民办社会工作服务机构参与社会治理的研究-基于北京地区的经验

民办社会工作服务机构参与社会治理的研究基于北京地区的经验

一问题的提出党的十八届三中全会创造性地提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要目标，这一重要思想体现在社会领域就是明确提出要“创新社会治理体制”，这为社会工作事业的发展提供了重要的制度背景。2015年，李克强总理在《政府工作报告》中指出，要“支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业”，这是首次将“发展社会工作”写入政府工作报告，标志着专业社会工作的发展已被提上政府工作日程，且充分肯定了专业社会工作在社会治理过程中所发挥的重要作用。近年来，国务院、中组部和民政部等相关部门更是颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》（中组发〔2011〕25号）、《关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》（民发〔2009〕145号）、《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》（民发〔2014〕80号）等一系列重要文件。这一系列政策利好不仅为我国民办社会工作机构的发展提供了极为重要的契机和关键的制度支持，也为我国民办社会工作机构广泛参与社会治理体制机制创新指引了方向。民办社会工作服务机构具有民间性、专业性、非营利性、公益性、自治性等特点，是社会工作事业发展的重要载体，是创新社会治理体制和改进治理方式的重要途径。很多学者都强调，“要充分发挥社会工作及其民办社会工作服务机构在创新社会治理中的作用”。王思斌（2014）指出，“民办社会工作机构介于政府（政策制定者）和民众之间，他们参与到社会治理体系之中，具备‘吃透两头’和利益上相对超脱的特质，能更理性地参与社会治理。”民办社会工作服务机构在治理过程中可发挥“协同作用”，是一种“服务型治理”。同时，民办社会工作服务机构在参与社会治理过程中能够联合政府部门、社区居委会、社区共建单位、社区居民等不同行动主体，通过共同参与、沟通协商、利益调节、协同合作来解决社会问题、处理社区事务、服务居民生活和促进社区发展，达到培育社区社会组织、发展志愿者力量、推动居民参与、培养公民意识、扭转政府服务角色、促进社区能力发展、实现社会善治的目的，进而有利于推动社会建设与发展，完善国家现代社会治理体制。因此，培育和发展民办社会工作服务机构仍是激发社会组织参与社会治理创新的重点内容。近年来，为适应经济社会发展要求，满足人民群众多元化需要，北京市全面推进社会工作事业发展，依托区域内高校人才资源丰富和社会治理创新的优势，不断创新社会工作专业发展理念、提升服务水平，社会工作人才队伍规模不断壮大，结构逐步优化，民办社会工作服务机构数量不断增长，资金支持规模不断扩大，服务领域不断拓展，专业化与职业化水平有显著提升。但是，北京很多民办社会工作机构的发展仍处于勉强生存和初步发展阶段，面临诸多困境与挑战。民办社会工作机构面临的困境和挑战主要体现在经费来源单一、专业性较弱、机构管理不善、人才流失严重、社会公信力低等方面。因此，如何加强民办社会工作服务机构在创新社会治理机制中的作用，探究民办社会工作服务机构参与社会治理的过程及其与各个社会治理利益主体之间的关系是社会工作学术界与实务界共同面临的核心议题。本文在以往相关研究的前提下，深入研究现场并采用质性研究的方式，以北京市朝阳区、海淀区、丰台区和西城区四家民办社会工作机构的经验研究为基础，深入探究民办社会工作服务机构参与社会治理的脉络，探究北京地区民办社会工作服务机构参与社会治理的过程和内容，厘清民办社会工作服务机构与各社会治理主体（政府、社区居委会、社区居民和慈善公益组织）之间的互动关系，尝试总结北京民办社会工作机构参与社会治理的模式。二北京民办社会工作服务机构参与社会治理的内容（一）民办社会工作服务机构执行社会福利政策的服务民办社会工作服务机构是社会福利政策的执行者，其通过政府购买社会服务的方式获得相应的资金支持，因而需要配合具体的政策目标确定服务方向、内容、规模和方式，实现服务效果，并在其执行政策和开展服务的过程中反思社会福利政策的可操作性，评估政策成效，集中体现民办社会工作服务机构自上而下地执行政府政策，通过政策执行的方式满足政府需要。1.落实社会救助领域的政策民办社会工作服务机构着重回应北京地区现有社会福利政策制度框架下所需要关注的重点领域。其在执行社会救助政策的过程中，积极探索创新社会救助服务方式，通过政府购买服务，申请并实施社会工作服务项目，聘用专业社工、整合志愿服务资源等途径强调发挥专业社会工作的优势，积极配合政府部门落实和执行社会救助相关政策要求。在服务内容上重点回应了2014年国务院颁布实施的《社会救助暂行办法》中“发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务”的相关政策规定。主要体现在社会工作者走访低保低收入家庭、协助完成低保核查工作和帮扶流浪乞讨人员等方面。2.落实特殊群体照顾的政策北京民办社会工作服务机构在参与社会治理过程中会遇到特殊的服务对象，有些传统社区居委会解决不了的特殊群体，例如社区精神健康障碍群体、社区失独家庭等。他们的心理和社会方面的需求需要社会工作采用一定的专业方法去回应，民办社会工作服务机构介入特殊群体服务也是配合北京关怀精神健康障碍群体和失独家庭等相关社会福利政策的实施，旨在协助政府落实关怀政策，从个人、家庭、社区和社会等系统恢复和发展服务对象的社会功能。3.落实社区居家养老政策与青少年社会实践北京民办社会工作服务机构为配合2015年《北京市居家养老服务条例》的颁布实施，回应居家养老服务政策内容，与街道社区协作，在综合评估社区居家养老服务整体需求的基础上，协助社区日间托老所的运营，开展专业服务，并逐步建立以社区为服务半径，以专业社会工作者为纽带，以日间服务、居家照顾服务和上门探访为主要形式，以康复护理、生活照料、精神慰藉为主要内容的社区居家养老服务体系。另外，为配合北京市落实丰富中小学生假期文化生活等社会实践相关政策，专业社工机构与社区积极展开合作，共同组织、策划和实施社区青少年暑假社会实践活动，促进青少年健康成长。（二）民办社会工作服务机构依据社区需求开展的服务北京民办社会工作服务机构除了根据政策方面的需求提供相应社会福利服务之外，更多的时候是依据其扎根的社区居民的不同需求和解决社区具体问题来整合相应资源，申请资金支持来开展服务。其通过各种具体的社区综合服务满足社区需要，培养社区居民的公民意识，促进居民参与，实现社区治理的目标，集中体现了民办社会工作服务机构自下而上地发现社区需求，通过服务设计满足具体服务对象的需要。1.开展社区建设服务北京民办社会工作服务机构通过培育自助性、互助性、公益性的社区社会组织来参与城市社区治理。通过培育解决社区公共问题和促进社区文化发展的社区社会组织，增强居民参与社区事务和社区建设的积极性，形成社区意识与社区荣辱感，缓解社区矛盾，解决社区问题，并不断提升社区居民自我监督、自我服务、自我教育、自我管理的能力。另外，通过整合社区志愿服务资源，壮大社区志愿者队伍，促进社工与志愿者进行良性互动，形成“社工带义工”的良好局面，让志愿者帮助有需要的社区困难弱势群体，从而提升社区乃至整个社会的社会支持力量，进而实现增进个人福祉与社会团结的积极功能。例如，联合大学生志愿者为社区提供专业志愿服务，挖掘社区积极分子、社区骨干和社区居民带头人参与社区治理等。2.开展社区青少年综合服务社区青少年群体是专业社会工作重要的服务对象，而在青少年个体成长的关键时期会遇到朋辈沟通、亲子关系、学习教育等各种成长问题。北京民办社会工作服务机构依据社区内青少年的不同问题和多样化需求，通过开展“成长伙伴”、“课后托管”和“亲子关系建立”等青少年综合服务项目，解决了青少年的成长问题和烦恼，培养了青少年的多元兴趣，促进了青少年的潜能发展，丰富了青少年的文化与精神生活，缓解了家庭矛盾和问题，改善了家庭系统和亲子关系，有助于社区与青少年之间的互动沟通，进而实现青少年身心健康与全面发展。3.开展社区为老综合服务随着老龄化进程的加快，很多老年人退休后选择在社区进行养老，而社区为老年人提供的各种服务和支持远没有满足他们的需求。因而，北京民办社会工作服务机构充分评估了社区老年人的各种需要，开展了形式多样、针对性强的专业服务活动，例如，组织社区文康活动、开展老年小组活动和建立“楼宇俱乐部”探索互助养老服务模式等，旨在弥补家庭养老的不足，丰富老年人的物质文化与精神文化生活，建立良好和谐的沟通互动关系，形成老年同辈支持力量，协助其更好地适应社会环境，提高社区老年群体的幸福感与获得感，提升其晚年生活的质量。（三）民办社会工作服务机构提供政策倡导的服务社会工作不但是社会福利服务的传递者，还是社会公平与正义的维护者。民办社会工作服务机构对社会治理的重要意义在于其在开展专业服务过程中发挥了政策倡导的功能，扮演着政策倡导者的角色。通过参与社会治理，在专业服务过程中发现由于政策、制度或结构因素对困难群体或弱势群体产生不利影响时，社会工作能够积极为服务对象提供服务和相应的政策性支持，呼吁改善或改变政策和规定中不合理的部分，保护服务对象的合法权益，这也正是社会工作自下而上参与社会治理的重要途径。1.倡导社会福利政策瞄准服务需求社会工作是指在助人自助的价值理念的指引下，综合运用各种专业的技能、方法和知识，为有需要的个人、家庭、群体和社区提供专业的社会工作服务，整合与利用各种资源，挖掘个人潜能，恢复与发展社会功能，预防和解决社会问题，促进社会的健康发展与良性运行。其在开展专业服务的过程中通过专业的服务评估来判断服务需求的满足情况与服务成效，经由自下而上的反馈，倡导现有的社会福利政策不断改善，使其能够回应和针对弱势群体和困难人群的不同服务需要，倡导社会福利政策更好地瞄准和聚焦有需要人群的社会福利诉求，让不合理的政策得以改变，不健全的政策得以完善。2.倡导社会福利政策更具操作性和人文关怀社会福利政策的制定是一个过程，其更多的是保障大多数人民群众的根本利益，涉及的福利范围较为宽泛，在一定程度上不具有可操作性，因而在政策相对滞后或者不足的情况下，专业社会工作就需要通过倡导社会政策、促进社会政策的完善来进一步保障公众的基本权益，维护公众的基本利益，使社会福利政策更加细化，且具有一定的可操作性和针对性。在这一过程中，民办社会工作服务机构是介于政府和民众之间的沟通桥梁和互动纽带，因而社会工作者需要承担起修补社会政策漏洞、传递人文关怀和重建社会网络的责任，通过传递社会福利服务与政策倡导的过程表达对社会弱势群体与困难群体的人文关怀，深入全面地倾听群众诉求，促进个人与社会的全面发展与进步。3.倡导社会福利政策的创制和修订社会工作秉持“预防胜于治疗、发展胜于救助”的社会治理理念，也始终坚持“每一个人都应享有社会福利，都应该受到社会的公正对待”的核心价值观念。其能够及时反馈社会需求变化信息，倡导政府关注新的社会需求，协助政府更有效地执行政策，及时修订政策和制定新政策，应对社会快速变迁所产生的社会服务需要。当服务对象的诉求未得到及时满足和回应时，社会工作者则担负着向政府与社会进行呼吁的重要职责，倡导新的公共福利政策的出台，协调和配置社会资源，让政策的制定在一定程度上向弱者倾斜。因而在这个过程中，社工需要整合政策资源，动员有影响力的人士，关注基本的民生问题，影响和倡导新社会福利政策的制定或原有社会福利政策的完善，以应对不断变化与发展的社会需求。三北京民办社会工作服务机构与各社会治理主体的关系在创新社会治理的大背景下，社区逐渐回归了“自治”的功能，其一方面接受街道办事处的管理监督，成为政府与居民沟通联系、“上传下达”的关键环节，能够实时了解和反映社区居民的切身需求，收集民意并传递民声诉求，提供适合的社区服务；另一方面也成为社区居民参与社区公共事务，依法行使民主权利，实现社区自治的关键平台。社区居民通过参与社区活动或社区事务以及接受社区服务等方式，能够使自己的需求得以满足，诉求得以表达，更好地反馈自身所遇到的问题和困难。同时，社区居民不仅是被动地接受帮助的服务对象，而且可以转变成为积极的志愿者，参与社会服务，传递社会主义核心价值观，这体现了当前创新社会治理格局中“公众参与”的关键一环，广大社区居民的积极性、主动性、创造性将成为参与社会治理的关键。因此，创新社会治理体制机制，基础在于社区，核心在于专业服务，北京民办社会工作服务机构主要通过提供专业服务来参与社会治理，并在此过程中协调各个社会治理主体之间的关系，实现多元协同治理。民办社会工作服务机构将包括街道办事处（政府）、社区居委会、社区居民、公益慈善组织等的社会治理主体紧密地团结和联合起来，充分发挥多元协同和参与式服务（见图1）的作用，共同朝着“社会善治”的目标前进。北京民办社会工作服务机构与其他社会治理主体的关系如下。图1多元协同的参与式服务治理模式（一）与街道办事处（政府）的关系：委托服务与倡导反馈的关系街道办事处是区级人民政府的派出机构，代表区级人民政府在管辖范围内实行社会管理职能的基层组织。街道办事处的治理主要通过行政手段来体现，是社会治理格局“党委领导、政府负责”的关键部分。在创新社会治理的背景下，街道逐渐转变角色，将凡是社会能办好的尽可能交给社会力量承担，凡是区级政府部门或街道层面能够办理的社会管理和公共服务事项不再向社区延伸，而以政府购买服务等方式，支持培育和发展社会组织，引导民办社会工作服务机构面向社区开展专业服务。从而提升政府的行政效率，在街居层面上通过转变职能，构建起“政府主导、多方参与”的现代社会治理结构。民办社会工作服务机构与街道办事处（政府）的关系如下。1.委托服务关系民办社会工作机构在与街道办事处合作进行社会治理时，虽然其是平等的治理主体，但需要接受街道办事处（政府行政力量）的监督、指导和引导，而且街道办事处作为社会工作专业服务项目的购买方，以委托服务的形式将满足该地方需求的社会福利服务项目交由民办社会工作服务机构承担，民办社会工作服务机构则需要履行好义务与责任，控制服务进程，保证服务效果。与此同时，街道对社会工作机构的服务全过程进行全力支持，并对服务成效进行严格评估和监管。因而，街道办事处或者更上一层的政府相关部门不仅是社会工作专业服务的指导与监督者，也是其最重要的支持与保障者。所以，民办社会工作服务机构的本土化发展必须得到街道或政府力量的支持，只有在党和政府的指导和监督下才能获得来自行政力量的各种资源，获得资金、服务场地、办公场地、服务物资和协助人员等多方面的支持，真正融入本土社会服务的话语体系，体现自身的专业价值和专业精神，在其中起到专业示范的作用，用社会工作的理念去影响政府工作人员，使其在服务群众的过程中更人性化，最终完成“伙计”身份向“伙伴”身份的转变。2.倡导反馈关系专业社会工作在中国的发展是一种嵌入性的发展，社会工作是社会建设的组成部分，专业性是社会工作嵌入性发展的基础和优势，而与政府部门、社区工作人员（主要是街道办事处、居委会工作人员）以及服务对象的合作能力实际上决定着专业社工嵌入式发展的过程。因此，专业社会工作的嵌入更是一种政治性的嵌入，其深刻嵌入政府的行政运行体系之中，因而社会工作只有发挥出创新社会治理的功能与作用才能有立足之地。所以在街道层面，民办社会工作服务机构与街道办事处（政府）的关系在创新社会治理的背景下逐渐从“管理—被管理”向“监督—被监督”转变。其社会福利服务的进展情况需要实时向街道办事处（政府）或项目购买方进行汇报，向社会公众进行公开，其不仅要反馈服务对象接受服务的情况，而且更重要的是传递服务对象的诉求，倡导相关社会福利政策。因此，北京民办社会工作服务机构通过完成好一个又一个社会服务项目，通过面对面地为社区居民提供专业服务，发现服务对象的困难和多样化的需求，倾听服务对象的政策诉求，及时将信息反馈和传递到相关行政部门，经由政策倡导的方式不断促进社会政策的完善。（二）与社区居委会的关系：合作共赢的关系社区居民委员会是居民的自治组织，在当前创新社会治理和构建良性的社区治理体系的新形势下，社区居委会已经转变了传统的工作模式，明确了自身的身份定位，不再仅仅作为政府行政力量在基层末端的延伸，而是作为参与社会治理和社区治理的一个重要责任主体。社区居委会在当前的形势与背景下寻求更加开放的空间，强调专业力量的介入，希望得到专业指引，转而积极与民办社会工作服务机构进行深度合作，探求如何从政府主导的社区管理格局走向政府、市场、专业社工机构、民众多元参与和多种治理方式并存的社区治理格局。同时，民办社会工作服务机构的专业性与社区居委会的“本土性”有机结合，使民办社会工作服务机构与社区居委会在社会治理过程中呈现一种合作共赢的互动沟通关系，从而更好地为居民提供社区服务，促进社区发展。1.合作互助关系合作互助关系强调的是一种互惠性的互动，社区居委会与民办社会工作服务机构拥有共同的目标和意愿，各尽所能地满足社区需求，并且有一套行动标准与明确的方向、一个社区多元治理的共同机制来调整彼此的需要，通过沟通、规划共同完成社区治理目标。因而两者之间是一种对等的互助关系，社区居委会与民办社工机构都由政府赋予其合法性地位，都希望工作和服务得到政府的认同与认可，都期望能够得到政府更大的支持，甚至在资源层面相互依赖，进而借助彼此的优势以弥补不足之处，是一种共生共荣的相互依存关系。同时，在此关系中并无所谓主从的地位，两者皆有高度的自主性而且相互尊重，在协商沟通的机制下共同完成目标。因此，双方经由相互合作创造出更稳定且更好的服务，达到双赢的局面。2.拾遗补阙关系拾遗补阙是指当社区居民无法从政府层面或者社区居委会层面获得其所需要的服务时或者社区不能满足其需求时，可以由民办社会工作服务机构来担负这个责任。专业社工机构所提供的服务能够很好地补足社区居委会服务不到位的缺口，满足多样化的社区需求，其提供的专业服务是政府或者社区更好地促进社会治理所必不可少的重要选择。因而，民办社会工作服务机构不仅能拾遗补阙和填补漏洞，满足社区居民的多样化需求，而且能辅助传统社区日常工作的开展，在合作之初就建立良好的信任关系，以待日后进行更深入的合作。民办社工服务机构通过专业的社会工作知识和方法有效地弥补传统社区工作者在专业方面的不足，为其提供专业指引和引导。而社区则为社会工作者的介入服务提供“本土化”的支持与帮助，协助社工更好更快地了解服务对象的基本情况，保证服务质量与服务水平。因此，北京民办社会工作服务机构与社区更多的是一种合作共赢关系，在共同参与社会治理过程中，两者深度合作和协力支持，进而互补有无并形成合力，共同推进社区发展与社区建设。（三）与社区居民的关系：专业服务与志愿协助的关系民办社会工作服务机构参与城市基层社会治理是一种服务型的治理，因而其通过提供专业服务满足不同服务对象的多元服务需求，缓解社区矛盾，解决社会问题，促进社会良性发展与运行。由此可以看出，民办社会工作服务机构与居民之间是一种服务提供者和服务接受者的关系。但是这样的服务关系不仅仅限于被服务和等服务的消极状态，而是一个积极的参与过程，经由服务过程为居民增能，促进社区参与，增强居民的公民意识，并且在专业服务的过程中发挥居民的积极性和主动性，通过专业服务行动影响社区居民的行为，使其形成良好的助人意识和观念，从一个受助者角色转变为施助者，从接受服务的过程转变为志愿协助社会工作者开展服务的过程，促使社会工作者与服务对象彼此建立良好的互助与互信关系。1.提供专业服务民办社会工作服务机构参与社会治理的过程中直接或者间接地为困难群体、弱势群体和其他有需要的群体提供适合、人性化、有效和多样化、专业化的服务，充分回应服务对象的多元服务诉求，协助服务对象走出困境、融入社会，起到治疗、预防和发展的作用。因此，其在提供专业服务的时候，更重要的是与居民保持良好的互动互信关系，明确自身身份与作用，激发居民的参与热情和积极性。2.参与志愿服务民办社会工作服务机构在介入社会治理时，不单是为了完成一个又一个服务项目，而是秉持“助人自助”的社会工作理念，通过专业的服务传递志愿服务的思想，影响服务对象，促使服务对象从被动的接受服务者向积极服务他人者转变，从而帮助和影响更多的人，这样的社会工作服务才具有公益的力量，才能够保持可持续性和生机活力。作为服务对象，接受服务并培养志愿服务精神和服务他人的意识，不仅是其个人的成长与进步，而且能够将慈善和公益的精神传递给身边的人，更能够成为社会工作者在开展服务过程中的同盟者和协助者。因此，只有通过社会工作者与由服务对象成长起来的志愿者的共同合作，也就是更深刻和广泛意义上的“社工带义工”，才能更好地促进社会工作服务不断向前推进，促进整个社会工作人才队伍的建设与发展。（四）与公益慈善组织的关系：专业联合与资源共享的关系公益慈善组织是致力于社会公益事业和解决各种社会性问题，提供专门化社会福利服务的非营利和非政府组织，其是社会治理过程中的重要参与者和支持者，也是民办社会工作服务机构开展专业服务需要联合的重要力量。公益慈善组织的职能是规范服务项目的运作，孵化新的社会组织，为社会组织建立交流互动平台，推动专业人才队伍和志愿服务队伍的建设，促进各种公益慈善类项目“落地”，满足社区居民多元化需求，为居民群众提供专门化的服务。而在创新社会治理体系中，两者都是社会福利服务的重要提供方，彼此的特点和需求要求两者必须