提升公共政策公信力的路径选择

提升公共政策公信力的路径选择

一强化政府公信力政府公信力是影响公共政策公信力的重要变量之一。政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，只有通过积极履行各种职责，尤其是提供高质量的社会公共服务，提高工作效率，以人民利益为上为民谋利，才能体现并不断提升其公信力。政府公信力实际上反映了公众对政府履行其职责情况的评价。政府只有诚实守信，才会相应地形成政府信用，政府只有具备一定的信用，才能得到民众的信任。公共政策是政府进行社会管理的基本手段和重要工具，社会公众只有在对政府履约具有充分的信心、相信政府是讲信用的情况下，才会按照政策规定的路线和方向进行最大化的理性选择。政府公信力的提升，有利于提高政策时效性并降低政策执行的成本，还可以抵消不良政策所带来的消极的影响。如果政府不守信用，出尔反尔，则人民对政府履约必然缺乏信心，必然会在内心排斥政府制定的公共政策，导致政策公信力下降，政策执行遭遇困境，难以实现政策目标。正如古罗马最伟大的历史学家普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗在总结自己执政感受时曾说过的：当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策都会同样得罪人民，这个现象后来被称为“塔西佗陷阱”。在当前的社会转型时期，增强政府自身公信力的建议具体如下。（一）转变行政理念政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，其公信力大小通过政府履行其职责的行为反映出来，而这又是基于一定的行政理念才能具体呈现的。随着社会主义市场经济的深入发展，政府与社会这两大组织也逐步分离。民众在市场经济体制之下获得越来越多的自主权，并逐渐摆脱了高度政治控制下的“非自由”状态，从而获得了理性认识与选择的机会。同时，教育水平的普遍提高以及传播媒介的普及又使人们的政治认识与行为能力大为改观，逐渐形成与之相应的诸如自由、民主、公正、契约等观念。承认、尊重这些基本价值并具体践行，就成为每一个政权都必须面临的现实选择，尊重这些深入人心的人类基本的价值理念，将其培育、发展为广大民众所认同的共同意识形态就显得尤为重要。树立民本意识和诚信意识等行政观念，这是建设信用政府的思想基础。要树立以诚实守信为核心的行政道德观、以为民谋利为目的的行政权力观和服务群众的行政群众观等，从而在现实与价值目标之间架起稳固的桥梁，从而获得深厚的民众基础。（二）树立并突出政府权威政府权威是指政府在社会管理和公共服务过程中形成的得到人民认同的威望和公信力，它是公共政策过程中不可或缺的政策资源，维护政府的权威是确保各项政策有效实施的基本前提。有权威的政府的根本标志是政府的管理被人民自觉地认可和服从。政府权威具体是通过政府及其工作人员的道德形象、依法行政的态度、较高的能力和水平、履行职责的良好效果等树立起来的。因此，政府权威的树立必须从这三个方面去努力：第一，提升政府及其公职人员的道德形象。政府及其公职人员的德行操守，是一种无形的影响力。这种影响力促使政府与公民的关系趋向协调和谐，促进政府权威的形成。第二，政府必须依法行政，提高依法行政的水平。政府在宪法和法律框架内行使权力，维护宪法和法律的权威，同时政府的权威也受到宪法和法律的保障。政府充分运用法律手段来管理自身，管理社会公共事务，它的权威便得以树立和维护。第三，切实履行职责，为民谋利。政府切实履行有效管理社会、提供优质公共服务职能，树立起高效、廉洁和负责任的形象，就会得到人民广泛的认可和支持，否则，人民就会感到不满和失望。在我国社会转型时期，政府的权威受到挑战，并出现权威弱化的现象，其浅层表现是一些政府部门在人们心中已经没有公信力，对其所说的话、所做的事，人们不再相信。深层表现则是官民的社会冲突和心理对峙。因此，必须重视政府权威的重建并强调其在中国政治发展中的重要作用。事实上，民主基础上的大众认同是政府权威的最终源泉。但是一个丧失廉洁、公正形象的政府不会得到人民的广泛支持。而对于一个发展中国家来说，腐败如同国家肌体上的一颗毒瘤，严重地损害了政府的权威，同政府的宗旨是根本不相容的。如果腐败现象得不到有效的遏制和消除，如果人民正当权益得不到有效的保障，那么政府的公信力就会受到质疑甚至丧失。习近平总书记强调“把权力关进制度的笼子里”，就是强调通过打击腐败，增强政府权威和党的威信。（三）认真履行职责，提高政府的绩效政府公信力表现在政府忠实履行职责上，但履行职责首先涉及的就是政府职能的定位，在不越位、不缺位的情况下依法谋求公共利益的最大化。政府要顺利履职，并且取得较为理想的绩效，既需要从人、财、物等有形方面提供保障，也需要从制度、规则、信用等无形方面提供精神支持与动力。较好的政府绩效是政府获得民众信任和支持的基础，尤其是在当前，提高政府的绩效和效能就显得尤为重要。如果政府的办事效率很低，即使它没有违反任何法律和程序，也会使人们怀疑其领导能力。改革开放以来，我国政府以促进经济的持续发展作为政府有效性的首要标准，并以这种推动经济持续发展的能力，积极推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的社会主义现代化建设，使政府获取了公信力资源，保持了社会稳定。党的十八大指出，要创新行政管理方式，推行政府绩效管理，提高政府公信力和执行力，这对绩效管理提出了明确要求。要提高政府的绩效，一是要加强政府绩效管理理论研究。对以往各级政府部门开展的绩效管理实践的经验要加以总结，还要注重借鉴国内外政府的有益合理做法，深入把握政府绩效管理的规律，探索实施的具体方法和路径，不断提高政府绩效管理的科学化水平。二是要解决政府绩效管理难题。加强对绩效指标设置、考核评价、结果运用的理论和实践研究，使实绩导向、过程控制、社会评议、信息化管理继续深化，推动绩效管理和业务工作协同发展。尤其是要积极推动第三方评估的具体实践。这是2013年9月的国务院常务会议向社会释放的强烈信号，即让第三方的评估成为提高政府绩效和推进政策落实的利器。这也是新一届政府矢志推动以政府职能转变为核心的新一轮改革创新的又一重要举措。三是要不断拓展政府绩效管理实施范围。探索将政府绩效管理逐步向政府各管理层级的具体岗位、部门、单位延伸。四是要加强行政管理作风建设。要推进勤政廉政建设，惩治和预防腐败；要加强行政人员的道德教育，建设廉洁奉公、勤政为民、作风优良的公务员队伍。（四）强化政策公信力的法律基础政府应当根据宪法、法律、法规以及法律精神来为人民服务，通过法律和制度来体现政府的诚信，这是毋庸置疑的，我们要避免领导讲话大于法的现象，要使人们形成对法律和制度的信仰。当前我国处于社会转型时期，伴随着经济体制改革的不断深入，政治体制改革也迫在眉睫，政府的信用基础将进入新一轮的调整和重建时期。由于政绩不能带来持久稳定的公信力基础，鉴于时代发展的需要和当前民众的迫切要求，在我国必须把民主和法治作为政府的公信力基础。亨廷顿曾说过：“在民主国家，统治者通常依赖于满足一些选民对他们政绩的期望，从而提高其威望。但这一制度的正当性都是建立在程序之上，建立在选民通过选举选择其统治者的能力之上，那些在职的统治者不可避免做不出政绩，这样他们就失去了正当性和公信力，也会在选举中被击败，一群新的统治者会接替他们。”[1]我国政府也已经意识到这一点，因此在党的十五大报告中指出建设社会主义法治国家，并随后写入宪法。从党的十五大确立依法治国基本方略，到十八大阐述全面推进依法治国重要思想，再到十八届三中全会提出推进法治中国建设目标任务，十八届四中全会又首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国，在具体实践过程中，政府通过进一步完善人民代表大会制度和选举制度、加强基层民主建设、县级以下人民代表直接选举、试行村民自治等来实现此目标。相信随着政治体制的进一步深入改革，民主与法治一定会为政府提供更为坚实的公信力基础。二优化与提高政策主体的素质与能力（一）优化政策主体的素质公共政策主体一定的能力素质是决策者做决策必须具备的基本条件。在当前公共决策的过程中，公共政策主体必须具备科学、民主决策的能力素质，具体要做到下述方面。1.公共政策主体应具备一定的科学素养所谓科学素养，是指领导者要具有多方面的科学知识和科学思维方法。公共决策者必须学习和掌握一定的理论知识，包括一般科学文化知识、专业知识、决策知识等，并能把所学的知识运用到实践中去，从实际工作中提升自身的能力，不断提高自己的科学素养水平，这是科学制定公共政策的基础。2.公共政策主体应具备较高的综合素质一是抽象的思辨能力。这非常有利于提高政治鉴别力、政治敏锐性和政治技能，这些在公共政策过程中是不可忽略的。这就要求在公共政策制定的过程中，政策主体要善于进行辩证思维，要用全面、发展、联系的观点看待决策方案，防止形而上学和对决策的片面认识。二是政策创新精神。政策主体既要善于总结以往政策正反两方面的经验教训，取其精华，弃其糟粕，又要在新的环境下，提倡创新意识，发扬创造精神，包括对决策理念、决策方式、决策手段等方面的创新。三是要有胸怀宽广和勇于承担责任的精神。既能从善如流，博采众长，又要敢于负责，在民主的基础上加以集中，及时、果断地做出决策。毕竟政策过程是有风险的，也是统一各方主体意见的过程。四是要有良好的心理素质。要有足够的自信，敢于迎接挑战，善于和勇于不失时机地决策、迅速实施。3.公共政策主体还应具备一定的反馈调节能力由于客观事物的复杂性和人的认识能力的有限性，人们在做决策的时候会遇到很多不确定的因素，这些因素的制约使得做出的决策多多少少都有不足，因此，在公共决策付诸实践之后，做好反馈调节工作尤为重要。决策者要根据实践的检验，视情况对决策做部分补充完善或重大调整；如果该项决策的实施会带来积极作用，并能满足大多数人的利益，那么可继续坚持贯彻执行；如果决策的可行性不高，甚至会给人们的切身利益带来危害，决策者应放弃该决策的实施，考虑重新决策。其中最为关键的是要把握好分寸，既不能“过”，也不能“不及”，这也是决定公共政策成败的一个重要因素。（二）提升政策主体执行力公共政策执行主体的政策水平、知识结构、组织能力等素质条件是公共政策执行的重要政治资源。在实际的公共政策执行的过程中，提高执行者的政策执行水平，建议从以下几方面入手。1.公共政策主体要树立正确的政绩观公共政策主体的政绩应该是为广大公众谋取利益的工作实绩，政绩观是公共决策主体世界观和工作作风的集中体现，有什么样的世界观和工作作风，就有什么样的政绩观和公共决策行为。各级公共决策主体要树立正确的政绩观，摒弃GDP至上的庸俗政绩观，要完善公共决策主体的考核标准，努力构筑一套完整的政绩考核体系，这种考核体系要努力涵盖经济社会发展的各项指标，要注重改善民生，注重社会的整体和谐与发展。2.完善政策执行者的知识结构对政策执行者而言，由于政策所涉及的内容通常非常广泛，仅具备单一方面的知识远远不能满足其准确认知政策的需要，因此进一步完善知识结构就显得尤为重要。作为政策执行者的各级公务人员，需要通过制度化的培训和学习，广泛地掌握各种知识，其中既包括自己所从事的专业领域的知识，也应该涉及政治学、经济学、社会学、心理学、管理学、法学等相关学科的理论知识，这是正确认知政策的前提条件。3.实现准确的政策认知政策认知水平的高低体现着人们对政策和国家大事的关心程度。一方面，良好的政策实施环境需要人们有较高的政策认知水平；另一方面，较高的政策认知水平又是人们理性地评价政策、进行政治参与的基础。政策执行主体对政策的认知是政策执行的首要环节，任何一项政策都有其特定的目标、内容、功能、价值、适用范围以及实施条件。“政策执行主体只有对政策的内容和精神实质，特别是政策所蕴涵的潜在价值和利益有了正确的认知，才能准确地理解政策制定者的意图，才可能形成正确的政策态度，进而产生积极的行为动力和符合政策的目标，保证政策获得预期的执行效果”[2]，为政策的有效执行奠定良好的基础。4.不断提升政策执行者的思想境界加强思想政治教育是防止执行者由利益的驱使而导致政策执行发生偏差的一个重要途径。对作为政策执行者的党政干部进行思想政治方面的教育，就是要对他们进行职业道德、法律意识、价值观和人生观等方面的教育，建立起他们的职业情操和社会荣誉感，并在此基础上唤起他们的敬业精神、事业心和社会责任感，提高他们的需求层次，从而使他们拥有较为崇高的道德境界。具体而言就是要使政策执行者树立正确的权力观和角色意识。一方面，政策执行者只有树立了明确的角色意识，才能正确地认识自己的权利、义务、地位，才能够在政策执行过程中主动采取正确的行为方式，以使其个人行为与政策执行环境保持适应和协调；另一方面，政策执行者唯有正确地认识权力的来源和本质、权力运用的目的及权力与责任的关系，方能在政策执行中使其行为不致偏离正确的轨道。5.不断改进政策执行方法为了使某一项政策有效，良好的控制和政策实施技术也是必不可少的，它可以有效防止政策执行偏差的发生。作为政策执行者，在政策执行过程中应该做到如下几点：一是要因地制宜，周密计划。作为行动的依据，政策的内容本身通常只是一种原则上和总体上的规定，因此，当政策指令下达时，执行者就应结合不同的实际情况把这些行动原则进行具体化，针对如何贯彻落实政策指令，怎样高效实现政策目标等问题因地制宜地制定出详细具体的计划，以利于政策执行工作有条不紊地进行。此外，还要做好思想、物质以及组织准备等方面的工作。二是要传播政策，适度宣传。政策的执行是离不开政策信息传播的，不过这种宣传必须客观准确地反映政策本身的精神、内容、实质及功能等。三是要耐心说服，正确激励。因为政策总是要对某些人的利益进行分配或调整，实践中有时代表最广大人民群众根本利益的政策可能会与集体利益（或个人利益）、局部利益和眼前利益发生矛盾或冲突。在政策执行过程中，政策目标群体难免会在思想和行动上遇到这样或者那样的问题。而为了保证政策的顺利实施，政策执行者首先要解决的是政策目标群体的思想问题，需要采取耐心说服、循序渐进的方法对他们进行正确引导，从而使他们真正认识到所推行政策蕴含的价值特别是与其自身利益的密切关系。同时，还要正确地运用奖惩结合的激励方式，引导目标群体的行为。其中，奖励的作用在于通过给予政策目标群体所需的资源，使其需要得到满足，利益得以实现，从而引导其对正确执行行为的配合；而惩罚的作用则在于通过剥夺政策目标群体的一定资源，造成他们利益的丧失，导致或保持他们的资源缺乏状态，进而促使他们改变错误的行为。6.树立执行理念，落实政策到位政策执行者不但要对政策目标、政策内容了然于胸，更重要的是要对实际的复杂形势心中有数，并且对如何应对复杂局面胸有成竹，对正确高效地落实政策有切合实际的办法，对于上级的要求亦能够举一反三。换言之，政策执行者必须有一种不拘一格的突破性思维方式，对执行力有创新的意识。在实际工作中既要雷厉风行、勇挑重担，又能把原则性与灵活性相结合，善于协调各方面关系，有能力化解各种矛盾，从而把政策落到实处。2014年4月，国务院出台了支持和促进重点群体创业就业有关税收的政策。高校毕业生要享受政策优惠，需要申领一些证件作为证明，而很多学生因为手续烦琐和“面子问题”，不愿意申办，导致政策难以落地。国务院总理李克强听取国务院督查组汇报工作时，特别强调国务院出台的政策措施必须“不折不扣落实到位”，各级政府要坚决消除不作为、不担当的“懒政”，切实负责、真抓实干、务求实效。7.加强沟通，搞好协调在公共政策的执行过程中，无论是委托人还是代理人都有追求自身利益最大化的动机和愿望，如果委托人与代理人利益相一致，代理人就有可能采取积极行动执行公共政策。反之，当委托人与代理人利益不一致时，代理人有可能消极实施公共政策，致使公共政策实施结果偏离原有目标。因此，要使政策得到有效的实施，必须充分考虑各方的利益因素，构建利益平衡机制。在承认委托人与代理人不同利益的基础上，寻找二者利益的平衡点，并进行合理的利益整合和规范，这就要求在政策执行过程中通过收集利益相关人的意见，分析各方的利益要求，评估各个利益人的利益性质、利益大小、利益弹性空间、利益底线所在，确定利益分配方案或补偿方案，开展政策游说，寻求意见一致等这样一个过程去寻求利益的平衡，并要从制度上保证这个过程的严肃性和可操作性。就不同的政策而言，利益平衡要针对不同的利益关联性采取不同的措施，坚持不同原则，以实现政策的帕累托最优和“正和”（即双赢），从而从利益的角度减少政策执行的阻力。三重塑公共政策价值基点公共政策价值基点就是公平。社会公平是政府行政的根本价值取向。价值观直接决定着行政管理的行为方式，是政府行政的基本指导思想。公共政策的公平价值取向要求其在制定、执行和评估的过程中以公共利益的实现为评价标准，维护社会的公平正义。也就是说社会主义国家政府行政的根本价值取向或者核心价值取向应该是追求社会公正、公平，其行政方式应该是以人为本，搞好服务，最大限度地体现公民的共同利益，真正反映人民的利益和要求，防止公共权力对人民利益的剥夺与侵犯。（一）社会公平价值取向的实现1.民主决策是体现公平原则的基础公共决策民主化，就是要在公共政策制定和执行过程中使决策者与公众充分地交流与沟通，实现公众的直接参与或间接参加，保持畅通的沟通渠道，确保公共决策过程最大限度地反映社会要求和体现人民群众的意见，更好地维护和增进公共利益。公平其实是各种纵横力量相互制衡的平行四边形中的一条斜线。一般而言，这些力量均衡到什么程度，公平就可以实现到什么程度。力量对比的不同，使公平的原则也会有不同的体现。因此，公平的实现必须考虑现实的各种社会力量的状况。而民主的政策制定不仅需要政府提供一个民主的程序，还需要公众积极的政治参与、利益集团的利益表达，民主决策的形成需要政府、群众、利益集团的共同努力。就政府而言，政府要针对各类群体建立健全畅通的利益表达机制，广开与人民群众沟通的渠道，特别是社会弱势群体要能够实现与政府相关部门的直接对话与交流，要将弱势群体所关注的利益、社会公共问题等方面的要求、批评、建议等传达到政策制定者那里，使他们的利益诉求能够得到有效表达。只有充分听取各方的意见，政府才能从更多的角度去考虑问题，制定出的公共政策才能够真正地体现社会公平。就公众而言，他们要逐步转变原有的价值观念，要从原来被动的参与转变为积极主动的参与。这是实现其利益诉求的途径。要提高公众参与的有效性，使得公众参与最终能实现政策改变或者问题解决，实现自身利益诉求，要坚持科学性、一致性、时机性与合理性。科学性是要求公众要懂得运用科学知识、科学手段去阐述、表达自己的观点，否则取得的效果往往微乎其微。一致性是指利益诉求的一致性以及参与人员数量要达到一定规模，在广泛的民意基础上形成巨大舆论压力，引起有关部门的关注，促使问题得到解决。这里的人员不仅是直接受影响的人，还包括其关注的人。时机性是指要把握好合适的政策参与时间。一般而言，在政府通过信息披露、听证会、民意调查、网络参与等渠道向社会大众收集意见的阶段，在公众作为监督主体来对政策价值作出评论以及判断的政策评估阶段，公众参与是最容易取得最佳效果的。合理性具体包括行为合理与诉求合理两方面，可以通过提出科学合理的观点、通过合法途径来表达诉求。就利益群体而言，自己的利益诉求通过利益表达渠道，可或多或少进入政策议程。在社会转型过程中，我国原有的社会阶层经过不断的分化与重组，形成多元化的利益群体，这就必然会形成多样化的利益需求。利益群体把其利益诉求表达给政府，使得政府在政策过程中充分考虑各方利益，经过科学化、民主化的政策决策过程，必然会输出绝大多数利益群体比较满意的公共政策。科学民主决策与利益群体的利益表达是相辅相成、互相促进的。利益表达促进了决策的科学化、民主化。同时，科学民主决策也推动了利益群体的利益表达。我们应该从中国的实际情况出发，拓宽利益集团的利益表达渠道，建立一个畅通的、完善的利益表达机制，以便更好地实现决策的民主化、科学化。2.健全法制是实现公平原则的保证健全的社会主义法制是实现社会公平的重要保障。完善社会主义法律法规体系，特别是宪法所规定的公民的基本权利与义务，使公民成为法律意义上平等的独立主体。另外，还需要不断完善物权法及相关的配套私法体系，物权法的颁布进一步加强了对公民基本权利的保障，可切实维护人民群众的利益，使法律规定的基本权利变成现实的权利。除此之外，还需要我国现行的司法体制进一步改革，真正做到依法行政、司法公正。我们要不断地加强法制宣传和教育。一方面，由于我国特殊的历史背景，广大人民群众法律意识比较淡薄，不太懂得利用法律武器来维护自身的合法利益；另一方面，要使民众更好地理解和把握现行的法律法规，就需要我们不断地加强法制宣传和教育，使人们的行为符合法制建设的要求。而且要注意法制宣传教育是一个长期的、艰巨的任务。法制宣传教育重点在国家公职人员和公民这两个群体。加强对国家公职人员的教育，是培养国民法律信仰的重要保证。通过对执法、司法人员的教育和管理，增强他们的法律观念，使他们清楚自己掌握的公权力存在的正当性以及公权力应该用在哪些方面，认识到公权力来源于人民的让渡，而且应该服务于人民，保障人民群众的生命和财产安全。不断增强公民的权利意识和责任意识，加强对公民的法制宣传教育，也是培育现代法治精神的重要环节。3.责任政府是维护公平原则的核心政府责任是指政府能够积极地对社会公众的需求做出反应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的利益。我国学者张成福教授认为，责任政府应该具有的价值取向是积极地对社会民众的需要做出回应；政府应积极履行其在整个社会中的职责和功能，严格按程序办事，当政府机关及其工作人员违反法律的规定、违法行使职权时应承担相应的法律后果。在我国，责任政府是指一种负责任的行政体系，它以全心全意为人民服务为宗旨，政府和领导干部的一切行为和举措必须坚持以人为本，从人民群众的利益出发，政府的行政行为必须对人民群众负责，当政府行为出现重大过失时，它必须承担相应的政治上、法律上和道义上的责任。责任政府成为当代中国政府的必然选择。确立正确的执政理念，履行行政责任是建设责任政府的关键所在。加快行政伦理制度化建设，以行政伦理来指导行政管理的实践活动；行政主体把责任政府建设摆在首要位置，勇于承担建设责任政府的伦理责任。行政主体只有从“立党为公、执政为民”的责任理念出发，担负起重大的行政伦理责任和社会责任，才能巩固执政党的执政地位，改善党群关系，维护社会的团结与稳定。把政府角色定位为社会公平的维护者和社会问题的解决者往往更能发挥政府的作用。贫富差距大、弱势群体的利益得不到照顾是引爆社会矛盾的导火索，政府不仅需要维持政治稳定、经济的发展，而且更要解决社会公平问题，维护社会公平是政府责任的题中应有之义。（二）在政策制定实施过程中落实社会公平1.把公平原则作为决策的价值基础公共政策决策是行政决策主体为实现行政职能目标，对若干准备实施的对策方案进行抉择的活动。政策决策是一个复杂的行为过程，在这个过程中，蕴含着政策决策者复杂的思维过程。决策中的价值问题，特别是价值取向问题又是贯穿于决策过程之中不能回避的重要核心问题。政策决策是政府代表社会行使其职能的基本活动，其价值取向必然基于公共行政价值观的确立，其价值判断和价值取向必须反映社会价值、体现公共利益。党的十七大报告指出要让全体人民共享社会发展的成果，在这种价值观的指导下，公共政策的价值取向必然是以维护社会的公平为基础的，所以公共政策的价值取向必须以社会公平为基础。公共政策的价值取向应首先把追求公平放在首位，用评价行为后果的公平价值体系去选择决策行为方案。公共政策的应然价值取向就是公平，政策制定过程中的公平具有决定性意义，只有在政策制定环节将公平落到实处，才能使公共政策的目标代表绝大多数人的公共利益，才能为政策的执行、评估、监督等过程中的公平创造条件。2.把公平与效率的优化组合作为执行政策的价值目标效率反映了政策资源配置的有效性，公平反映的是社会价值分配的合理性。效率是公平的基础，公平是效率的保证。一方面，实现公平所需要的坚实的物质基础是由社会运行的高效率来保障的。只有当社会生产力发展到一定水平、人民生活水平显著提高、社会财富积累充裕时，人们才能实现实质意义上的平等。如果社会财富比较匮乏，人民还处于温饱的边缘，大多数人缺乏足够的能力和机会参与各种社会活动。处于政策活动的边缘，那么权利的平等只能是形式上的。效率的提高能够促进社会财富的增长，可以增加人们参与政策活动的机会和能力，为真正实现平等、公平奠定基础。另一方面，提高效率也要以公平来保证。按贡献的多少进行分配的结果是公平的，对效率的提高形成有效的激励。公平地保障每一位公民的基本政治权利，使他们都有机会和能力参与社会公共生活，为社会的发展出谋划策，让他们有社会主人翁的意识，减少社会矛盾的产生，维护社会的稳定，保障社会的高速发展。一项公共政策的出台，当然也是讲求效率的，没有效率的决策，也是没有意义的。市场规则的导入，也使得公共政策在目标取向上不可能放弃对效率的追求。公平的规则、竞争环境、政策程序，是提高效率的重要保障，效率必须在公平的前提下体现。如果违反了社会公平，其效率是不可取的。总之，效率与公平同是公共政策追求的基本价值，是公共政策价值取向的两根支柱。现代公共政策价值目标的基本要求就是体现公平的结果，最大限度地满足社会公众的公平要求，恰当地运用公平原则，统筹和处理好微观与宏观、短期和长期利益等因素，兼顾国家、集体和个人等不同主体的利益主张，平衡与之相关的利益冲突，把社会公平作为核心的价值取向。3.把社会公平理念贯穿于政策评估的整个过程政策评估是政策过程中的重要环节，在促进政策决策科学化、民主化方面发挥着积极作用。因此，政策评估要公平客观，除了总结经验、肯定成绩外，更重要的就是发现不足和存在的问题，检验政策是否达到了预期效果。所以，我们应该把社会公平的理念贯穿于评估的全过程。作为一项制度性的规定，评估者应本着实事求是的态度，力求评估系统、全面、公正，力求政策评估的公平性。第一，在评估的投入方面应该加大力度。政策评估是一项庞大而复杂的系统工程，需要投入大量的人力、物力，如果在投入方面不足，政策评估就难以进行，更谈不上公平、公正。第二，保障政策评估客观公平的重要基础就是畅通的信息渠道。公众利用各种信息渠道，发表自己的看法，表达自己对有关政策的意见和建议，这样就可以让决策者更多地考虑民众的意见，以促进决策民主、公平。第三，对政策评估的结果要实事求是地看待。任何公共政策必然会涉及公共资源的分配，政策的评估效果应该体现社会公平，保障弱势群体的利益，使社会公平的理念贯彻于政策评估的整个过程，使政策评估真正发挥作用。四规范公共决策程序及完善公共政策体制导致我国公共政策公信力出现问题的一个很重要的因素是政策决策程序的不完善。因此，需要从强化公共政策制定的合理性、正当性，强化政策公开性和透明性，提高公共政策的可操作性，注重公共政策的稳定性等方面着手，强化公共政策决策程序科学性。（一）规范公共政策程序，确保政策的科学化科学规范的公共政策程序是实现政策科学化的重要前提。合理设计政策过程的基本程序，可有效地提高政策的质量和效率。具体来讲，规范公共决策程序应从以下几个方面进行。1.充分把握全面且有用的信息，确立正确的政策目标政策目标正确与否对整个公共政策制定及实施后所产生的效果起着重要的作用。如果一个政策目标与客观实际不符合，没有从广大人民的利益出发，那么公共政策过程将不可能是正确的。而对公共问题的正确判断是公共政策目标正确的前提，这就需要通过实际调查收集整理大量的相关信息，只有充分掌握公共政策相关信息，才能在此基础上对决策中的一些信息进行去粗取精、去伪存真、由表及里、由此及彼的研究，才能推出科学、民主的公共政策。2.要有规范的政策过程规则规范的程序和规则在开展公共政策活动之前就应确立，以明确哪些问题必须经过集体讨论，哪些问题需要分工决策，并要严格按此规则实施，既要防止个人说了算和领导“一言堂”现象，又要防止决策者议而不断、久拖不决的现象；同时应充分发挥人大、政协的民主监督、参政议政的作用，将重要的公共决策方案提交人大常委会和政协常委会讨论后，再由政府做出决策，真正实现“党委决策，人大决定，政府执行”的决策程序；为了实现公共决策的民主化，使公众能充分了解公共决策的目的、决策过程、决策内容，要广泛听取各方面对决策方案的意见和建议，使公共决策方案更加完善，应规范公共决策中的“听证”、“公示”等制度，明确哪些公共问题应举行听证会，明确听证会的相关事项，以确保公民既参与决策的制定，又能对公共决策的制定过程进行监督。3.制定可行的公共政策方案确定了正确的公共政策目标之后，就应研究实现目标的途径，即制定公共政策方案，其科学与否直接影响着政策的实施及后果。因此，在制定公共政策方案时应运用系统分析的方法，要做到宏观研究与微观研究的结合、前瞻性和可行性的结合，应充分考虑公共政策对社会、效益、环境等多方面的影响。此外，在公共决策方案的制定过程中，要对问题进行全方位的思考，不能只局限于某一个方案，应有两个以上的备选方案，以使决策者能从众多方案中选择更好的、更切合实际、更能实现公共利益的方案，从而实现公共决策的科学化、民主化。4.加强政策制定的科学性、明晰性及可操作性政策制定必须基于现实，符合事物发展的客观规律，政策措施必须有效，只有这样，政策才算科学。政策明晰性要求政策方案有严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准；同时提升公共政策的可操作性，明确政策制定者与执行者之间的利益差别，合理掌握公共政策的回旋余地，尽量减少执行弹性。只有公共政策具备很强的可操作性，执行者才容易把握政策精神实质和正确实现制定者的意图，从而使政策措施通过执行者发挥出巨大的威力；反之，或纵之过宽，弹性过大，或苛之过严，过于琐碎，使执行者不知所云或无所适从，必然导致各行其是，制定者亦无法对执行者进行正确的监控。5.对决策方案进行综合评估并择优备选方案拟订后，就要对各种方案进行综合评估，选出最佳或将诸方案中的合理部分综合成最佳方案，这是决策程序中的关键环节。对方案进行评估时，要确定评估方案的价值标准，包括符合总目标，这是决策活动最根本的标准，还要把总目标分解为若干确定的指标，规定这些指标的主次、轻重缓急以及相互发生矛盾时的取舍原则，确定可能限制这些指标的约束条件，并注意方案是否可行，然后组织人员论证。通过定性、定量、定时分析，对决策方案的近期、中期、远期效能价值进行评估，预测方案的后果及其影响。在分析评估的基础上，比较各方案的利弊得失，用量化的指标体系予以权衡，按优选序列排列出来，提出意见和理由，然后交由决策系统定夺。6.应实施公共决策方案并进行反馈在决策方案形成以后，公共决策的过程并没有完结。这是由于决策方案的制定和选择是一种理性的活动，方案的得出则是一种理性活动的结果，它是否正确，必须通过实践来检验。因此，对于决策选定的方案，必须正确地贯彻实施。要判断方案的实施是否达到了决策的目标，这就需要一些机构、组织和人员将实施的结果真实地反馈给行政决策者，以便决策中心对原有决策进行必要的修正，这是实现决策目标的必要条件。在进行反馈的过程中，一定要注意信息的真实性。如果反馈的信息不真实，就不能准确地反映决策方案在执行过程中的问题，不能发挥决策的积极作用、实现决策目标。（二）完善公共决策体制，从制度上保障决策的有效性公共决策体制指公共决策的机构和人员所形成的组织体系及其制定的基本程序和制度，它包括公共决策中枢系统、公共决策咨询系统、公共决策信息系统和公共决策监控系统等内容。公共决策体制随着社会经济条件的发展变化而改变，是政府正确行使决策职能、进行科学决策的组织保障。要提高现代政府的公共决策能力，就必须提高这些系统处理决策问题的能力和效率。具体来说，主要从以下几个方面进行。1.加强公共决策中枢系统在决策中的作用第一，明确我国政府公共决策领导者的角色定位。在政府公共决策中，公共决策领导者虽然居主导地位，拥有对各种决策方案的最终裁定权，但完成决策过程不能仅仅靠决策者自身的力量，还必须依赖更大范围的团队合作。公共决策领导者可以独立完成大量常规的决策，但对于那些比较复杂、涉及利益较多的重大决策，必须借助外力来进行，这就需要决策者尽可能有效地利用各种政策研究机构，由他们围绕决策目标进行调查研究，提出决策方案；或是委托专家学者、咨询机构进行专题研究，提供决策方案。决策领导者不是万能的，决策环境的复杂化使得决策领导者必须学会“借力”，学会由“出主意”向“选主意”的角色转换。如此决策领导者才能在决策过程中提供决策需求、参与方案论证、做出最后决断。因此，决策者的角色定位是决策领导者最应该下功夫的环节，也是科学决策过程的核心。第二，理顺决策主体之间的相互关系，合理划分决策范围。中共中央决策系统、人大决策系统和政府决策系统是我国国家政权机关的三个最重要的决策系统。但在实际的决策运作中，中共中央、人大和政府三者的关系没有完全理顺，这在一定程度上影响决策中枢系统的效率。因此，理顺它们三者的关系，是提高我国政府决策中枢系统决断能力的关键。要坚持中国共产党的领导地位，维护人大的最高决策权力，又要保证和发挥政府在决策中的独立地位和作用。宪法规定中国共产党是领导阶层，各级人民代表大会及其常务委员会是国家权力机关，国务院及各级人民政府是全国人大及各级人大的权力执行机关。中国共产党是重大决策过程中最重要的决策者，这决定了中共决策系统在我国政府公共决策体制中的核心地位，政府的决策必须是在中国共产党的领导下进行的，是以中国共产党制定的正确的路线、方针、政策为前提的。人大做决策主要体现在立法方面，即通过法定程序，以法律的形式，将中共中央的路线、方针、政策转变成国家的意志和基本国策，由政府组织实施。政府作为人大的执行机关，主要负责决策的执行、组织、监督等职能，因此，应理顺它们三者之间的关系。2.强化公共决策信息系统，建立高效的决策信息机制公共决策从一定意义上说是一种信息流动与处理的过程，准、全、快的信息是正确决策的前提。为了减少公共决策中信息不完全造成的不确定性，避免公共决策失误，必须强化公共决策信息系统，建立高效的决策信息机制。具体来讲，主要从以下几个方面进行。第一，建立通畅的信息传递渠道。随着社会环境的不断变化，公共问题也日益显示出综合化和复杂化的趋势，这就要求政府在进行公共决策时，收集的决策信息必须全面、准确、真实，其中一个重要的前提就是公共决策信息的传递渠道必须畅通。没有畅通的信息渠道，一些决策的重要信息不能真实地传达给决策者，决策者由于缺乏必要的、完备的信息资源而不能做出科学的、有效的公共决策。因此，公共决策信息系统需要开拓决策信息传递渠道，使得与公共社会问题相关的信息资料能够自上而下或自下而上，及时并迅速、真实、准确、全面地传递给公共决策制定者，决策者在此基础上才能迅速做出准确的判断，分析出问题的实质和核心并组织公共决策的制定和实施。第二，加强决策者对公共决策信息的认识。公共决策信息是公共决策活动的重要因素，是公共决策的基础，是任何决策者进行公共决策必不可少的资源。决策信息作为决策客体属性的反映，可以消除决策客体在决策者观念中的不确定性，从而便于决策者对客体的结构、属性、形态予以正确的判断。在现代社会，谁掌握信息的数量越多、质量越高、速度越快，谁的收益就越大。因此，公共决策者应从多方面加强对决策信息的认识，提高信息收集和分析能力。第三，在处理公共决策信息时，决策者应具备一套有效的信息处理经验。在信息系统收集到信息后，决策者要通过分析、比较和推导进行信息处理，即要运用信息处理的经验，即所谓“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”，分析整理出信息的条理，并将处理后的信息递送给决策领导者，这样既节省了决策者处理信息的时间，也提高了利用信息的准确性，并能使公共决策领导者一目了然，减少公共决策的偏差。第四，在信息收集、传递和加工的过程中，应推进电子政务建设，实现办公自动化。随着知识经济时代的到来，信息传播方式也在不断地转变，信息传播渠道也在朝着网络化方向前进。推进电子政务建设，实现办公自动化，充分利用信息技术和信息资源成为提高信息的收集、传递和加工、处理能力的一个主要途径。电子政务打破了政府机关的组织和地域限制，改变了政府和公众的交流方式，为公众建立了一个可以与决策者平等对话的平台，使公众的政治参与不限于投票，还可以直接参与到公共决策中去。一方面，公众通过网络，可以就某一个焦点问题，直接表明自己赞成或反对的立场；另一方面，政府也可通过网络提出政策方案，并且得到向公众做必要的解释和说明的机会。这样既提高了决策信息收集的能力，又很大程度上促进了公共决策的科学化和民主化。3.完善信息公开制度和听证制度政策信息公开是公民参与公共政策过程的前提条件，公民只有在充分、确实了解政府政策活动的基础上，才能有效地参与政策活动。完善信息公开制度首先要加快信息公开制度化建设，其重点是：政府要加大政务公开的推进力度，进一步完善政务公开的机制；在合理合法的范围内通过建立透明的决策程序，把政策相关信息、政策过程、依据及结果公开。还要积极拓展政策信息公开的渠道，可以充分借助互联网、报纸、电视、电台、中介组织等传播机构，建立高效、便捷、透明的公民参与网络，及时直接地向社会公众进行通报及公示，增强与社会公众之间的沟通；此外还要加快领导干部的观念转变，在公共决策的各个环节中都要有民主思想，领导者的支持必将提高公民参与的热情，从而增强公民参与公共政策的积极性。伴随着社会利益主体的多元化、公民权益意识的不断增强以及公共权力的日益扩张，听证制度已经成为现代化进程中实现民主管理的一种重要的形式和有效方式，而且也是现代程序中的一项重要制度。听证制度在我国的政治民主建设、增进公共部门与公民之间的良好沟通等方面有着很重要的作用。然而，我国目前的听证制度尚处于起步阶段，在实践中也遇到了这样那样的问题。因此，我们必须就目前听证制度存在的问题进行一些思考，构建适合我国国情的科学、高效的听证制度。首先，完善听证制度的立法。目前，我国还没有一套完整的听证制度的法律规范，虽然有一些诸如《中华人民共和国价格法》等，公民可以通过听证的形式参与决策，但是这些规定过于笼统，难以解决一些具体的问题。因此，应加强听证制度的立法工作，应在《行政程序法》中明确规定有关听证制度的基本内容，包括听证的目标、原则、形式、程序以及利害关系人在听证程序中的权利和义务等；在一些具体行政行为的法律文件中明确适用听证的具体范围和情形，要以《行政程序法》为核心，以各单行法律、法规为基础，建立健全听证制度法律体系。其次，应扩大听证范围，广泛实现公民参与。听证范围狭窄是我国听证制度面临的一个重要问题。在公共决策的过程中，应扩大公众听证的范围，才能更好地实现公共决策的价值。听证范围不应局限于某些行政行为中，还应在我国现已规定的行政处罚、行政许可、政府价格决策中扩大听证范围。除此之外，在一些具体的行政行为中也应扩大听证范围，如行政裁决、行政强制措施等，保证公民充分参与决策过程。再次，采取多种听证形式。结合我国国情，借鉴其他国家的先进经验，我国的听证形式可以采取正式听证与非正式听证、事前听证与事后听证相结合的形式。对正式的听证在法律上应明确予以规定，它一般涉及的是影响较大的一些决定、决策，关系公众切身利益的一些行为。非正式听证程序较为简单，通常可以采取书面的、口头的方式而实现听证的目的，它简单易行，效率很高。我国应广泛采取正式听证的方式，并以非正式听证为辅。同时，在决策进行之前，要通过事前听证的方式让广大公民了解该项决策的基本情况；在决策实施以后，对于该决策实施的效果、影响等方面要让广大公民知晓，并让他们充分参与决策的反馈等环节以验证决策的质量，这就要充分发挥事后听证方式的作用。4.加强公共政策咨询系统的作用公共政策咨询系统是由各类专职或兼职的行政决策人员组成的，是以其专门知识和先进技术为公共政策中枢系统提供行政决策方案以及优化理论的一些机构组成的各种行政决策智囊团。它为政策中枢系统提供决策依据，协助决策中枢系统进行有效决策。规范化、系统化的公共政策咨询系统是现代社会的产物，是现代社会政治生活中的一个重要组成部分。在提高公共政策质量的过程中，必须加强政策咨询系统的作用。具体可以考虑下述方面。第一，从法律上对公共政策咨询系统的相关方面做出明确的规定，提高其权威性。公共决策咨询系统是推进公共决策科学化和民主化的重要渠道，政府应从立法的角度对公共决策咨询系统的地位、性质、作用、行为方式、管理机制、经费来源等做出明确的规定，提高其权威性；要以制度的形式将其与事务性或行政性机构划清界限，明确其职责是政策研究，提供政策建议；要确保公共政策咨询系统的程序合规，凡事关全局的经济、社会、科技等方面的重大政策，都必须组织有关专家进行广泛深入的讨论，集思广益，做出正确决策。第二，发展多元化的公共决策咨询系统。目前，我国的政策咨询系统大多是一些官方决策咨询机构，虽然能为决策中枢系统提供政策建议，但是它们的研究范围有限，并不能提供充分的咨询服务。因此需要鼓励和发展多元化的政策咨询系统，特别要重视体制外的民间政策咨询系统的作用，逐步形成以官方咨询系统为主导，以民间咨询系统为主体的政策咨询体系，并建立彼此的横向与纵向的制度化联系。同时应提倡研究的独立性，赋予这些咨询系统相对的独立性，使它们能够帮助决策者对政策问题做出客观的判断，能够为决策者提供更全面、更准确的信息，并提出一些对策建议，以增强政策咨询的透明性和科学性。第三，要充分发挥公共政策咨询系统中人的作用。参谋咨询系统的功能能够得到有效的发挥，最为关键的原因在于公共决策咨询系统中人的优势，这取决于决策咨询系统中合理的研究队伍。一方面现代咨询研究人员要有较高的素质，在思想作风方面，热心为人民服务，坚持科学态度，有独立见解；在知识方面，既有广博的知识，又有深厚的专业积累，还有丰富的实践经验；在思维方面，既要有预见能力、创新能力和综合能力，又要有敏锐的洞察力，善于分析推敲。另一方面在系统内部要建立成果激励机制，提高研究人员的积极性，重视研究人员的实践调研，重视社会科学研究成果的应用性，以使科学成果能够真正为政府决策发挥作用。5.建立健全公共政策监控系统公共政策监控系统是由立法机关、司法机关、行政机关、政党组织、利益团体、公共舆论和人民群众等所构成的完整体系，是对政策行为以及政策方案的制定和执行进行监督和控制的机构。公共政策监控系统在公共决策系统中具有防止决策者滥用决策权、监督执行机构及其人员正确执行决策的作用。因此，在公共政策过程各环节，为了提高公共决策的质量、避免滥用权力，必须建立健全公共政策监控系统。基于狭义的政策主体即政府机构的层面考虑：第一，应加强公共政策主体内部的监控机制，特别是强化人大的监督作用。强化人大的监督权是完善和健全公共政策监控系统的重要前提和基础。加强人大监督，首先要真正树立人大的监督权威，坚持重大问题提交人大讨论，各级人大应事先对政府公共政策实施监督。其次，在人大实施监督的过程中，要制定具体的实施细节，规范程序和监督手段，提高权力机关工作人员的素质，以更充分地发挥监督职能。第二，充分发挥纪检部门和政府监察机构等的监督作用。纪检委、监察部门、审计机关、检察机关、审判机关等的监督对公共政策的制定和执行起着不容忽视的作用，因此充分发挥这些机构的监督作用显得尤为重要。其中关键是要从制度上切实保障这些机构的相对独立地位，以增强其监督的权威性，尽量逐步将它们收归上一级机构垂直领导，从机构、人员和经费等方面都脱离被监督对象，从根本上建立起独立运行的监督机制。只有这样才能保证它们对政策过程各环节的监督具有权威性和有效性，才能真正发挥监督系统的整体功能。第三，应加强对公共政策主体外部的监控体系，即社会团体、群众、新闻舆论等的监督。这是民主决策、民主监督的重要途径，也是提高公共政策质量的必要步骤。首先，应健全社会监督的法律体系，普通民众、社会团体以及新闻媒体等是社会监督主体，法律应明确规定其地位、权限，及行使监督权的方式、步骤、程序等，确保社会监督权在政策制定和执行过程中能充分行使，并能使社会监督行为规范化，从而提高政府工作水平和效率，减少工作失误，实现政府的阳光行政。其次，应充分重视新闻媒体对政府政策过程、效果的监督。新闻媒体在监督系统中是不可缺少的重要部分。它们应对政策失误及损失进行及时的曝光，在与人民生活息息相关的诸如公共事业、城市建设、教育收费、住房医疗改革等方面提出批评和建议，增强政府与公众之间的互动，便于社会公众监督政府。6.强化政策责任追究制度权力和责任是紧密相连的，有多大决策权力就要负多大决策责任。对给广大公众和社会造成重大经济损失的决策，要对相关的公共政策主体严格追究政策责任，毫不留情地予以严格处理。对公共政策责任的追究要确定责任承担者，做到责任与权力对等，坚持谁主管谁负责、权大责大。有些公共政策失误的后果可能需要过一段时间才会暴露出来，有的责任追究往往难以执行。可以考虑实行终生追究，不论问题在什么时候暴露出来，也不论其职务发生了怎样的变化，都要追究相关决策者的责任，这样有利于克服决策者的急功近利和侥幸心理，真正发挥决策追究制度的应有效力。具体而言，可以从以下几个方面对政策失误者进行责任追究。第一，承担经济责任。对因政策失误造成经济损失的，可以根据过错程度要求其承担相应的赔偿责任。第二，承担行政责任。可以参照我国国家公务员制度的相关规定，采用警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等形式对相关人员进行处分。第三，承担政治责任。对于因政策失误造成较大损失的，权力机关可以将其罢免，或者由其自己引咎辞职。第四，承担法律责任。对于因政策失误造成重大经济损失或者社会影响极其恶劣的，还必须从法律的高度对相关人员加以制裁。五健全公共政策过程中的公民参与公众参与公共政策是政府决策科学化、民主化的必然要求，更是社会主义民主政治发展的必然要求。然而，受各种制约因素的影响，我国公民在参与公共政策过程中存在很多不足之处。因此，必须积极化解制约公众参与的问题，促进公共政策公信力过程中公民的有序参与。（一）提升公民的参与意识和参与能力公民参与公共政策的制定不仅是政府的事，也是公民个人的事，公民的参与意识和参与能力对于公民参与公共政策的制定有着重要的作用。1.强化公民参与意识首先，培养公众的人民主权意识。“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是《宪法》的明文规定。人民只有树立主权意识，才能自觉以国家权力主体的身份积极主动参政，并对国家权力进行监督，充分行使宪法和法律所赋予的批评、申诉、控告、检举等权利。当公众参与权利受到国家机关和国家工作人员侵犯，不能有效参与公共政策制定时，能自觉地依法维护自己的权利，才能真正树立起“人民主权”意识，才能重视和维护自己的政治权利，真正实现政策参与。其次，培养公众的主动参与意识。参与意识是公众能动地实现其权利和主体性的政治参与行为在观念中的反映，是公众民主意识至关重要的部分。现代民主政治的协调运行和发展，主要是靠公众发自内心的自觉、主动参与来实现的。公众主动的参与意识外化为自觉的参与活动，可以在一定程度上对政策的方向、过程和结果产生现实的影响。越是存在普遍和自觉的公众主动参与意识，就越会产生广泛和深入的参与行为，民主政治和政治文明就越能得到快速的发展和进步。再次，树立公众的“民主价值观念”。在市场经济条件下，由于利益多元化的影响，公众自发产生具有零碎性、多向性、复杂性等特点的民主意识。能够反映社会主义本质和现代政治文明特点的民主价值观念，是社会主义政治文明建设的必然要求。具体到政策过程中的公众参与，也同样需要公众具有民主价值观念。为此，我们应当在以下几个方面加以努力：一是培养公众正确的民主价值目标。公众的民主目标应是追求个人利益与追求人民整体利益的统一。既然是为了谋求最大多数人的共同意愿和利益的实现，个人的意愿和利益也包含在其中。二是民主权利应与社会经济、政治和文化的发展相适应。民主的价值是主观性与客观性的统一。公众对民主的需求是主观的，民主愿望的实现离不开社会现有条件的制约，不能追求不切合实际的民主权利。三是培养公众“民主规则”的价值观念。当公众运用民主手段时，应重视和遵守民主规则，如少数服从多数、民主集中制、权利平等等民主原则。四是树立客观地进行价值评判的理念。注重吸收和借鉴全人类优秀的民主观念和民主制度，但要反对全盘肯定或全盘否定的态度，要坚持既克服又保留，不应该把西方的民主模式作为衡量与评价的唯一标准。最后，增强社会责任意识。在社会生活中，社会物质基础对于公民参与固然重要，但这还远远不够，公民参与公共政策过程并实现目标，取决于或主要取决于公民的责任意识。责任意识指的是作为公共决策主体的公民，在参与国家政治生活中表现出来的高度的社会责任感和积极主动的精神，是公民进入社会主义政治、经济、文化生活的前提条件。而这种意识的培育要依赖于一定的政治文化。因此，要增强公众的社会责任意识，推进和完善公众参与，必须塑造全新的参与型政治文化，应引导公民逐渐形成与社会政治发展相吻合的公民参与精神，使公民自觉意识到自己是国家和社会主人，从而深化对政策过程的了解和认知，积极主动、合理、有效和有序地参与政策过程的各个环节。尽管公民的政治态度和公民意识是在公民参与社群公共生活的实践中塑造的，是在争取权利和影响公共政策制定中形成的，但是，政府依然承担着教育公民、指导公民参与的责任。这不仅由于政府拥有丰富的宣传、教育资源，具备促进公民学习的工具，而且由于政府在公共政策执行和公共问题解决上，需要公民广泛的关注、支持与合作，因此，政府能够采取宣传、发动、说服等策略唤起公民的参与意识，激发公民的热情，使之配合政府做好公共管理工作。政府组织对于激励社区公民学习和成长、发展公民参与和自主管理的影响是深远的。2.注重公民参与能力的培养、拓宽公民参与渠道一些公民有很高的参与热情和强烈的参与愿望，但是由于其素质不高、能力有限，以致参与效率很低。所以，必须加强对公众的教育和培训，增强其参与能力。首先，必须大力发展文化教育和科技，加强对公众相关政治知识和技能的传授，提高公众的文化素质和政治素质，使每位公民都成为有理性思维的、能运用自己的文化知识的政策参与者，努力培养公众的政治参与能力。以往的政治教育偏重于意识形态等的普及，较少从技术的角度来对待公民参与问题，导致了实际操作过程中公民参与能力较低。因此，应当通过向公民传授必需的知识，尤其是相关的法律知识，让公众懂得如何参与公共政策制定过程，了解如何通过参与公共政策制定来保护和实现自己的合法利益，从而提高公民参与公共政策的技能，增强公民参与的有效性。其次，要提高公民参与的效能感。效能感是影响公众参与公共决策的重要因素，它是人们对自己影响能力的认知，决定着公民参与决策的深度和强度。如果公众认为自己的参与能够影响政府决策，他就会积极参与；反之，他就会选择退出。因此，要通过大众传媒，采取群众喜闻乐见的形式，深入浅出、通俗易懂地为民众普及政治知识，并积极引导群众参加讨论，以提升人们对公众事务的兴趣；要改变其在人们心目中的形象，使公共事务与人民的生活更贴近，从而提高广大群众的政治感受力和参与热情；要采取各种形式的教育来培育公众的参与能力，通过各种形式的活动增强他们的效能感，使他们觉得有能力影响政府、政府重视他们的参与。再次，拓展公民参与的渠道，建构与完善政策参与机制。一是促进非政府组织的成长，因为非政府组织不仅可以弥补政府和市场的不足，也是公众参与公共事务和能力培养的重要场地。二是加强人大、政协、共青团、妇联、工会等国家性质的公众参与组织功能的发挥，使其能真正成为公众参与政策过程中的媒介，让公众能自如地通过它们来为国家公共政策的有效制定和执行献策献计。就参与的途径而言，应包括参加各级各类听证会、论证会、座谈会等，还可通过网络、传媒、协会等各种途径参与政策执行过程。从参与的方式来看，既包括口头意见陈述、申辩、建议、协商，也包括书面意见建议及论证报告，还包括向有关政府机关提供执行规章、制度的草案等。同时也应逐步实现公民政策参与的制度化，建构一定的机制与规范，用法规制度形式将公民政策参与的内容、范围、方式确定下来，以便公民通过对话、协商、建议、公开辩论、传媒等渠道广泛进入公共政策制定和实施过程，有效地提高政策体系的综合能力，推动公共政策的科学化、民主化、法制化发展。近年来，我国在公共政策制定中不断建立和完善听证制度、协商谈判制度、民意调查制度和政府信息公开制度等。通过政策参与制度化将公民参与政策的过程纳入法定的规则体系中，用强制性的规则体系规范公民的政策参与，使公民的政策参与经常化和秩序化，最终实现公民依法参与公共政策制定。拓展公民政策参与的渠道和形式，有助于实现政策的针对性和可行性，提高其公信力。（二）完善公民参与制度要确保公众有效的政策参与，必须形成并不断完善具有中国特色的公民政策参与制度。1.政务公开制度的调整首先，要实现政务公开法制化。政府信息公开制度应该是在法律的框架下逐步建立与完善的，可以根据《政府信息公开条例》的实施情况，制定一部科学、完善、具有可操作性的《政府信息公开法》，通过法律手段对政务公开的内容、公开的形式、公开的时限、公开的程序进行明确规定，促使和确保政务公开真正成为公民参与的重要途径。其次，完善已有的信息公开方式。新闻发布制度是政府信息公开制度的核心内容，在日常信息传播中，来自政府的消息从来都是新闻传媒中信息的主角。要建设我国的新闻发言人制度。再次，加强电子政府建设，拓展政府信息公开渠道。互联网等先进办公手段日益广泛的应用把政府工作推向数字化的大潮中，这些方便、快捷的手段与渠道实现了政府与民众的及时、在线沟通。公民可以通过互联网了解政策信息，政府可以通过互联网了解公民的意愿、听取公民的意见和建议。这不仅大大提高了政府决策的效率，也极大方便了公民的广泛参与。2.社情民意反映制度的推陈出新随着改革的不断深入，社会上各种利益分化十分迅速，而许多深层次的经济和政治体制改革，涉及不同社会群体的切身利益，在这种情况下，每一个利益受损或受益的相关公民的意见表达都应当在公共政策合法化过程中有所体现。因此，这就需要充足的民意反映途径。我们应借鉴发达国家的经验，将各种独立调查机构，尤其是民间调查机构所做的民意测验作为了解社情民意的新途径、新手段，大力扶持民间政策研究机构的发展，如：制定资助政策，政府每年拨出一部分专款，用于资助民间机构对一些重大政策项目的研究；政府组织或政策研究基金会，资助民间政策研究机构，政府购买民间政策研究机构的报告或其他成果等，通过多种途径鼓励和支持政策研究机构发展，使政策制定部门能获得更好的政策建议，吸收更多的公众参与，制定出更为科学、合理的公共政策。在具体操作上，可以由人大制定民意测验法，以立法方式确保民意测验成为制定有关公共政策的前置条件：规定专门政府机构研究设定需要进行民意测验的具体事项，委托给具有一定社会信誉的民间调查机构。民意测验结果所反映的社情民意应成为有关政府部门拟定决策方案、出台和实施改革政策的重要参考因素。同时，政府也应大力提倡民间社会调查机构围绕公共政策的制定进行民意测验，并鼓励其发表独立的、与公民利益密切相关事项的民意测验结果。此外，还可以充分利用现代科技手段，如发展网上公共论坛等方式，给公民营造更为开放、平等和自由的平台。3.公共协商制度的合理运用在我国，已经建立起以行政听证、民主恳谈为代表的具有公共协商性质的公民参与制度。但我们必须清晰地认识到，从世界范围来看，为公民参与公共政策的制定进行制度构建尚属新生事物，在我国社会主义政治文明建设中，它更具有创造性与挑战性。目前对于公民参与制度建设的实践，既不能操之过急，也不能停滞不前。在制度的构建和运用中，必须处理好几个关键问题。首先，适用时机问题。虽然都是公民参与的形式，但上述几种参与方式运用的时机是各不相同的。信息公开制度与民意调查制度的主要功能在于有关公共政策的信息的获取或者交流，属于公共政策方案规划阶段的信息咨询环节，而公众对公共政策方案的选择没有什么实质性的影响力，像听证会、民主恳谈会等公共协商方式，其目的除了获取一定的信息外，更重要的是通过各方利益主体之间的公开讨论，形成对政策方案修改与选择的压力，亦即要求分享一定的决策权力。因此，公共政策议程建立后，首先要确定公民的参与程度，即该公共政策方案的规划和选择是政府部门自主决策，还是有必要引入公民参与，面对专业性极高的议题，即对政策质量要求（包括技术约束、预算约束等）很高的公共政策问题，政府部门可以进行自主决策，可以通过公民调查或互联网公共论坛的方式，收集相关专家或者公民的意见，作为自主决策的参考。而对于那些必须为公民所接受后才能成功执行的公共政策，如景区门票调整，必须慎重选择公民参与方式，要切实体现公民对公共政策方案形成与选择的影响。倘若政府部门出台的政策方案得不到公民的认可与接受，那么，政策执行就难以成功。因为涨价之后的门票价格超出公民的接受范围，他们就会减少去的次数，或者选择其他的替代去处。其次，参与代表的选择问题。为了保证新型制度有效发挥作用，第一，代表产生要具规范性，须透明、公开、公正地选择参与代表。例如《政府价格决策听证法》规定听证会的参加成员是：消费者、生产者、经营者，政府有关部门的代表及法律、经济技术和有关方面的专家。听证代表选择的标准是：与申请人无直接的利害关系，具有与价格决策听证内容相关的经济、技术、财务、法律方面的知识。目前法律上对听证会代表的产生没有做具体的规定，行政机关拥有选择听证代表的权力。如这种选择不是公开操作，而是行政机关凭其喜好单方面进行挑选，公众自然有理由怀疑这些由暗箱操作所产生的听证代表的资格。应采用一种公开的方式推选听证代表。除了按照听证代表的要求从政协、人大代表中选择外，还可以借鉴青岛市的做法。青岛市在一次客运出租汽车运价调整听证会举行前，在媒体上公布听证代表的要求，并在全市公开征求消费者代表、出租车从业人员代表和旁听者代表。青岛市物价局在公证处的监督下，采用随机选取的方式从报名者中抽取听证代表。北京市听证代表分临时和固定代表的做法也有可取之处。通过公布固定代表的名单，群众可以将意见直接反映给这些固定代表。当然固定代表也应按照一定要求，通过公开程序产生。而且对固定代表的任期应有一个限制，通过制定规章规定固定代表的权利和义务，对于不称职的代表和经常不参加听证会的代表，群众应有权罢免其代表资格。只有首先保证听证代表的民主性和广泛性，才可能保证听证会的民主化、科学化。第二，要确保公共代表的代表性和专业性。公共代表的代表性是“资格”，专业性代表的是“能力”。未经公众亲自选拔的代表是“伪代表”，没有代表能力的代表是“无能代表”，真正的公共代表是既有资格又有能力的。一个合理的公共代表结构应该是由经营者、部门、普通消费者、专家学者等按照一定比例组成的，普通消费者中还要照顾到不同层次的消费者需要。对于经营者、相关部门代表而言，由于有直接利益关系的存在，从其自身能产生出最合适的听证代表。而专家学者和消费者出于集体行动逻辑的原因，没有充分的积极性参加听证，尤其是在一个社会自治程度不高的地方，集体行动中的“搭便车”机会主义的心态更是普遍。因此，政府主管部门在选择普通消费者代表时，应发挥更积极的作用，必须鼓励和发动各种中间组织如消费者协会、弱者保护团体、法律援助机构、社会团体等在参与听证和协商的过程中，通过集体的力量来抗衡经营者。政府主管部门要制定各行各业的代表名额分配表、代表的具体专业要求，对于部门代表、推荐代表、自愿代表都应该进行审慎核查，确保代表的资格与能力。听证会或恳谈会不是民主决策，参加人以其专业知识而不是投票权影响决策，参加人构成及其专业素质对于会议的成功就具有决定性的作用。因此，一方面要鼓励专家型的公共代表参与，专家学者型的公共代表的积极参与对于保证听证会或恳谈会的质量有着极为重要的作用。专家学者型的公共代表应该具有相关的专业知识、与听证会的事项有利害关系、具有良好的个人品格且热心于公益事业、具有相应的社会活动能力，这样的人才能肩负起为大众谋求利益的重任。另一方面，国家应该通过立法确立规章与制度，允许社会各种非营利组织、中介组织和群众团体依法自由地发展，让它们推选出自己的代言者，并为其提供有效的组织、资金和技术支持，以便在公共协商过程中更加充分地表达它们所代表的那部分公民的利益。第三，要保障公共代表充分行使权利。公共代表名单确定后，要保证公共代表有充分的时间准备参加听证所需的各项材料。他们有权要求主管部门公开协商的方案，向经营者查询或索取更详细的相关材料，向社会广泛征询意见，调查研究，全面收集信息。对于拒绝提供相应材料的经营者，政府主管部门应该有相应的强制措施。在听证或协商的过程中，应该确保公共代表发言的权利，确保代表与公众相互交流的权利，及时将会议的进展告诉公众。同时，公共代表还是会议的监督者，有权监督会议是否按法定程序进行，主持人是否有偏袒经营者的行为，监督专家代表是否站在公共利益的立场上发言。此外，消费者代表的组织成本、获取信息的成本以及谈判成本必须有一个可靠而稳定的支付来源。在铁路听证会上，其中的部分费用，例如消费者代表的组织成本是由会议组织者负担的。而其他的费用，例如消费者代表调查研究的费用没有支付来源。公共代表毕竟是在从事公益事业，他们把大量的时间、金钱、精力投入公益事业中，不是光有道德就能解决问题的。从另一个角度分析，参与价格听证，是为了让价格主管部门做出更科学的决策，因此，公共代表的参与成本应该由政府有关部门来支付。再次，保障公民分享决策方案抉择权力。过去，我国在计划经济体制下长期实行集体决策制度，权限不明、责任不清、奖惩不严。而“集体负责”的责任制使决策权与决策责任相互脱离，使一些领导在政策制定过程中，不考虑公众意愿，轻率决策，甚至利用权力寻租。并且即使决策失误，也很容易推卸和逃脱责任。在这种不健全的责任制下，决策错误，名为集体负责，实则谁也不负责任，不影响决策者的升迁，不触动决策者的切身利益。究其原因，主要在于目前我国政府政策制定责任机制存在错位现象。一方面，决策者决策失误不承担任何风险；另一方面，决策效益没有真正成为公共部门绩效考核的主要内容。于是，权力寻租反而成为决策激励的重要部分。权轻责重和权重责轻就会导致负不起责和无人负责现象的发生。而目前我国的公民参与活动，从形式到内容非常丰富，但是参与成本大、效能差等方面的问题特别突出。笔者认为，这主要是公共政策制定者或公共政策制定相关方面没有及时、准确地做出回应的结果，尽管我们建立了政府问责制，就政府及相关人员的不作为有了制度安排，而实际上这主要的、更多的是对政策执行结果的一种制度安排。因为，长期以来，由于我们是大政府、小社会，公共政策的价值理念没有完全形成，靠领导指挥、靠权力支配的行政理念依然占有主导地位。而在现代社会，人们的社会生活不是个人生活，社会问题毕竟也不是个人所能解决的，社会问题或社会矛盾，要么是社会的维持和稳定所面临的问题，要么是社会的延续和发展所产生的矛盾。因此，按照公共管理的价值观念，在一般情况下要解决好社会公共问题必须依靠公共组织和公众参与，必须采取公共政策手段。因此，必须建立公众参与的回应制度，这样才能保障公众参与的有效性。（三）塑造良好的政治价值观，培育社会公众的公共精神利益集团虽然在政治过程中起到一定的积极作用，但我们也应正视某些势力强大的利益团体在参与政策制定过程中过分关注自身利益而无视或侵害他人利益以及公共利益的问题。这有可能使公共政策的社会资源的权威性分配功能失常，公共政策得不到彻底贯彻，不利于社会稳定，违背社会主义国家的公平、民主原则。政策总是与一定的经济和社会环境相适应的，任何一项政策的制定都要与其他社会因素相互作用，受到社会政治价值观映射的公共精神的影响。信任并支持政府及政治制度的社会公共精神必然有利于公共政策的制定。政府应当在全社会范围内塑造良好的政治价值观，培养有利于公共政策制定的精神，使公民在政策参与中能够既重视个人利益又考虑到公共利益。同时各利益集团在利益调整过程中能够以一个较相近的价值观和标准来衡量自身与其他团体，便于在实现自身利益时也实现社会总体利益。（四）构建公民参与的监督和救济体制公民有良好的利益诉求意识和能力，也拥有畅通的利益聚合与表达途径，但公民利益受到侵害的可能性仍然存在。因此，必须建立保护公民利益的监督与救济机制。在西方国家，尤其是在美国，对公共决策中公众参与的监督，除了制定程序法确定公民在决策前、决策中、决策后的参与程序之外，还时常运用司法审查监督公共决策行为中的违法行为。对此我国应有所借鉴并做合理选择。1.充分发挥我国现有各种监督制度的作用，从而保护公民的参与权利和其他合法权利我国目前保障公民参与权的监督救济途径主要是行政申诉、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等。其对参与权的救济遵循的是“穷尽行政救济”的原则，即首先通过正式的行政复议程序或非正式的行政申诉程序，由行政机关对其行政决策的民主性与正当性进行审视，由行政系统内部进行自律性救济，并改进和完善其行政决策程序。但行政申诉与行政复议乃行政系统内部的自律性救济，其作用常常有限。因此，在此基础之上，必须确保司法的最终救济。必须通过扩大行政诉讼主体资格范围