支持中华文化走出去的现行财政政策

支持中华文化“走出去”的现行财政政策

近年来，中央财政不断加大投入力度，在大力推动政府文化交流的同时，积极支持搭建“走出去”服务平台，对文化出口重点企业和重点项目给予绩效奖励，推动中国出版、动漫、电影等文化产业走向国际市场，有力地支持了中华文化“走出去”战略的顺利实施。第一节支持中华文化“走出去”的政策脉络一文化探索阶段（2002年十六大以前）这一阶段是伴随着适应社会主义市场经济深入发展的新形势和加快发展社会主义先进文化的要求而出现的。1991年，国务院在批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》中正式提出“文化经济”概念。1992年，党的十四大报告提出“完善文化经济政策”；同年出版的由国务院办公厅编著的《重大战略决策——加快发展第三产业》一书中首次使用“文化产业”的提法。1999年，国务院发展计划委员会在《关于1998年国民经济和社会发展计划执行情况与1999年国民经济和社会发展计划草案报告》中提出“推进文化、教育、非义务教育和基本医疗保健的产业化”，文化产业从此纳入国家发展政策视野。[1]2000年10月，党的十五届中央委员会第五次会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中提出：“要完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业的发展”，这是第一次提出“文化产业政策”，标志着政府开始有意识地运用产业政策及财政政策推动文化发展。[2]二文化转型阶段（2003～2009年上半年）2002年党的十六大指出，文化建设成为实现全面建设小康社会的三大目标之一。十六大报告指出：“当今世界，文化与经济和政治相互交融，在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出，全党同志要深刻认识文化建设的战略意义，推动文化的发展和繁荣”，并把文化区分为文化事业和文化产业，强调一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，标志着我们党在文化建设的认识上实现了一个重大突破。2004年，十六届四中全会第一次提出要解放和发展文化生产力，提出要增强我国文化的国际影响力。2005年，中共中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》，把加快文化领域结构调整、培育现代文化市场体系、形成以公有制为主体多种所有制共同发展的文化产业格局作为深化文化体制改革的重点任务进行了系统部署。2006年，中办、国办下发《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，明确了“十一五”时期文化产业发展的重点任务、重大工程和重要举措。2007年，党的十七大从增强国家文化软实力、兴起社会主义文化建设新高潮、推动社会主义文化大发展大繁荣的战略高度，强调要加快文化建设步伐。三文化繁荣阶段（2009年下半年至今）2009年下半年，国家结合应对国际金融危机的新形势和文化领域改革发展的迫切要求，制定了《文化产业振兴规划》，系统地提出了新形势下文化产业发展的指导思想、基本原则、目标任务、重点项目和扶持政策，这是我国第一部文化产业发展专项规划，标志着国家将文化体制改革和大力发展文化产业提升到国家战略。《规划》就中华文化“走出去”提出要求：（1）从宏观机制建设方面，要落实国家鼓励和支持文化产品和服务出口的优惠政策，在市场开拓、技术创新、海关出口等方面给予支持，形成鼓励、支持文化产品和服务出口的长效机制。（2）在具体行业领域，要重点扶持具有民族特色的文化艺术、展览、电影、电视剧、民族音乐、杂技等产品的出口，抓好国际营销网络建设。支持动漫、网络游戏、电子出版物等文化产品进入国际市场。（3）在对外投资领域，鼓励文化企业通过独资、合资、控股、参股等多种形式，在国外兴办文化实体，建立文化产品营销网点，实现落地经营。（4）从“走出去”平台建设方面，要办好国家重点支持的文化会展，通过中国（深圳）国际文化产业博览会、中国国际广播影视博览会、北京国际图书博览会等推动文化产品和服务出口，支持文化企业参加境外图书展、影视展、艺术节等国际大型展会和文化活动。2010年3月，中办、国办转发了《中央宣传部关于党的十六大以来文化体制改革及文化事业文化产业发展情况和下一步工作意见》，强调加快推进文化产业发展，把文化产业培育成为推动我国经济发展方式转变的战略性新兴产业。2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第10篇用3章篇幅提出“传承创新——推动文化大发展大繁荣”，为未来五年我国文化发展描绘了宏伟蓝图。本规划纲要指出，要构建以优秀民族文化为主体、吸收外来有益文化的对外开放格局，积极开拓国际文化市场，创新文化“走出去”模式，增强中华文化国际竞争力和影响力，提升国家“软实力”。2011年党的十七届六中全会提出了深化文化体制改革，促进社会主义文化大发展大繁荣的战略性目标，《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》提出了加强文化“走出去”战略的实施，中华文化“走出去”步伐明显加快，中华文化的影响力越来越大。2012年2月，文化部印发了《“十二五”时期文化产业倍增计划》，指出文化产业是国民经济中具有先导性、战略性和支柱性的新兴朝阳产业，是推动中华文化“走出去”的主导力量，并提出“十二五”时期的发展目标，即文化部门管理的文化产业增加值年平均现价增长速度高于20%，2015年比2010年至少翻一番，实现倍增。近20年来，我国支持文化发展的政策推陈出新、力度较大，从不断满足人民群众日益增长的精神文化需要、确定为国家战略、推动文化大发展大繁荣到鼓励文化“走出去”、提升国家“软实力”等一系列政策的颁布与实施，促使我国文化体制改革不断深化，文化事业与文化产业得到全面快速发展，中华文化“走出去”的步伐越来越快。第二节支持中华文化“走出去”的财政投入政策加大对文化领域的财政投入，是支持中华文化“走出去”最主要的财政政策手段，也是文化领域健康持续发展的基本条件。财政投入政策的优点表现在：一是财政投入方式的短期效果明显，能够有效引导和扶持文化项目“走出去”；二是财政对文化交流项目和公共服务平台等进行重点支持，可以提升文化产业发展水平，夯实中华文化“走出去”的产业基础；三是财政前期投入有利于帮助企业抵御风险，后期投入有利于提升总体实力。财政投入政策也存在着不合理之处：一是财政投入项目往往缺乏指标约束，资金分配具有主观性，容易出现判断和选择上的失误，影响财政资金的效益；二是政府补贴有时不能发挥激励作用，反而成了机构不求上进的“温床”；三是财政补贴容易掩盖产品与服务的价值真相，影响公平竞争市场机制的形成。一现状分析（一）财政投入规模分析“十一五”时期，中国经济总量跃居世界第二位，全国财政收入累计30.3万亿元，年均增长21.3%。据统计，2006～2010年，全国财政教科文累计支出6.38万亿元，比“十五”时期的2.48万亿元增长了1.57倍，年均增长23%，高于全国财政收入年均21.3%的增长速度。“十一五”时期，全国财政文化体育与传媒累计支出5615.14亿元，年均增长20.9%。“十一五”时期，我国文化体育与传媒财政支出情况详见表4-1。表4-1“十一五”时期全国文化体育与传媒财政支出2003年，全国财政文化体育与传媒支出为429.6亿元，2005年为597亿元，2006年为684.99亿元，至2010年达到1542.7亿元，2011年则高达1864.86亿元。与地方财政相比，中央财政文化投入增幅较大。2003年中央财政文化体育与传媒支出70.64亿元，2005年为102亿元，2006年为126亿元，至2010年达到316亿元，“十一五”时期年均递增25.88%；中央财政文化体育与传媒支出占全国支出的比例由2006年的14.8%增加到2010年的21.6%。“十一五”时期，中央财政安排农村文化支出237亿元，安排中西部地区文化支出8亿元。安排公共文化服务体系建设相关资金302亿元，安排63亿元用于支持文化遗产保护，安排文化产业发展专项资金42亿元。为贯彻落实《文化产业振兴规划》，2010年中央财政大幅增加“文化产业发展专项资金”规模达到20亿元，比2009年增加一倍。2010年专项资金主要用于以下方面：文化类产业项目23650万元、广电类产业项目78120万元、出版类产业项目68830万元、动漫项目15100万元、境外投资项目10200万元、出口奖励项目6100万元。以2010年为例，中央财政累计安排海外文化中心建设和业务活动经费6.6亿元，中外“文化年”“文化节”等政府间文化交流活动经费8.5亿元，支持有关部门组织文化企业参加国外书展、电影节、动漫节以及相关活动等经费约2亿元，安排文化出口奖励资金1.7亿元。为加快构建与我国经济社会发展水平和国际地位相称的现代传播体系，中央财政安排专项资金用于加强中国重点媒体国际传播能力建设。第十二届全国人民代表大会第一次会议上，财政部作《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》，2012年我国文化体育与传媒财政支出494.68亿元，完成预算的100.2%，增长18.9%。支出包括支持1804家博物馆、纪念馆和4万多家美术馆、图书馆等公益性文化设施免费开放，积极推进文化信息资源共享、农家书屋等重点文化惠民工程；加大对国家重点文物、大遗址、红色文化资源和非物质文化遗产保护力度；提升重点媒体国际传播能力，促进中华文化“走出去”；推动文化产业快速发展等。2013年我国文化体育与传媒支出预算为540.54亿元，增长9.3%。预算用于包括深入推进博物馆等公益性文化设施免费开放；加强基层公共文化服务体系建设；大力支持红色文化资源、文物保护重点工程、水下文化遗产和大遗址文物保护；强化重点媒体国际传播能力建设，支持文化产业发展，鼓励文化产品和服务出口；加强全民健身设施建设，启动体育场馆免费或低收费开放等。（二）财政投入方式分析财政投入的方式主要有专项资金、财政补贴、后期奖励等。财政补贴是一种影响相对价格结构，进而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出，具体包括价格补贴、出口补贴和消费者补贴等。支持中华文化“走出去”的财政投入政策主要有专项资金、出口补贴、以奖代补和出口奖励等形式。1.专项资金一是中央财政专项资金。如中央财政安排专项经费支持海外文化中心建设，同时对已建成的海外文化中心给予经费补助，支持其开展文化活动。二是中央地方共担资金。在安排涉及基本公共文化服务，如农家书屋、农村电影放映场次补贴、中央地方共建国家级博物馆的专项资金时，实行中央和地方按比例共担经费的办法。实行“因素分配法”，合理选择地域、人口、设施数量等因素确定权重，核定补助金额。2.出口补贴中央财政对重点文化出口企业开展境外投资给予补助，对文化对外贸易给予适当补贴。从2010年起，出口补贴更加注重企业的优质性和项目的针对性。3.奖励资金一是出口奖励。为鼓励和支持我国文化企业参与国际竞争，扩大文化出口，提高中华文化的国际影响力，自2008年起，中央财政通过“文化产业发展专项资金”对列入《国家文化出口重点企业目录》的企业（项目实施企业）给予绩效奖励。其中，对文化出口500万美元（含）至1000万美元的企业，每家奖励100万元；对文化出口100万美元（含）至500万美元的企业，每家奖励50万元；对文化出口50万美元（含）至100万美元的企业，每家奖励25万元。二是以奖代补。以奖代补主要用于引导和激励地方财政加大农村文化投入，支持地方开展有地域特色、适合当地风俗的农村文化活动。4.政府购买服务这种模式一是对党报党刊等企业化管理的事业单位，以“政府采购”方式支持其实行扩版不提价、免费赠阅、禁止刊登形象广告。二是在安排“文化下乡”、农村电影放映等经费时，采取政府购买服务方式，充分调动包括民营文化企业在内的社会各类文化机构提供公共文化服务的积极性。（三）财政投入结构分析政府收支分类科目中，文化体育与传媒专项资金包括文化、文物、体育、广播影视、新闻出版和其他文化体育与传媒支出共6个款级科目。“十一五”时期，中央财政安排公共文化服务体系建设相关资金302亿元，一是用于广播电视“村村通”、乡镇和社区综合文化站、文化信息资源共享、农村电影公益放映、农家书屋等五大农村文化惠民工程；二是支持全国1444家文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地向社会免费开放；三是支持“文化下乡”和城市社区文化活动，改善基层公共文化设施条件等。另外，中央财政安排63亿元用于支持文化遗产保护，增加大遗址、全国重点文物、非物质文化遗产保护专项资金投入力度，支持第三次全国文物普查、红色旅游和古籍保护工作。其次，中央财政安排文化产业发展专项资金42亿元，用于支持文化企业转企改制，推动文化产业发展。在支持中华文化“走出去”方面，财政部门积极发挥财政资金的引导作用，具体情况如下：1.支持政府间文化交流一是支持政府间文化交流活动。通过支持文化部“对美文化交流活动”“中华文化走出去”“欧罗巴利亚中国艺术节”“中朝友好年”“意大利中国文化年”“澳大利亚中国文化年”等活动、支持中国文联“芬兰中国主题活动”等对外文化交流项目，弘扬了中国优秀传统文化。另外，加大倾斜支持力度，支持民族优秀文化的弘扬和传播，积极推动中华文化“走出去”，不断扩大中华文化的国际影响力和竞争力。以2011年为例，中央财政重点支持“相约北京”、“欢乐春节”海外文化活动、第二届中国新疆国际民族舞蹈节、中华文化“走出去”、意大利中国文化年以及2011年开罗国际书展中国主宾国活动等。二是大力加强海外文化中心建设。为支持海外中国文化中心建设，中央财政会同文化部门研究制定《驻外中国文化中心发展规划（草案）（2011～2020年）》，提出了下一步文化中心建设的指导思想、基本原则和规划目标，明确了制定科学合理的布局、完成基础设施建设、打造文化活动中心等10项主要任务，并对充分发挥多部门协调机制作用、加强经费保障等方面作了规定。按照规划，中央财政安排专项经费支持海外文化中心建设，同时对已建成的海外文化中心给予经费补助，支持其开展文化活动。据统计，2011年安排专项资金8900万元，重点支持了莫斯科、曼谷、新加坡等海外文化中心建设。三是加强重点媒体国际传播能力建设，设立重点媒体国际传播能力建设专项资金。按照有关部门要求，中央财政设立加强重点媒体国际传播能力专项资金。重点支持了新华社、中央电视台、中国国际广播电台、中国新闻社、人民日报社、中国日报社等6家中央重点媒体加强国际传播能力建设，加快构建覆盖广泛、技术先进的现代传播体系，提高国际话语权。按照要求，中央财政安排专项资金重点支持人民日报社、新华社、中央电视台、中国国际广播电台、中国日报社、中国新闻社等媒体国际传播能力建设。另外，不断支持《人民日报》（海外版）、《中国日报》等报刊在海外赠阅活动，以及我国广播电视节目在海外落地。为了让中国的声音更好地传向世界各地，中央财政积极支持国家广电总局广播电视“走出去”工程，用于广播、电视节目在海外落地。如每年安排新疆广播电视“走出去”工程专项资金，主要用于哈、维和柯尔克孜语广播电视节目在哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦落地。四是支持华文教育发展。首先，中央财政安排华文教育专项经费由2004年前每年4000万元提高到现在的1亿元，每年安排国侨办三个华文学院专项教育经费。其次，国务院侨办会同有关部门成立了“中国海外华文教育基金会”，中央财政从资金和政策上给予了积极支持。基金会成立五年来，筹集社会资金达2.77亿元，有效弥补了海外华文教育资金的不足。五是支持孔子学院建设，举办汉语教学、提供中华文化讲座、开展传统文化活动等，不断增强中华文化海外影响力。2.支持文化企业“走出去”近年来，中央财政研究出台了一系列财税优惠政策，促进我国文化企业更多地进入国际市场，不断提升中华文化影响力。“十一五”时期，中央财政设立了文化产业发展专项资金，地方省份还设立了文化产业投资基金，有效搭建起了文化产业融资平台。2010年，我国文化产业法人单位实现增加值11052亿元，占GDP的2.75%，比2004年高出近0.65个百分点。截至2011年底，全国共有23家上市文化企业，总市值2040亿元。文化产业发展专项资金面向文化产业类企业法人，采用贷款贴息、项目补助、补充国家资本金、绩效奖励、保险费补助等多种形式，重点支持骨干文化企业培育、国家级文化产业园区和文化产业示范基地建设、重点文化体制改革转制企业发展、大宗文化产品和服务出口等。为鼓励和支持我国文化企业参与国际竞争，扩大文化出口，自2008年起，中央财政通过文化产业发展专项资金对列入《国家文化出口重点企业目录》的企业（项目实施企业）给予绩效奖励。2008年中央财政安排经费5050万元，支持企业数69家；2009年中央财政安排经费5750万元，支持企业数83家。自2010年起，财政部门对重点文化出口企业开展境外投资给予补助。在电影产业方面，2010年国务院办公厅出台了《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》。具体而言，我国电影行业的优惠政策包括：一是从电视广告纯收入中提取3%建立“电影精品专项资金”，用于支持电影精品摄制；二是从电影放映收入中提取5%建立“国家电影事业发展专项资金”；三是从进口影片收入中提取部分资金，用于电影制片、译制；四是特别重点影片的创作生产，可个案报财政补贴。2006～2009年中央财政安排电影“走出去”专项经费2100万元，支持国产优秀电影译制洗印成外文电影拷贝。在出版产业方面，推动实施中国出版“走出去”战略，积极支持俄罗斯书展、希腊萨洛尼卡书展、法兰克福书展、首尔书展等主宾国活动的开展，促进中国图书版权输出和实物出口，加快我国由出版大国向出版强国目标迈进。2006～2009年中央财政安排专项资金3500万元，支持中国出版“走出去”；安排专项资金8013万元，支持有关部门组织文化企业参加韩国首尔、德国法兰克福等国际知名书展。2006～2008年中央财政还安排专项资金2500万元，支持国产音像制品的出口。在动漫产业方面，2007～2008年中央财政安排动漫“走出去”专项资金2700万元，支持有关部门组织文化企业参加加拿大渥太华、法国安古兰、日本东京等国际知名动漫节（展）。另外，财政部门还通过安排部门预算积极支持文化产业展会节庆等，不断搭建文化“走出去”服务平台。我国重点发展的文化产业展会节庆详见表4-2。表4-2我国重点发展的文化产业展会节庆*续表3.积极支持深化文化体制改革自2003年6月我国开展文化体制改革试点工作以来，财政部门在科学界定文化单位性质和功能的基础上，分层次、分类别实施有针对性的财政扶持政策，从财政税收、投资融资、资产管理、收入分配、社会保障和人员分流安置等多方面出台扶持政策。截至2011年上半年，已有590家文艺院团、402家出版单位、327家电影公司、595家非时政类报刊出版单位、32家省级党报党刊发行机构、52家电视剧制作机构完成转企改制。中央各部门各单位出版社体制改革任务如期完成，人民网等10家重点新闻网站完成转制任务，29个省区市已组建省级广电传输网络公司。全国共注销经营性文化事业单位4000多家，核销事业编制17.2万个。[3]2011年，中央文化企业国有资产监督管理工作小组办公室成立，切实履行起中央文化企业出资人职责和国有文化资产监管职责。为配合做好文化体制改革，不断夯实中华文化“走出去”的基础，中央财政出台的财政政策包括：一是对公共图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、群众艺术馆等公益性文化事业单位，将按照增加投入、转换机制、增强活力、改善服务的方针，进一步加大经费保障力度，支持其转换内部机制，深化劳动人事、收入分配制度等改革，增强内在活力，改善设施条件，提高服务水平，支持其面向社会公众提供免费或低价服务。二是对体现民族特色和国家水准的重点艺术院团、党报党刊、广播电台电视台等，将按照政府扶持、转换机制、面向市场、增强活力的方针，采取政府购买服务等方式，鼓励优秀剧节目创作和演出，支持其推进改革创新，逐步建立起面向社会公众、以市场为导向、以社会效益和经济效益兼顾为目标的经营管理机制，不断增强自我发展的内在动力。三是对出版社、新华书店、电影制片厂、电影放映单位、一般艺术院团、非时政类报刊社等经营性文化单位，将按照创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力的方针，积极推动经营性文化单位进行转企改制，做到“扶上马、送一程”，在弥补改革成本方面给予适当补贴，促进其加快转企改制步伐，以培育合格的市场主体，并对转制后企业的重点产业发展项目予以支持。四是进一步完善国有文化资产管理制度，探索建立新型国有文化资产管理和运营机制，明确出资人职能，推动转制后文化企业建立现代企业制度和公司治理结构，确保国有资产保值增值。二存在的问题（一）体制层面1.政府与市场的关系理不顺，文化投入政策存在“缺位”“越位”现象政府职能定位不准确，“管文化”和“办文化”力度与程度不能很好地把握，使得事权不够清晰，过度强调文化的特殊性即意识形态性和社会效益属性，政府的政策在某些领域干预过多，未能实现由行政手段向经济手段、法律手段的转变。这种现象不但不能实现依法行政，促进文化事业、文化产业的发展，而且加重了财政负担。从文化部门看，其主要精力放在组织和直接举办大型活动上，反映到预算安排上，具体的活动性项目经费多，而对关系到事业发展全局性、延续性的项目投入少，使文化部成了“活动部”。项目安排表现出单次性和程式化，举办活动只讲投入不讲效益，例行公事，周而复始。经费申请重点考虑中央本级事业费、院团等事业单位的利益和资金安排，成为“中直单位的文化部”，而忽视了对全社会文化的指导作用及公共文化体系的构建，缺乏对全国的、涉及基层文化、东西部文化协调均衡发展的宏观调控，没有在政策上、投入上起到引导和带动作用。2.公益性文化事业与经营性文化产业的体制改革不彻底目前，一些文化传媒集团公司“事业体制、产业化经营”的二元体制结构缺乏法律依据，在财务管理、对外融资方面存在着诸多问题，以建立现代企业制度为目标的改革战略与事业性质的体制特征存在着内在矛盾，既没有很好地保护和发展公益性文化事业，满足公益性文化需求，也没有给文化产业提供公平竞争的平台和发展空间。反映到财政预算上，由于文化事业单位公益性、准公益性和经营性界定不清，文化单位仍然依靠财政拨款，经费用于养人，没有生存压力，不考虑面向市场。同时，该供给和保障的经费不足，该推向市场的没有政策和体制界定，实现经费自给和利益激励机制，造成资金投入上的缺位和越位，双向制约了文化事业和文化产业的发展。比如院团改革，虽然经过两轮试点和探索，但效果并不明显，目前文化部直属院团有10个，中央歌剧院、中国歌剧舞剧院、东方歌舞团、中国歌舞团等综合歌舞类院团分别建制，仍然存在重复设置的问题。演员有基本工资保障和演出补贴，缺乏奖罚机制，不能调动积极性和创造性。另外，受人员编制和行政职务、艺术职称评定的影响，艺术院团缺乏优秀人才引进机制，不能促进演职人员合理进出流动。社会保障机制不健全，严重阻碍了艺术院团人事制度改革的进程，一些地方院团离岗人员和老演员生活无保障，增加了社会不安定因素。3.文化部门职能分散，条块分割与职能交叉重叠并存目前，在政府部门机构设置中，从大文化的概念考察，教科文方面有教育部、科技部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国家文物局、国家体育总局等；从文体广范畴来讲，原文化部先后独立出国家广电总局（附属电影局）、新闻出版总署以及部管国家文物局，在几次机构改革中分分合合，多有反复。中宣部也设有涉及文化方面实质性工作的机构，还有中国文联和中国作协。文化部除部属司局外，管理着直属院团、中国美术馆、国家图书馆、国家博物馆和故宫博物院等中央本级近30个事业单位。从严格意义上讲，文化部实际上承担的是狭义的、局部的文化管理（小文化）职能。这种机构设置和职能分工有管理细化、责权分明的优点和合理性，但在实际运行中却存在很多难以逾越的问题。文化管理职能分散、政出多门、各行其是，为维护各自部门利益互相扯皮、相互掣肘，导致文化资源和职能按计划分配和配置，造成文化布局不合理和管理上的交叉与盲点，程序复杂，链条割裂，不利于规模发展和效率的提高。同时，这种机构设置影响到文化政策和发展战略的全局思考和规划，实施不畅通、不协调，不能在大文化的范围内形成合力，保障文化事业的整体发展。落实到投入方面，机构设置的分散，影响到对教科文、文体广投入的关联比照和边际效益，一方面投入分散，苦乐不均；另一方面投入重复，缺乏效率，不能做到合理配比、资源互补。体现在财政预算科目上，不能准确、全面地反映整个教科文与文体广的支出状况，国家对大文化的投入难以估量、测算、统计和评价。（二）投入层面1.在财政投入规模上存在投入不足问题尽管近年来文化财政投入的增幅很大，但由于基数低，绝对数额并不高。目前财政资金投入的绝大部分都还在公共文化领域，对中华文化“走出去”方面的投入金额较少，远远不能满足全球化背景下中华文化“走出去”的战略需求。2.在财政投入结构性上存在失衡问题目前，财政支出结构存在着一些不合理的现象，苦乐不均，该保的没保，不该花的钱花了，缺位和越位并存。由于机构设置等原因，从文化、文物、广电、出版乃至文联、作协等方面考察，投入分散，职能交叉重复，文化类投入没有形成合力，既分散又重复，财政资金的效益不高。3.财政资金的引导作用不足财政直接投入不可能从根本上解决支持中华文化“走出去”所面临的资金短缺问题，必须通过财政资金的投入去引导其他社会资本投资文化领域，形成示范效应，激发支持中华文化“走出去”的活力。第三节支持中华文化“走出去”的税收优惠政策税收作为国家经济制度的重要组成部分，在发挥筹集财政收入主渠道作用的同时，配合国家宏观经济政策和社会发展目标，在促进经济增长、调整经济结构、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。推动中华文化“走出去”，是提升国家文化软实力的战略举措，也是转变文化发展方式、统筹国内国际两个市场两种资源的必然要求。税收优惠政策有利于鼓励和支持文化企业参与国际竞争，推动我国文化产品和服务更多地进入国际市场。一现状分析为支持中华文化“走出去”战略，政府制定了一系列税收优惠政策，相关法律法规详见表4-3。表4-3我国文化行业的税收优惠政策（一）从税收优惠的支持方向分析支持中华文化“走出去”的税收政策可以分为三个层面。第一层面是针对中国当前文化体制改革，目的是加快文化事业转企改制，培养合格的市场主体；第二层面是针对文化企业，目的是壮大企业实力，生产和提供符合市场规律的优效文化产品和服务；第三层面是针对文化对外贸易，目的是加大文化产品和服务的出口，不断提高中华文化的影响力。1.支持文化体制改革的税收优惠政策文化体制改革是解放和发展文化生产力、开创宣传思想文化工作新局面的根本途径。自2003年6月中央决定开展文化体制改革试点工作以来，为了尽量减少纳税人由于单位性质转变而产生税收负担的变化，根据国办发［2003］105号文和国办发［2008］114号文的规定，财政部、国家税务总局、海关总署相继下发了《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策问题的通知》（财税［2005］1号）和《财政部、国家税务总局关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》（财税［2009］34号），后者对前者中的政策进行了延续、修订和完善，重点在于加快出版发行、电影业、文艺院团等重点文化领域的改革发展，培育新型市场主体。这方面的政策主要包括：一是符合条件的经营性文化事业单位转制为企业，自转制注册之日起免征企业所得税。二是由财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，自转制注册之日起对其自用房产免征房产税。三是党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业，自注册之日起所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税。四是对经营性文化事业单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让时涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策等。自2003年6月中央决定开展文化体制改革试点工作以来，财政部门在科学界定文化单位性质和功能的基础上，对文化体制改革单位给予了前后十年的税收优惠政策，涉及增值税、营业税、所得税、关税、房产税、城镇土地使用税和车船税等多个税种，税收减免惠及全国2000多家转制文化单位，范围几乎涉及文化经营活动相关的所有税种。2004～2008年，全国共有238家试点单位被核准减免企业所得税87.73亿元。实践证明，这些税收优惠政策对于激励文化单位加快转制或改制步伐，发挥了重要作用。2.支持文化产业发展的税收优惠政策发展文化产业是社会主义市场经济条件下满足人民群众多样化、多层次、多方面精神文化需求的必然选择，也是调整经济结构、加快经济发展方式转变的重要抓手。为不断增强我国文化产业整体实力和竞争力，配合实施重大文化产业项目带动战略，我国实施了一系列税收优惠政策。一是2009年1月1日至2013年12月31日，广播电影电视行政主管部门（包括中央、省、地市及县级）按照各自的职能权限批准从事电影制片、发行、放映的电影集团公司（含成员企业）、电影制片厂及其他电影企业取得的销售电影拷贝收入、转让电影版权收入、电影发行收入以及在农村取得的电影放映收入免征增值税和营业税。二是2010年底以前，广播电视运营服务企业按规定收取的有线数字电视基本收视维护费，经省级人民政府同意并报财政部、国家税务总局批准，免征营业税，期限不超过3年。三是经国务院有关部门认定的动漫企业自主开发、生产动漫产品，可申请享受国家现行鼓励软件产业发展的有关增值税、所得税优惠政策；动漫企业自主开发、生产动漫产品涉及营业税应税劳务的（除广告业、娱乐业外），暂减按3%的税率征收营业税；对动漫企业为开发动漫产品提供的动漫脚本编撰、形象设计、背景设计、动画设计、分镜、动画制作、摄制、描线、上色、画面合成、配音、配乐、音效合成、剪辑、字幕制作、压缩转码（面向网络动漫、手机动漫格式适配）劳务，暂减按3%的税率征收营业税；对企业在境内转让动漫版权交易收入减按3%的税率征收营业税。2011年1月1日至2012年12月31日，对属于增值税一般纳税人的动漫企业销售其自主开发生产的动漫软件，按17%的税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策。四是2011年1月1日至2012年12月31日，对符合条件的出版物在出版环节实行增值税100%或50%先征后退政策；对符合条件的新华书店实行增值税免税或先征后退政策，并规定退还的增值税税款应专项用于技术研发、设备更新、新兴媒体的建设和重点出版物引进开发；出版、发行企业库存呆滞出版物，符合条件的可以作为财产损失在税前据实扣除。五是对符合条件的新华书店实行增值税免税或先征后退政策，并规定免征或退还的增值税税款应专项用于发行网点建设和信息系统建设。六是对科普单位的门票收入，县（含县级市、区、旗）及县以上党政部门和科协开展的科普活动的门票收入免征营业税；对境外单位向境内科普单位转让科普影视作品播映权取得的收入免征营业税。3.支持文化企业“走出去”和文化产品与服务出口的税收优惠政策推动中华文化“走出去”，是提升国家文化软实力的战略举措，也是转变文化发展方式、统筹国内国际两个市场两种资源的必然要求。税收优惠政策有利于鼓励和支持文化企业参与国际竞争，推动我国文化产品和服务更多地进入国际市场。税收优惠政策包括对文化企业在境外演出从境外取得的收入免征营业税；出口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片按规定享受增值税出口退税政策。为生产重点文化产品而进口国内不能生产的自用设备及配套件、备件等，按现行税收政策有关规定免征进口关税。居民文化企业来源于中国境外的应税所得，已在境外缴纳的所得税税额可以从其当期应纳税额中抵免，抵免限额为该项所得依照企业所得税法规定计算的应纳税额；超过抵免限额的部分，可以在以后五个年度内，用每年度抵免限额抵免当年应抵税额后的余额进行抵补。文化企业在境外演出从境外取得的收入免征营业税。除了鼓励市场化、产业化的文化“走出去”外，政府还出台了税收政策积极支持推动政府主导的文化交流活动。近年来，中国相继与法国、德国等国签订了《互设文化中心的协议》，规定了互惠的税收优惠政策，支持了我国海外文化中心的建设，推动了政府间文化交流活动的开展。4.鼓励文化技术创新的税收优惠政策科技是文化发展中最活跃、最具革命性的因素，坚持文化与科技相融合，增强自主创新能力，有利于增强我国文化表现力、促进传统文化产业改造升级，创新文化生产方式，积极培育新兴文化业态。现行鼓励文化企业进行技术创新的税收优惠政策：一是在文化产业支撑技术等领域内，依据相关税收法律法规认定的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。二是文化企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，可以按照税法规定享受加计扣除或摊销的优惠政策。三是文化产业企业从事技术开发、技术转让及其相关的技术服务、技术咨询取得的收入免征营业税。5.鼓励文化与社会资本对接的税收优惠政策为进一步鼓励社会组织、机构和个人捐助以及兴办公益性文化事业，企业凡是通过符合条件的基金会、慈善组织等公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，用于《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的公益性文化事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向公益性文化事业的捐赠，捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。符合条件的非营利组织从事公益性文化事业等非营利性活动取得的收入为免税收入。（二）从税收优惠的税种税目分析目前，与文化有关的税种主要集中在增值税、营业税、所得税和关税方面。1.增值税增值税是为了适应市场经济专业化分工，避免多个流通环节重复征税而产生的。增值税在西方国家被称为最“干净”的税种，是主要开征税种之一。我国现行增值税的征税范围是销售货物、提供加工修理修配劳务及进口货物。增值税一般纳税人从事新闻出版、软件开发等业务适用17%的税率，小规模纳税人适用3%的征收率。与中华文化“走出去”相关的优惠政策主要体现在以下几个方面：一是对新闻出版和发行实行100%和50%的增值税先征后退政策。二是对销售自主研发的软件产品成本实行增值税实际税负超过3%的部分实行税收返还政策。三是自2009年1月1日至2013年12月31日，出口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片按规定享受增值税出口退税政策。四是对动漫软件出口免征增值税，该政策已于2010年12月31日执行到期，经报请国务院同意，将继续执行至2012年12月31日。2.营业税营业税是按照营业额与适用的税率计算应纳税额的，和增值税以增值部分为税基相比，营业税是以营业额为税基的，因此，其税收设计存在着一定的重复征税问题。在税收征管日益完善的情况下，营业税课税范围逐渐缩小是一种趋势。目前，文化体育业的营业税税率为3%，服务业的营业税税率为5%，娱乐业的营业税税率为5%～20%（具体适用税率由省级人民政府在上述幅度内决定）。与中华文化“走出去”相关的优惠政策主要体现在以下几个方面：一是2009年新修订的营业税暂行条例，改变了原来进口服务免税、出口服务征税的做法，将进口服务纳入营业税的征税范围，并对出口服务全面实行免征营业税的政策。对中华人民共和国境内单位或者个人在中华人民共和国境外提供建筑业、文化体育业（除播映）劳务暂免征收营业税。二是对文化体育业（不含播映）劳务实行免征营业税政策。三是对文化企业在境外演出从境外取得的收入免征营业税。四是对出版物、影视等产品版权的出口，不征收营业税。五是对个人转让著作权免征营业税。六是自2010年7月1日至2013年12月31日，对注册在北京、上海等21个中国服务外包示范城市的企业从事离岸服务外包业务取得的收入免征营业税。3.所得税与中华文化“走出去”相关的所得税优惠政策主要体现在以下几个方面：一是对企业从事文化“走出去”来源于中国境外的应税所得已在境外缴纳的所得税税额，可以从其当期应纳税额中抵免。二是出版、发行企业库存呆滞出版物，纸质图书超过五年（包括出版当年，下同），音像制品、电子出版物和投影片（含缩微制品）超过两年，纸质期刊和挂历年画等超过一年的，可以作为财产损失在税前据实扣除（已作为财产损失税前扣除的呆滞出版物，以后年度处置的，其处置收入应纳入处置当年的应税收入）。三是在文化产业支撑技术等领域内，依据《关于印发〈高新技术企业认定管理工作指引〉的通知》的规定认定的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税；文化企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，允许按国家税法规定在计算应纳税所得额时加计扣除，文化产业支撑技术等领域的具体范围由科技部、财政部、国家税务总局和中宣部另行发文明确。四是自2010年7月1日至2013年12月31日，在北京、上海等21个中国服务外包示范城市对经认定的技术先进型服务企业实行以下企业所得税优惠政策：减按15%的税率征收企业所得税（从事离岸服务外包业务取得的收入不低于企业当年总收入的50%）；发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额8%的部分，准予计算应纳税所得额时扣除；超过部分，准予在以后纳税年度结转扣除。4.关税与中华文化“走出去”相关的关税优惠政策主要体现在以下两个方面：一是为生产重点文化产品而进口国内不能生产的自用设备及配套件、备件等免征进口关税。二是符合《国有文物收藏单位接受境外捐赠、归还和从境外追索的中国文物进口免税暂行办法》规定并由国务院文物行政管理部门和国有文物收藏单位以接受境外机构、个人捐赠、归还的和从境外追索等方式获得的中国文物进口免征关税。这些文物包括：1949年以前的所有中国文物或其他具有文物价值的制品等；1949年以后，我国已故近、现代著名书画家、工艺美术家的作品；原产于中国的古脊椎动物化石、古人类化石等。国有文物收藏单位接受此类文物时，需要免税的，应在文物入境的一个月前向国务院文物行政管理部门提出书面申请。二存在的问题1.税收调节经济的功能未得到充分发挥现行的税收政策主要是以基本税收法规条款表现出来的，分散在各类税收单行法规或税收文件之中，法规之间的衔接性差，政策目标重叠交叉，难以产生应有的政策合力和作用。目前，税收收入政策与预算支出政策相互替代、协同作用的政策协调机制还没有建立起来，在一定程度上削弱了税收调控效果，税收促进结构调整和经济发展方式的作用不能得到充分发挥。2.增值税和营业税并存的税制安排导致重复征税，严重影响了我国文化企业的国际竞争力，不利于文化产业结构优化升级现行税制对工业环节征收增值税，对服务业等第三产业征收营业税，将交易全额计入税基，不能抵扣，不利于企业服务外包和生产型服务业的发展，影响国内产品竞争能力的提高，不利于促进扩大投资和企业的技术进步。我国现行的增值税和营业税并行的税制安排，割裂了经济业务的增值链条机制，使不同服务项目分别适用增值税和营业税，并且营业税还适用不同的税率。重复征税问题主要体现在三个方面：一是增值税纳税人从营业税纳税人购买的服务，其所含营业税不能得到进项抵扣；二是营业税纳税人从增值税纳税人购买的货物，其增值税进项税额不予抵扣；三是营业税纳税人之间相互提供服务，其已交营业税不能得到抵扣。重复征税的负面影响主要体现在四个方面：一是影响经济各领域的业务分工的横向细化和纵向深化，造成业务链条的税收积累。二是重复征税增加了货物与劳务的成本，在全球化背景下影响我国产业竞争力。三是由于存在重复征税，导致了一系列税收政策的被动出台，影响了税制的规范性和严肃性。四是由于增值税和营业税之间不能较好地衔接，在一定程度上产生了税收漏洞。3.国内税收制度无法适应文化企业“走出去”需求目前，国内对企业“走出去”的税收支持以税收抵免为主，没有国际上通行的海外投资风险准备金、延迟纳税、亏损结转、境内外盈亏互补等政策。另外，境外企业所得税抵免实行“分国不分项”限额抵免法，企业投资于不同税率国家无法实现亏损与收益对冲，跨国纳税人总体税负较高。4.国际税收双边协定商签滞后截至2009年底，我国对外签署了95个双边税收协定，实际生效91个。目前我国与一些对外投资东道国，尤其是发展中国家尚未签署国际税收协定，或者是缺乏具体执行条款或税收饶让、税收征管互助和税种无差别的规定。造成文化企业境外投资存在双重征税现象，造成文化“走出去”企业的税负较高，不利于提高国际竞争力。第四节支持中华文化“走出去”的投融资政策目前，我国文化金融已初步形成了包括政府文化产业基金、政策性银行支持、商业贷款和证券基金市场在内的多元化的融资渠道。财政投资基金主要采用自行运作或与社会投资机构合作的方式，实行市场化运作，通过股权投资等形式，重点支持初创期和成长期的文化创意产业，待企业发展壮大后用一定方式予以退出。财政贴息主要是财政部门根据国家宏观经济形势，为支持特定领域或区域发展，为贷款企业的银行贷款利息提供补贴。财政担保主要是为缺少实物资产、拥有较多无形资产的文化企业提供融资担保从而获得资金支持，主要采取公开招标确定合作担保公司，对再担保费进行补贴、对担保业务进行补助的方式。财政引导下的多元化融资是综合运用各种财政手段，支持文化创意企业上市融资。一现状分析（一）政府文化基金基金是指举办、维持或发展某种事业而储备的资金或专门拨款。基金的基本特征有四个：一是独立核算的会计主体，二是为某种特定目的而设立，三是需要有专业组织机构负责其管理运营，四是以接受信托资本的方式进行累积和发展。以政府投入为主导的“文化基金”与“文化专项资金”的区别在于文化基金具有独立性和开放性特点，注重长期综合效益。中国的文化基金主要采取贷款贴息、项目补助、补充国家资本金、绩效奖励、股权投资等多种形式，鼓励和引导社会资本投入文化产业。[4]文化基金的重要作用体现在以下几个方面：一是有利于推动政府职能转变，打破行政管理的条块分割。设立文化基金，形成符合文化发展实际的基金管理模式，既强调了政府的导向性，引导文化发展方向；又利用基金“一臂之距”的功效，促进文化体制机制创新，推动管办分离。同时，通过财政资金的竞争性获得机制，进一步激发文化活力，有利于可持续发展。另外，设立文化发展基金，通过设立专门的基金管理机构，实施科学规范的基金化管理，可以打破文化领域多头管理、条块分割的现状，有利于整合资源，形成合力，推动中华文化“走出去”。二是有利于引导社会投入，拓宽资金渠道。基金具有“蓄水池”功能，中央财政的投入将带动地方各级政府的投入，还可以吸引社会资本进入文化领域，充分发挥中央财政资金“四两拨千斤”的作用。三是有利于提高财政资金使用效益。设立文化发展基金，推行预算公开、政务公开，建立信息发布机制、申报受理机制、评审决策机制和签约实施机制，将基金的运作置于公众的监督之下，可以保证评审和资助的公平、公正、公开，也有利于确保并不断提高资金使用效益。目前全国性文化类公募基金情况详见表4-4。表4-4全国性文化类公募基金会情况财政部门发起设立的文化类政府基金主要有以下三种：一是文化产业投资基金。2007年，为解决文化产业融资难的问题，财政部开始启动建立文化产业投资基金的研究和准备工作。2009年，《文化产业振兴规划》进一步明确要求，“设立中国文化产业投资基金，按照有关管理办法，由中央财政注资引导，吸收国有骨干文化企业、大型国有企业和金融机构认购。基金由专门机构进行管理，实行市场化运作，通过股权投资等方式，推动资源重组和结构调整，促进国家文化发展战略目标的实现”。经过深入调研和充分论证，商定以财政部、中银国际控股有限公司、中国国际电视总公司和深圳国际文化产业博览交易会有限公司作为联合发起人，依照《中华人民共和国合伙企业法》，采取国内外常用的有限合伙制股权基金的方式设立中国文化产业投资基金。基金规模暂定为200亿元人民币，拟分期募集，首期募集60亿元。2010年，国家发展和改革委员会批复同意开展设立中国文化产业投资基金的筹备工作。中国文化产业投资基金是根据国务院《文化产业振兴规划》，由中央财政注资引导，吸收国有骨干文体企业、大型国有企业和金融机构认购设立的我国首只国家级文化产业投资基金。该基金主要投资新闻出版发行、广播电影电视、文化艺术、网络文化、文化休闲及其细分文化及相关行业等领域，以引导示范和带动社会资金投资文化产业，推动文化产业振兴和发展，加快文化产业发展成为我国国民经济的支柱性产业。[5]设立中国文化产业投资基金，是应对我国文化产业发展中面临的市场活力不足、企业融资困难、投资渠道不畅等问题而实行的重要举措；同时也是中央财政创新支持方式，提高资金使用效益的一种新的尝试。这对发挥财政资金的引导示范作用、完善文化产业投融资机制、推动文化资源的整合和结构的调整、促进文化产业发展具有重要意义。二是国家出版基金。中央财政设立国家出版基金对国家重大出版工程等项目给予补助。2010年安排7亿元资金用于支持相关项目建设。三是国家文化发展基金，现在正在论证过程中，按照中央部署即将于“十二五”时期设立。（二）政策性金融支持为巩固和深化部门与银行合作机制，金融机构积极开发适合文化产业的信贷产品，加大了信贷投放力度，积极创新文化产业授信模式，打造文化产业全产业链信贷融资体系，以充分发挥金融支持文化产业的促进作用，全面做好各项金融支持和服务工作，促进金融与文化产业协调发展。2009年3月，文化部与中国进出口银行签订《关于扶持培育文化出口重点企业、重点项目的合作协议》，立足于中国文化产业发展现状，借助政策性金融机构的投融资优势，解决文化企业和文化项目的融资困难，并最终达成合作协议，即5年内将向文化企业提供不低于200亿元人民币或等值外汇信贷资金。2009年4月，商务部会同有关部门出台《关于金融支持文化出口的指导意见》，要求相关部门加强协调配合，积极搭建文化与金融合作平台，以支持中国文化企业“走出去”为重点