我国机关事业单位职业年金推行的可行性分析,社会保障论文

我们国家机关事业单位职业年金推行的可行性分析,社会保障论文养老金双轨制已经成为影响当下我们国家社会保障公平性的突出问题。众多事实表示清楚，机关事业单位相对较高的养老金待遇，不仅给财政带来了沉重压力，阻碍了劳动力的合理流动，而且还伤害了企业职工的自尊心与积极性，损害了我们国家社会的公平正义及各群体之间的和谐稳定〔郑功成，2018〕。改革机关事业单位的养老保险制度、尽早破除养老金双轨制，既是广大民众的诉求，也是建立公平正义的社会保障体系的内在要求。然而，要破除养老金双轨制，绝非简单地将机关事业单位人员的养老金水平拉低至企业职工养老金水平就能实现。国内外的经历体验表示清楚，在福利刚性原则的影响下，降低养老金水平的这种减法不仅会遭遇既得利益群体的极大反弹和抵制，而且不能从根本上消除双轨制的构成机制，效果欠佳。以法国为例，在二战以后的60多年里，养老保险碎片化制度逐步显现其缺陷，福利刚性导致攀高拉齐，致使财政不堪重负，历届均信誓旦旦，试图削减山头，向下拉齐福利水平，但始终没有成功过〔郑秉文，2018〕。在我们国家，2008年山西、上海等五省市开展了事业单位养老保险制度的先期试点，提出事业单位应当实行统账结合的基本养老保险制度和职业年金。然而，该方案在推行中遭遇多重阻力，如今六年多过去了，进展缓慢。基于此，葛延风等〔2003〕、董力堃〔2018〕、杨燕绥等〔2018〕、卢驰文〔2018〕等越来越多的研究者以为，要破除双轨制格局，就必须对机关事业单位的养老保险制度进行构造性改革，并将其纳入我们国家养老保险制度的整体改革中来。归纳起来，机关事业单位养老保险制度构造性改革的重点主要包括：第一，机关事业单位也应建立类似于企业职工养老保险的多层次养老保险体系；第二，建立覆盖全体国民的基本养老金，并实现机关事业单位人员与企业职工在这一层次的并轨；第三，在基本养老金之外，建立覆盖机关事业单位人员的职业年金，通过职业年金来弥补机关事业单位基本养老金的缺乏，使机关事业单位群体的养老保险待遇的整体水平不受损害，并在这一转变中逐步实现机关事业单位养老保险的制度框架与企业职工养老保险的制度框架对接，最终建立起多层次的机关事业单位养老保险框架。不难看出，在这种构造性改革的思路中，职业年金扮演着特别关键的角色。假如我们不能推出设计合理、机制健全的职业年金，机关事业单位的养老保险制度改革就难以真正突破，双轨制的格局也就难以破解。那么，机关事业单位的职业年金在我们国家具有可行性吗？职业年金的推行需要哪些前提条件？我们又该怎样设计符合国情的职业年金？这些都是亟待研究的重要理论问题和现实问题。本文通过梳理国外公职人员职业年金的发展经历体验及趋势，结合我们国家的现实，论证推行机关事业单位职业年金的可行性，并尝试对我们国家职业年金的制度框架进行设计。本文随后的内容布置如下：第二部分总结国外公职人员职业年金的发展经历体验；第三部分论证我们国家机关事业单位职业年金推行的可行性；第四部分对机关事业单位职业年金的方案进行设计，并分析配套改革措施；最后一部分是小结。二、国外公职人员职业年金的经历体验借鉴过去几十年来，在财政支出压力增加、养老金待遇不平衡以及促进劳动力跨部门流动等因素的驱动下，不少国家对公职人员养老保险制度进行了改革。从总体改革措施来看，除了采取延长退休年龄、增加缴费年限、控制提早退休等参量式措施之外，很重要的措施就是发展和完善职业年金，进行构造性改革，比方英国、美国、日本、加拿大、澳大利亚、丹麦、荷兰等〔Palacios和White-house，2006〕。在这些国家，职业年金属于第二层次的养老保险计划，与第一层次的基本养老保险和第三层次的商业养老保险共同构成公职人员多层次的养老保险体系。尽管各国公职人员养老保险的制度形式并不一样，其职业年金的详细形式和发展途径也不一样，但我们仍然能够从中总结出一些共同的发展经历体验。1.公职人员职业年金的发展离不开基本养老保险的融合从经历体验来看，公职人员职业年金比拟发达的国家，基本上都是公职人员的养老保险制度与其他群体的养老保险制度存在着融合的国家。这里的融合并非指公职人员与其他群体在整个养老保险制度上的完全统一，而是指在第一层次基本养老保险制度上的完全统一〔Pinheiro，2005〕。基本养老保险在不同群体之间的融合是有其理论根据的：在多层次养老保险体系中，基本养老保险通常以全体居民为保障对象，以防止贫困为目的，一般是基于国家税收-财政体制，替代率较低，强调社会公平；而职业年金作为补充性的养老保险制度，是公职人员薪酬福利体系中的重要组成部分，可用来鼓励公职人员更好地工作，需要具体表现出出的雇主责任和职业的特殊性，强调效率。从这个意义上讲，职业年金的发展和基本养老保险的融合是相辅相成、不可分割的。2.从待遇确定型向混合型转变各国公职人员的职业年金在成立之初几乎都是待遇确定型的计划〔DB〕，也即职业年金的待遇水平与公职人员退休前的工资水平、服务年限等因素有着密切联络，不存在缴费确定型计划〔DC〕下的投资风险。公职人员职业年金的待遇水平也比拟优厚，明显高于私人部门雇员的养老金待遇水平。然而，随着所面临的财政负担增加，不少国家开场在职业年金中引入积累因素，推出部分缴费确定型〔DC〕的职业年金计划〔Ponds等，2018〕。比方1984年美国联邦雇员养老保险制度引入了联邦节省储蓄计划〔TSP〕这一完全积累的缴费确定型计划。澳大利亚在2005年所推出的公共部门退休金积累计划〔PSSap〕明确引入积累因素。英国在2007年以后引入的公务员伙伴型职业年金也是缴费确定型的计划。这些职业年金计划也都引入了私人部门来管理和投资。值得注意的是，尽管当前采取缴费确定型计划的职业年金正在增加，但是待遇确定型计划在公职人员职业年金中仍然占有很大的比例。3.强调雇员的缴费责任雇员承当缴费责任是各国公职人员职业年金计划的共同特征，尽管其缴费比例在各国有高有低。通常而言，对于待遇确定型计划〔DB〕，和雇员的缴费比例相对固定，选择档次单一，并且的缴费比例往往大大高于雇员的缴费比例；对于完全积累的缴费确定型计划〔DC〕，雇员能够选择不同档次的缴费比例，而通常会根据雇员的选择进行额外的配套缴费，甚至出台税收递延优惠政策，进而鼓励雇员承当更多的缴费责任，比方美国的联邦节省储蓄计划〔TSP〕。4.职业年金因公职人员的类别而有所不同公职人员的内涵和外延在各国并不一样，但一般而言，公职人员泛指依法履行公共职务并且由国家财政预算负担其工资福利的工作人员，不仅包括和地方的各级公务员，还包括警察、消防员、老师、法官等公共服务型组织的群体。考虑到不同类别公职人员的职业特征和薪酬福利存在差异，不少国家针对不同类别的公职人员建立了不同类型的职业年金。比方在英格兰和威尔士，公务员、警察、消防员、老师等公职人员的职业年金并不一样。在日本，公务员与私立学校教员、农林渔业团体等公职人员的职业年金各不一样，另外，国家公务员和地方公务员的职业年金也不一样。在美国，由于政治分权的影响，联邦与各州所设立的公职人员职业年金有着明显的差异不同。5.强调职业年金的法制建设养老保险制度是一项法制性很强的事业，法制建设的完善与否，直接决定了养老保险制度的运行成效。职业年金作为公职人员养老保险制度的组成部分，同样离不开法制建设的基础作用。从国际经历体验来看，各国在职业年金正式建立之前，往往都会出台相应的法律法规作为施行根据和行动指南。比方，英国的职业年金是以(养老保险法〕、(公务员退休年金法〕等进行规范的。美国的联邦雇员退休制度〔FERS〕和联邦节省储蓄计划〔TSP〕的出台是以美国(社会保障法〕的修订作为前提的。澳大利亚的公共部门退休金计划〔PSS〕和公共部门退休金积累计划〔PSSap〕的建立都是以该国(养老金法〕的相应修订作为根据的。丹麦的ATP计划更是由出台专门的法律强迫推行。总之，各国公职人员职业年金的发展经过，同时也是职业年金法制的建立和完善经过。6.坚持增量改革、平稳过渡的发展思路所谓增量改革、平稳过渡，是指各国在公职人员职业年金制度改革的经过中，基本遵循渐进式改革的原则，避免由于休克式改革而造成社会震动，进而实现新旧制度的平稳过渡。比方，在1987年1月1日前，美国公职人员参加的职业年金是公职人员退休制〔CSRS〕，而自1987年1月1日开场，美国推出了针对联邦公职人员的联邦雇员退休制度〔FERS〕，为了保证两项制度的顺利过渡，美国规定所有于1983年12月31日以后参加工作的新雇员均自动包括在新制度内，其余未包括进来的老雇员则可自由选择能否介入。联邦提供转换权给本来在公职人员退休制度下的员工，让他们能够从公职人员退休制度转化到联邦雇员退休制度。再比方，在2002年10月1日之前，英国公务员参加传统计划这一职业年金，然而，从2002年10月1日之后，新参加工作的公务员就不能参加该计划，而是必须参加优质计划、伙伴型计划等其他职业年金。三、我们国家机关事业单位职业年金推行的可行性分析国外公职人员养老保险制度的发展经历体验显示，职业年金在华而不实扮演着越来越重要的角色。那么，职业年金能否成为推动我们国家机关事业单位养老保险制度改革的关键因素呢？下面我们从技术基础、试点经历体验、心理预期三个方面来讨论职业年金在我们国家推行的可行性。1.技术基础从精算的角度来看，在给定缴费基数、缴费比例、缴费年限、投资收益等基本参数的前提下，我们能够很容易地估算出职业年金介入者的养老金水平。因而，一旦确定了机关事业单位人员养老金的总体替代率目的和基本养老保险的替代率目的，我们完全能够对机关事业单位职业年金的相关参数进行确定和调整。从这个意义上讲，职业年金制度并不复杂。不仅如此，这些年来我们国家在企业职工基本养老保险制度的建立和完善、企业年金的运营和投资、新农保与城居保的融合等问题上已经积累了比拟丰富的经历体验，对机关事业单位养老保险制度的改革难点和重点已有比拟清楚明晰的认识，这些为我们国家建立职业年金奠定了一定的技术基础。2.试点经历体验2008年以来，我们国家多地在机关事业单位职业年金的推行上进行了试点，华而不实以深圳的试点探寻求索较为成功。2018年5月，深圳市在国内率先出台了(深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法〕，初次将职业年金纳入公务员养老保险体系，并明确对聘任制公务员职业年金的缴费基数、缴费比例、账户管理、领取条件、赏罚条件、转移接续等做出了具体规定。根据该规定，深圳聘任制公务员的养老保障由社会基本养老保险、地方补充养老保险和职业年金三部分构成，而传统的委任制公务员仍然沿袭先前的退休方式，职业年金成为了公务员养老保险制度平稳过渡的重要手段。尽管深圳市聘任制公务员的职业年金制度尚需进一步细化，其成效也有待进一步的检验，但其增量改革的总体思路已经得到多方认同，示范效应也正在显现，这为我们大范围推进机关事业单位职业年金改革提供了难得珍贵借鉴。3.心理预期随着我们国家人口老龄化进程的加快，养老保障缺乏已经成为我们国家经济社会发展中非常突出的一个问题。华而不实，企业和机关事业单位之间的退休双轨制问题，因其导致养老金差距悬殊、加剧群体和阶层利益对立而遭到社会各界的广泛关注。2018年以来的两会民调显示，养老金双轨制问题一直高居公众关注的热门问题之榜首。在多方气力的共同呼吁下，推进机关事业单位的保险制度改革、破除养老金双轨制已经得到的重视，被列入2020年工作报告的工作重点之一。对机关事业单位工作人员而言，养老保险制度的并轨无疑会触及他们的亲身利益，然而，考虑到公平正义和可持续发展已经成为新时期我们国家社会保障领域的改革重点，养老金双轨制不再是一个能否需要改革的问题，而是一个何时改革的问题。在这一背景下，机关事业单位人员或多或少会有一定的改革心理预期准备，这在一定程度上会降低职业年金的推行阻力。四、我们国家机关事业单位职业年金的制度设计和配套改革〔一〕制度设计在广泛借鉴国外公职人员职业年金发展经历体验的基础上，我们对机关事业单位职业年金的制度设计提出如下基本思路。1.施行对象与制度转轨为了保证职业年金的顺利施行和新老养老保险制度的顺利过渡，我们国家应坚持新人新办法、老人老办法的增量改革原则：也就是讲，我们国家的职业年金计划应该针对最新参加工作的新人；对于方案施行前已经退休的老人，则应继续适用原有退休制度；对于方案施行时髦未退休的在职中人，则应赋予他们在新旧两种制度之间进行选择的权利。根据我们国家养老保险制度的改革经历体验，中人的认同是新旧制度顺利转轨的关键。因而，我们需要根据在职的公职人员的服务年限和工资水平，将其转换为一定数量的个人账户余额，尽可能地保证这些人的利益不受损害，进而实现新旧制度的顺利对接。2.计划类型从职业年金本身的特点来看，待遇确定型计划〔DB〕与缴费确定型计划〔DC〕二者各有优劣。详细而言，待遇确定型计划〔DB〕能够实现预先确定的替代率水平，但却不利于劳动力的流动，并且可能加大财政负担。而缴费确定型计划〔DC〕的养老金权益透明，便于携带，但却不能保证替代率水平。尽管当前绝大部分国家的公职人员职业年金是待遇确定型计划〔DB〕，但少数国家已开场在公职人员的职业年金中引入缴费确定型计划〔DC〕，并适当降低原有待遇确定型计划〔DB〕的待遇水平。能够预期，随着人口老龄化的加剧和财政压力的增加，公职人员的缴费确定型职业年金计划〔DC〕将会进一步增加。考虑到当前我们国家的公职人员对职业年金计划还缺乏足够了解，职业年金的投资运营水平和外部环境还很不完善，采取完全的缴费确定型计划〔DC〕可能会遭遇公职人员的抵制，因而，为了积极稳妥地推进公职人员养老保险制度改革，我们建议我们国家公职人员职业年金的计划类型应该有计划、分阶段来设计。详细而言：在第一阶段也即职业年金计划设立之初，我们可设计成待遇确定型计划〔DB〕和缴费确定型计划〔DC〕的混合计划，努力推动改革破冰；随着公职人员对职业年金的了解程度加深以及资本市场的逐步完善，我们能够考虑逐步降低待遇确定型计划〔DB〕的替代率水平，逐步加大缴费确定型计划〔DC〕的缴费比例，并鼓励雇员积极缴费。3.筹资缴费筹资缴费主要牵涉两个问题：缴费基数和缴费比例。就缴费基数而言，我们能够考虑采用公职人员的月工资作为缴费基数，由公职人员所在单位每月从工资中进行扣除。另外，考虑到我们国家机关事业单位不仅有和地方的行政级别之分，而且还存在着不同行业的性质之分〔比方公务员、老师、医生、等〕，因而，我们职业年金的缴费比例不应一刀切，而是应该允许不同级别、不同行业职业年金的缴费比例存在一定差异。当然，这种差异化政策应该慎重，否则将会出现新的不公平。4.治理构造从世界范围来看，英、美等不少国家公职人员的缴费确定型职业年金〔DC〕基本采取了信托型的管理形式，将职业年金委托给外部治理机构〔各类金融机构〕，使其根据委托人的意愿进行管理和运用。我们国家的企业年金也采取了信托型的管理形式。实践表示清楚，信托型管理形式有助于确保职业年金财产的法律独立性，有助于充分发挥投资机构的专业优势，有助于降低各种运营成本。基于以上考虑，我们国家公职人员缴费确定型职业年金〔DC〕可以以考虑采用信托型的管理形式。在这一形式中，居于核心地位机构的是公职人员职业年金理事会。职业年金理事会来历自多方面的代表组成，主要负责职业年金的投资管理、账户记录、转换接续、养老金发放等事务。职业年金理事会的运作要遭到监管机构的监督〔可在人力资源和社会保障部下设职业年金监管部门〕，并定期接受独立审计机构的审计。5.转移接续与领取方式养老金的转移接续主要是指公职人员在不同地区调动时以及公职人员的职业身份发生变动时的养老保险制度转换。从理论上讲，在我们国家公职人员多层次的养老保险体系确立之后，公职人员与企业职工在第一层次即基本养老保险层次上将实现完全对接，那么，一旦公职人员发生地区调动或者职业身份变动时，其养老金的转移接续将集中具体表现出在第二层次即职业年金的转移上，这将大大降低养老金转移接续的成本，有利于促进劳动力的合理流动。职业年金的养老金能够采取两种领取方式：一次性领取和年金式领取。考虑到一次性领取不利于维持公职人员退休后的稳定生活，因而，管理机构应该采取适当的鼓励或约束机制来鼓励年金式领取，限制一次性领取，比方能够考虑给予年金式领取以税收优惠，或在一次性领取养老金时施加一定的惩罚，提高一次性领取的成本，进而鼓励采取年金式领取的方式。6.投资运作与税收优惠为了保证公职人员职业年金的保值增值，我们国家应当对职业年金的投资运作出台专门的管理办法，进行严格的监督管理。一方面，我们应当对职业年金的投资运作流程、风险管控、投资对象和投资比例、信息披露等重要内容进行明确的规定，进而确保资金的安全；另一方面，还应当不断拓宽投资渠道，实现职业年金资产的保值增值。为了鼓励公职人员积极缴纳养老保险费，减轻财政负担，我们国家能够考虑采用税收优惠的鼓励手段。职业年金的税收鼓励主要运用在两方面：一是允许公职人员的缴费在个人税前进行列支，降低他们实际承当的所得税费用；二是对公职人员的投资环节给予免税处理，只对养老金领取环节纳税，也即允许税收递延。另外，为了避免税收优惠所带来的负面鼓励，我们应该对税收优惠的金额及比例的上限进行规定。〔二〕配套改革建立职业年金不只是在机关事业单位养老保险制度中引入积累成分，它还意味着对包括基本养老保险在内的整个制度体系的重构。在重构经过中，我们不仅要解决机关事业单位从现收现付形式向部分积累形式改革中出现的空账问题，而且还要解决机关事业单位与企业在统筹养老形式上的协调问题。从这个意义上讲，职业年金的推行牵一发而动全身，需要我们谋全局而后动。假如不妥善解决职业年金的配套问题，那么职业年金的推进或者将举步维艰，或者将异化为摆设。1.加快事业单位分类制改革步伐事业单位是具有中华特点的组织概念，其种类多样、覆盖面广、利益牵涉复杂。统计表示清楚，当前我们国家机关事业单位人员总数超过4000万人〔含退休人员〕，假如这些人员的养老保险转制成本全都由财政负担，必将加大改革的成本。因而，加快事业单位的分类制改革，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位运行管理体制，一方面有助于更好地发挥事业单位在公共服务体系中的作用，另一方面也有助于减轻的财政养老负担，降低改革成本。2018年，公布了(关于分类推进事业单位改革的指导意见〕，提出根据社会功能将现有事业单位划分为承当行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，并在这里基础上对其进行多方面改革和创新。然而，这一改革在实践中暴露出不少问题，比方现行分类标准仍然相对广泛，缺乏能够量化的执行标准，结果主管机构与事业单位之间在认定经过中出现讨价还价的现象，不少地区的改革最终以主管机构的妥协收场。另外，现行分类标准是以服务的公益性作为根据的，它回答了服务能否应当由付费的问题，然而却没有回答服务能否应当由生产的问题，结果导致该政策在执行中出现内在冲突〔郭小聪和聂勇浩，2018〕。因而，推进事业单位分类制改革，我们还需要更多的智慧和更大的勇气。2.适度降低基本养老保险的缴费率机关事业单位养老保险的改革方向是与企业养老保险制度实现并轨，建立起基本养老保险+职业年金形式的多层次养老保险制度，华而不实，职业年金类似于企业年金的角色。值得注意的是，一旦机关事业单位在财政的支持下建立起自个的职业年金，那么它将对企业职工产生明显的示范效应和从众效应，也即更多的企业职工要求企业建立企业年金。这一点我们能够从当下养老金双轨制广受舆论诟病的现象中进行验证。但令人担忧的是，当下我们国家企业年金的覆盖面还比拟窄，据统计，2020年我们国家企业为职工设立年金的比例缺乏0.5%。在建立年金的企业中，相当一部分是财务状况较好的国有大型垄断企业和金融企业，而数量庞大的诸多中小企业在为职工缴纳基本养老保险费之后，已无力再为职工购买补充养老保险。另一方面，从国际范围来看，我们国家企业职工基本养老保险高达28%的缴费率超过了世界平均水平。因而，为了扩大机关事业单位职业年金和企业年金的发展空间，降低并轨经过中的阻力，我们国家有必要适度降低基本养老保险的缴费率。3.改革机关事业单位的人事制度和工资福利制度职业年金作为机关事业单位的补充养老保险，还能够发挥出鼓励员工更好工作的作用。机关事业单位在设计职业年金计划时，能够打