规划信息共享的关系，订立信息共享的协议，包括提供的数据范围、内容项目、数据格式、数据交换频率、更新维护责任、应用的范围、方式、应用权利、责任等，以保障信息共享的有效性。建