转型期自然文化遗产资源管理状况评价

转型期自然文化遗产资源管理状况评价

中国改革开放20多年来，经济体制改革一直是一项重要的改革内容。在改革之初，首先进行的是农村经济体制改革，进而是难度较大的城市经济体制改革，目前，因形势发展的需要，改革正面临重要的也是更为困难的一部分——社会共有的国家和世界遗产资源的管理体制。其重要性源于这一类资源的脆弱性、稀缺性和非人工再造性；其困难性源于长期以来，尽管中国一度实行的是政府占主导地位的计划经济，但是对公共资源，特别是自然文化遗产资源的管理，却一直没有进行明确的制度安排。在改革开放以来的社会转型期间，由于存在着两种经济体制的混合和过渡，管理体制的制度安排对国家自然文化遗产多有疏忽和遗漏，从而形成了政策“真空”。此外，多种利益集团看好遗产资源的资源资产特性以及收益的小风险甚至无风险性，纷纷向自然文化遗产资源伸手。凡此种种，都对形成中国科学有效的遗产资源管理体制带来了难以估量的困难。改革开放以来，随着国家自然文化资源保护事业的发展，中国相继出台了《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区管理条例》和《森林公园管理办法》等一系列行政法规，显示了中国政府顺应世界历史潮流，珍视国家自然文化遗产资源，在国民经济尚不发达之时，加强保护自然文化遗产资源的决心，充分体现出国家决策层的远见卓识。这些法规虽非正式法律，但在推动中国遗产资源和国家保护系统艰苦卓绝的制度建设方面发挥了重要的作用。至1999年，中国拥有各类国家级保护系统共计2358个，其中的一部分已被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》（保护系统的含义和分类数字参见表24-1）。中国于1985年加入世界遗产公约，在经济尚不发达、技术条件极端落后、管理理论和经验十分匮乏的情况下，中国积极履行缔约国共同制定的成员国应该履行的义务。表24-1中国的自然文化保护系统①但是，应当承认，中国目前正处于社会转型期，管理法规原本不健全的国家遗产资源现又面临过多强调经济收益的巨大冲击。近年来，自然文化遗产资源管理工作出现了一些问题。1.两种矛盾冲突并存目前，在中国的各类自然文化保护系统中，一方面仍然不乏炸石砍树、筑坝截流等现象，另一方面，也有大量的以人工化、商业化、城市化为代表的野蛮旅游开发。自然文化遗产资源保护与工业、农业、林业等经济性开发的矛盾冲突、资源保护与高密度旅游开发的矛盾冲突并存。这里，将在景区内采石开矿、筑坝截流、乱砍滥伐等以直接换取经济收益为目的的经济活动定义为经济性开发；将在景区内利用自然文化资源开展旅游活动而大兴土木、修建大型人工建筑设施（包括大体量建筑物、索道及游乐设施），粗暴破坏景点与其周边环境的自然和谐与一致性，名为发展旅游实为赚取高额经济利益的经济活动定义为高密度旅游开发。专栏24-1遗产资源遭破坏事例因湖北等地石材需求量激增，致使长江三峡（国家级风景名胜区）的西陵峡遭受愈演愈烈的开山炸石的威胁，掠夺式开采造成三峡伤痕累累，山体景观破坏痕迹严重，炸石的巨响惊吓游客，最终使得三峡风景大打折扣（《中国环境报》2000年5月31日）。新疆喀纳斯自然保护区（国家级自然保护区）内的所谓“旅游开发”，把昔日宁静美丽的“东方瑞士”，变成了喧闹杂乱的建筑工地。为了修建原木构筑的小楼，没有石头就地挖，没有木头就地采，保护区内已有3万多平方米的林地被毁（《北京晚报》1999年8月26日）。在泰山（国家级风景名胜区、世界自然与文化双重遗产），有关单位在中天门——岱顶索道承载业已期满之际，非但不按照总体规划的规定，拆除索道和相关构筑物，恢复已被破坏的植被和景观，反而动工大规模扩建。设计增加5倍以上客运量，增建11座支架，为此，炸掉1.5万平方米的山体环境。20年前，为修建该条索道，泰山月观峰被炸坏，沿线砍掉许多树木，对泰山的风景资源已经造成了重大的破坏。而这条以牺牲泰山风景资源为代价修建的索道，名为促进当地旅游业的发展，实为富了一家，穷了大家，对泰安的旅游业起了反作用（《光明日报》2000年8月4日，《中国环境报》2000年8月30日，《生活时报》2000年10月2日）。2.宏观管理体制问题上述两种矛盾冲突不过是暴露在世人面前的表象，其背后的原因是由于中国遗产资源的宏观管理实行分部门的管理体制，政出多门，多头管理，结果造成保护效率低下。《风景名胜区管理暂行条例》第四条规定，城乡建设环境保护部（现建设部）主管全国风景名胜区工作，地方各级人民政府主管本地区的风景名胜区工作。这明确了中国风景名胜区与建设部的隶属关系。1998年国家部委机构改革后，原来主管全国风景名胜区工作的建设部风景处实际编制为3人，“主管”的含义明确为“负责对国家重点风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督工作”[1]，他们面对的是119个国家级风景名胜区的“监督”需求。按照中国的制度设计，行业部门只是行使行业管理和技术指导的职能，不具备行政职能，行政职能归地方政府行使。实际上，景区的管理工作，早在改革开放初期就下放给地方政府了。了解各个景区管理体制的沿革是非常耐人寻味的，以国家级风景名胜区庐山、蛾眉山、泰山为例，它们的管理体制经历了几上几下剧烈的变化。事实上，在现行风景名胜区管理体制中，由于法律法规的含混或缺位，造成国家对于景区的管理工作仅仅具有“指导”意义，相对于地方政府的行政管理（主要通过景区领导人的任命权）显得十分软弱。根据《自然保护区管理条例》第八条，“国家对自然保护区管理实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制”。其中，“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理；国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区”[2]（详细情况见表24-2）。根据《森林公园管理办法》第三条，林业部主管全国森林公园工作。县级以上人民政府林业主管部门主管本行政区域内的森林公园工作。表24-2中国各部门主管的自然保护区上述对遗产资源宏观管理的制度安排，优势是可以调动各方面的积极性，参与国家遗产资源管理，从而减轻中央政府的负担。但是其弊端也是显而易见的；在国家级法律规定缺位的情况下，由于缺乏国家层面的综合、统一管理，分散的管理模式势必造成管理目标、绩效考核标准等诸多不一致，结果是对遗产资源以低标准低水平维护代替高水平科学有效的保护、以经济开发特别是野蛮密集的旅游开发冲击资源保护和合理利用。审视100多年来世界各国遗产资源的管理模式，无一不采取国家统一管理的强硬政府管制，即使在创立了所谓地方政府与中央政府相结合管理遗产资源模式（地方自然公园）的法国，也仍然有由法国环境部（自然与景观司）管辖的7个国家公园、132个自然保护区。另一具有中国特色的是，有些国家级风景名胜区、国家级自然保护区和国家森林公园在同一地域空间上机构重叠设置，业务各有主管部门；景区内文物、宗教、旅游等又隶属不同行政部门，管理较为混乱，一般而言，寻租收费积极、服务消极，矛盾扯皮不断，效率低下。对国家遗产资源管理的这种制度安排体现了政府减政放权的主观改革思想和“紧”的财政约束的客观条件。在国家改革开放之初，尚无建立理论、积累经验之时，这种安排可能有无奈的合理成分。但是，应该承认，它只是权宜之计。今天，与国际经验相比较，这种管理体制无疑已严重不适应现实。根据世界上绝大多数国家（既有发达国家也有发展中国家）的近百年的经验和教训：对国家遗产资源的管理必须有远见卓识，谨慎从事，必须明确政府的职能，并以法律的形式固定化。制度安排上的多任务目标是形成混乱，进而造成破坏资源的最重要的因素。有些人简单地把体制改革与放权和市场化等同，殊不知，在国家遗产资源管理体制上，放权和市场化我们已经走得比一些老牌资本主义国家还要远了。体制上的安排失误，对国家遗产资源的保护、对国家精神文明长远利益的影响将产生无可挽回的致命损失，历史的经验值得注意。3.微观管理与经营的关系造成保护工作效率低下的另一重要原因是，改革开放以来，中国自然文化遗产资源微观管理机构的职责定位不清，目标多重，管理和经营不分甚至经营冲击了管理，管理机构对保护对象的保护工作受到许多干扰。按照《风景名胜区管理暂行条例》第五条和第六条的规定，“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。”名义上，行政法规赋予国家风景名胜区管理机构以统一管理的最高权力，实际上，对于管理工作最根本的管理机构负责人的任免、监督以及管理经费来源、使用、监督等问题，行政法规均未涉及。据笔者了解，自20世纪80年代中期以来，主管国家风景名胜区的建设部每年可支配的用于景区管理工作的经费是1000万元，平均每个景区8.4万元，而那些较大的风景区，例如黄山、庐山等仅职工工资一项每年就需要1000万元以上。在如此“紧”的财政约束之下，各景区抓经营创收就变得名正言顺了。20世纪90年代以来，各地景区还进行了多种经营模式的尝试，其中包括景区管理机构的事业单位企业化经营和景区股票上市等。各个风景区纷纷成立国有企业——旅游公司，主要业务为景区内宾馆、索道、车队和人工娱乐场所等经营性项目。其中，1996～1997年，与国家级风景名胜区内经营性项目有关的泰山旅游索道公司、黄山旅游公司、蛾眉山旅游公司和八达岭旅游公司分别发行了股票并上市经营，尤其值得注意的是，黄山旅游、蛾眉山旅游和八达岭旅游还将景区门票收入的40%～50%纳入到股份公司的经营收入之中（张晓，1999b，第5页）。特别是，国家给予风景区以门票低税率或零税率，全部返还景区的优惠政策，使得各景区的管理机构都把工作重点集中于吸引游客，提高门票收入，即经营性项目上。于是，出现了日游客环境容量1.4万人的黄山景区在长假期期间日进山2.5万人；日游客环境容量6000人的九寨沟景区（《北京晚报》1998年10月26日）日进沟超过2万人，造成某些景区“人满为患”。而且，为了拉动游客量，各地政府和各景区不惜投巨资修建大型索道；为了应付假日里超载的游客量，景区内甚至是核心区内“屋满为患”。此外，中国的自然文化遗产地，门票价格普遍过高。管理体制和财政体制上的制度安排是导致风景区乃至自然文化遗产地管理机构的管理与经营任务交叉的最重要原因。管理和经营的交叉问题发生在国家级风景名胜区，与中国的自然保护区在国家和地方的财政预算中没有设立经常性项目，保护区没有稳定的经费来源渠道有关。国家主管部门和地方政府对保护区的投资一般仅限于基建、人头事业费和专项补助，社会投资和国外捐助还很少。保护区经费的严重不足影响了保护区的管理（徐海根，2000，第58页）。20世纪80年代末至90年代初，在“走中国式的自然保护区发展道路”的大框架下，就有人提出“走自然保护区自养道路”的口号。国家级风景名胜区管理机构事业单位企业化经营，直至股票上市，实际上正是一段时间以来中国自然文化遗产资源宏观管理指导思想不明确、在这类特殊资源的“保护”与“利用”之间更偏倚“利用”甚至“商业性利用”、盲目崇拜市场作用的必然产物。这个貌似国家风景名胜区管理体制创新的事物，实为将国家珍稀自然文化遗产资源市场化，给中国薄弱的自然文化遗产管理工作敲了一记警钟。4.无法可依与有法不依中国目前尚没有一部有关自然文化遗产的正式法律。《文物保护法》是针对文化遗产，如革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等文物保护的国家大法，而风景名胜区、自然保护区、森林公园等自然遗产、自然与文化双重遗产的保护和发展却长期缺乏根本性法律依据，致使大量的管理政策都来源于法律规范效率较低的行政法规文件，造成关于自然文化遗产管理政策随意性较大的现象。特别令人吃惊的是，国务院1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，迄今竟然“暂行”了整整15年。1998年，联合国教科文组织的系统考察组在考察了中国泰山等五个世界遗产地后指出：中国的世界双重和自然遗产景区，尤其是那些国家级风景区，虽然已有国务院颁发的各种规定和命令，还需要有进一步的立法。由此可知，不论在专家的眼里，还是实际情况，中国现行的条例和办法仅仅是些“弱”的法律文件，而中国自然文化遗产资源的过去、现在和将来，需要的是一部或若干部“强”的法律法规。考察世界各国保护自然文化遗产资源的经验，最为重要的关键步骤是，国家以正式法律文件确定遗产的属性，明确管理机构体系和遗产管理经费在国家公共支出中的财政地位，规定在自然文化遗产地发生的所有经营性行为的规制与竞争。总之，有关自然文化遗产资源的法律明确规定遗产资源保护的方针、政策、基本原则、基本制度，监督管理机构的设置、职责，从法律的角度向全体人民提出要求，人人要提高保护意识，增强法制观念，自觉遵守。例如，在美国，1872年颁布《黄石国家公园法案》，依法建立了美国和世界上第一个国家公园；1916年颁布《国家公园管理局法案》，规定在内政部设立国家公园管理局，专门负责全国国家公园管理工作；1935年颁布《历史遗迹法案》，规定将国家文化遗产和自然遗产统一由内政部国家公园管理局管理（张晓，1999a，第56页）。在英国，1949年制定了《国家公园及乡村利用法》，严格限制国家公园内建造新的建筑物，求得人类与乡村风景之间协调；1949年颁布《国家公园和可接近的乡村法》，规定成立国家自然保护局，授权建立自然保护区。加拿大议会1930年通过了《国家公园法》，从法律上对国家公园提供保护，明确了国家公园由公众使用，完整无损地保留下来。日本1937年制定了《国家公园法》，规定保护国家有代表性的自然风景（冯采芹等，1991）。中国的《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区管理条例》和《森林公园管理办法》等属于法律意义上较弱的行政法规文件，即便如此，《风景名胜区管理暂行条例》的一些原则仍然具有长久时效性。比如，它规定：风景名胜区内的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏和随意改变。一些单位或股份公司在景区内大量修建盈利性的索道、娱乐设施，其中的相当部分已经改变或破坏了景观与周围环境的和谐及一致性，这显然在广义上违反了《风景名胜区管理暂行条例》。然而对此，现在并无相应的法律处罚规定可循。有法不依的事实表明，中国现存的相关法律规定，已经严重不适应国家、地方经济发展和景区管理现状：一方面国家主管部门为永续利