生态环境损害赔偿制度法益及相关问题研究

~生态环境损害赔偿制度法益及相关问题研究

一生态环境损害赔偿制度概述（一）国家生态环境损害赔偿制度概述2015年12月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布生态环境损害赔偿制度改革的标志性方案——《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《改革试点方案》）。《改革试点方案》将改革工作目标确定为三个阶段：一是2015～2017年，试点区域选定山东、湖南、贵州、云南等七个省（市），开展生态环境损害赔偿制度改革工作；二是自2018年起，在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度；三是到2020年，在全国范围内初步构建起责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。[1]2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），标志着生态环境损害赔偿制度改革已进入全国试行阶段，对比《改革试点方案》，《改革方案》做了如下变动。（1）《改革方案》要求在全国试行生态环境损害赔偿制度。（2）规定提出生态环境损害赔偿诉讼的前置程序——磋商程序。（3）在适用范围中新增“森林”作为一种环境要素。（4）将“发生其他严重影响生态环境事件的”改为“发生其他严重影响生态环境后果的”，并将完善具体情形的权利下放到“各地区”，即省级和市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）。（5）要求赔偿义务人承担赔偿责任，做到“应赔尽赔”。（6）赔偿权利人进一步细化。明确行政区域内的生态环境损害赔偿权利人为国务院授权的省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府），进一步明确了具体工作范围划分、具体工作职责划分、起诉资格以及跨省域的生态环境损害相关问题。（7）《改革方案》明确经磋商达成的协议可以依照《民事诉讼法》向人民法院申请司法确认。（8）《改革试点方案》在鼓励开展生态环境损害赔偿诉讼的主体中仅提及“符合条件的社会组织”，《改革方案》中增加了“法定的机关”。（9）新增关于生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接问题的相关规定。《改革方案》要求各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）制定本地区实施方案。截至2019年7月26日，31个省区市和新疆生产建设兵团已印发省级改革实施方案，另有126个县（市、区）印发了市地级改革实施方案。根据《改革方案》要求，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》于世界环境日公布并施行，该规定对生态环境损害赔偿诉讼相关制度安排予以明确，如案件管辖法院、原告举证责任、生态环境损害赔偿案件合并审理规则与优先审理规则等。据生态环境部统计，截至2019年7月26日，各地共办理案件424件，涉案金额近10亿元；已办结206件，其中以磋商结案186件，占结案总数的90%以上。全国34个省区市，除港澳台地区外，仅西藏自治区仍无生态环境损害赔偿案例。（二）四川省生态环境损害赔偿制度概述2018年9月6日，《四川省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（以下简称《四川省实施方案》）正式印发，并于2019年制定了相关配套制度：《四川省生态环境损害赔偿工作程序规定》《四川省生态环境损害赔偿磋商办法》《四川省生态环境损害赔偿资金管理办法》等。2019年5月，成都市办理了《四川省实施方案》发布后首例生态环境损害赔偿案件，赔偿义务人与成都市人民政府以磋商形式结案，并积极履行了双方签订的生态环境损害赔偿协议书。二生态环境损害赔偿制度所保护的法益为环境公共利益（一）法益理论法益指的是由法律所保护的利益。法益理论的产生通常可追溯到伯恩鲍姆的文章《论有关犯罪概念的权利侵害的必要性》，目前我国刑法学、民法学对其研究颇多。“法益侵害说”为刑法学界的主流学说，认为法益是刑法所保护的客体。我国著名刑法学者张明楷指明，“法益是根据宪法的基本原则确定的人的生活利益，该利益由法保护的且客观上可能受到侵害或者威胁。刑法上的法益，即由刑法所保护的人的生活利益”。[2]民事上的法益，即民法所保护的利益。我国民法学研究领域对法益理论有两种理解。一种理解认为，法益包括权利和未具体化、特定化为权利但受法律保护的利益。另一种理解认为，法益不包括权利，仅指权利之外而为法律所保护的利益，权利和法益为并列概念。“法益理论的理论价值同样运用于其他部门法领域，可作为其他部门法的分析工具；对法益概念采用广义理解，有利于形成法理学层面起普遍指导意义的法益理论”，[3]这种理解认为法益既包含权利，也包含权利之外其他应受法律保护的正当利益。环境法学者认为，环境法的法益具有复合性，包括三种环境权利或利益：一是私权形态的环境权利；二是非环境权利形态的环境权利；三是以环境权利形态存在的环境利益。生态环境损害赔偿制度作为新兴制度，学界对其性质多有探讨，很多探讨已经超出了部门法律范畴，法益作为不同法律部门的通用概念，能够实现超出部门法律范畴，在整个法律体系内分析生态环境损害赔偿制度的目标。只有明确了生态环境损害赔偿制度的法益，才能够在法律体系框架内将其置于适当位置。（二）生态环境损害赔偿制度法益相关理论在生态环境损害赔偿制度中，学者们多分析作为其组成部分的生态环境损害赔偿诉讼与生态环境损害赔偿磋商的性质与适用法律。对二者的分析又均落脚于二者保护的法益和政府索赔权来源。讨论索赔权来源实质是讨论法益归属。生态环境损害赔偿制度多从法益享有主体角度探讨，并形成以下两种主要学说。1.私人法益持有这种观点的学者认为，根据《宪法》第九条规定，国务院代表国家对属于国家所有的自然资源行使所有权。[4]国家享有对物权和对人权，享有私法所规定的任何权利和义务，[5]法律明确规定，国家享有自然资源的所有权，在此基础上进一步产生生态环境损害赔偿索赔权，并据此提起诉讼，此种基于自然资源国家所有权提起的诉讼依照民法规则进行，在性质上属于私益诉讼。[6]2.公共法益学者试图从不同角度分析生态环境损害赔偿制度保护的是一种公共法益。有的学者认为政府提起生态环境损害赔偿制度，其本质是为了保护依附于自然资源存在的环境价值（该价值为环境经济学上的价值定义），环境价值属于社会公共利益。[7]有的学者从公共信托角度分析，认为生态环境损害赔偿法益属于国家法益（国家利益），但同时承认广义的社会公共利益包括国家利益，不同之处是由国家作为国家利益特定的利益代表。国家基于公共信托而成为不特定多数人持有的重要利益的代表。“全民所有”其实质即为不特定多数人的利益。[8]基于国家利益而提起的民事诉讼即为“国益诉讼”。[9]有的学者认为，生态环境损害赔偿诉讼是行政机关为履行环境保护义务或履行环境保护职责而行使生态环境损害索赔权，但“公共利益构成了行政目的的核心”。[10]行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，实质上并不是为了维护政府利益，而是为了人民集体的利益，是“国家履行维护国内生存环境和发展情况、改善国家生态总体状况的职责”。我国并没有使环境权入宪，传统的国家义务来源于公民基本权利的证成路径难以实现，因此最好将保护环境作为一种“国家目标条款”，[11]所有国家权力都受国家目标的制约。行政机关有充足的正当性提起生态环境损害赔偿，因为提起生态环境损害赔偿诉讼是“行政机关进一步完成宪法的要求与目标，履行和坚守职责，力求行政与司法之间的协作而进行的突破之举”。[12]该主张认为，生态环境损害赔偿诉讼是行政机关为履行环境保护义务或职责而采取的非行政手段，甚至认为作为生态环境损害赔偿诉讼前置程序的生态环境损害赔偿磋商程序属于“弱权行政下的行政法律关系”，[13]依照该逻辑，生态环境损害赔偿诉讼必然已经跳出民事法律制度框架，落入行政法律制度框架。有学者认为，生态环境损害赔偿诉讼所维护的法益包括国家利益与环境公共利益。其中国家对自然资源享有的所有权产生生态环境损害赔偿诉讼中的国家利益，环境公共利益则来源于生态环境损害赔偿诉讼中涉及的生态系统服务功能和未被纳入财产法秩序的能源资源利益，如太阳能、风能等。生态环境损害赔偿诉讼中的国家利益与社会公共利益既耦合又分离。政府以自然资源国家所有权为主要权源成为利益代表和索赔主体。正是因为自然资源国家所有权的私权属性，国家（政府）才有可能作为自然资源所有者，在民事救济程序中行使索赔权。并且，即使生态环境损害赔偿诉讼维护的不只是作为私权的国家所有权，但“对国家利益求偿亦可促进环境公共利益的实现”，[14]因此，该主张将生态环境损害赔偿诉讼视为一种新类型的诉讼形式，认为其只是在法益分类上存在差异，仍认同生态环境损害赔偿制度保护的法益为公共利益。（三）生态环境损害赔偿制度公共法益阐述私人法益说依据国家自然资源所有权认为，生态环境损害赔偿制度维护的是国家的法益，私人法益说没有看到作为“物”的客体的自然资源与生态环境要素之间的区别，也没有看到行使自然资源所有权与发挥生态系统要素生态服务功能的矛盾。从定义来看，《改革试点方案》与《改革方案》均将生态环境损害解释为砍伐树木、违法排污等污染环境、破坏生态行为等直接或间接地造成环境要素和生物要素的可观测的不利改变，还包括这些要素组成的生态系统服务能力损伤或退化，[15]简要来说，就是对生态系统及其要素的生态系统服务功能的损伤。法律规定国家享有所有权的不动产和动产，其所有权只能由国家取得，任何单位和个人不能取得，[16]《物权法》在第五章中进一步规定了国家享有所有权的自然资源种类。[17]《物权法》上的所有权解释应当受到《物权法》基本原则的限制，“本法所称物权，是指权利人依法对于特定的物享有直接支配和排他的权利”，[18]亦即国家所有权是指国家对物享有能够直接支配和排他的权利。自然资源可以排他性地由国家享有，但作为生态系统要素的生态服务功能却不可能由国家排他性地占有，如清洁的空气，不可能设立排他性的使用权。生态系统要素的生态服务功能具有自然人成员的独立享受性，只有自然人才能享受环境公共利益。[19]在生态破坏类案件中，自然资源所有权的行使与生态系统服务功能的价值作用存在冲突。生态环境损害赔偿制度涉及环境经济价值与生态价值的对立，具体表现为所有权权利人行使所有权的行为和附着于物之上的生态系统服务价值的矛盾。所有权由单独法人或自然人享有，但附着于其上的生态环境利益却由社会公众甚至全体人类享有。对于实体物的处分将会影响或消除实体物的生态环境功能。所有权权利人可以对作为“物”的生态系统要素进行占有、使用、收益、处分，其行使所有权的某些行为并不影响生态系统要素的服务功能，但某些行为，尤其是改变物的存在方式的处分行为，将会严重影响生态系统要素的生态系统服务功能。这就造成行使所有权权能在某些场合会损害作为公共利益的生态系统服务功能。四川省资阳市中级人民法院曾判决过一起环境污染责任纠纷案件，资阳市雁江区回龙乡赵兴村村民委员会在未取得采伐许可证的情况下，砍伐其合作社所有的“凤凰李”果树共533株，四川省资阳市人民检察院将村委会起诉至四川省资阳市中级人民法院，要求其承担“环境生态损害赔偿责任”，进行林木补栽或者承担植被修复费用，并公开赔礼道歉，资阳市中级人民法院认为“被告赵兴村村委会在未取得林木采伐许可证的情况下砍伐树木的行为违法，对当地水土、植被、森林资源和生态环境造成了破坏和危害，对社会公共利益造成了损害，其行为构成生态环境侵权。损害发生后，侵权人应根据破坏生态、污染环境的实际情况，面对生态环境损害适用不同的修复与赔偿方式”。[20]该案件所蕴含的原理为：所有权权利人自然有权行使所有权权利，但行使权利受到相关规定的规制，如砍伐特定树木需要办理砍伐许可证。依据生态环境损害赔偿制度设计原理，按照国家规定行使所有权可以阻却法律意义上的生态环境损害。[21]但国家要求砍伐树木需要办理许可证本身就是基于树木所具有的涵养水源、水土保持等生态系统服务功能考量。从所有权与生态环境系统服务价值的矛盾可以看出，政府索赔权来自国家自然资源所有权的谬误。当生态系统要素作为民法上的物之所有权属于个人或集体时，附着于物之上的生态系统服务价值属于“共有物”，行使所有权受到保障生态系统服务价值发挥的限制，但当国家享有自然资源所有权时，附着于物之上的生态系统服务价值便与物之所有权一同属于国家。对于相同的权利做不同种类的解释，违背公平原则。为避免此种矛盾，有些学者将国家的环境保护义务作为说明国家索赔权来源的依据，并将提起生态环境损害赔偿诉讼作为一种行政权力与司法权力在“国家目标”下的合作模式。首先，国家目标的实现确实需要行政权力、司法权力等机关共同努力，但具体权力的行使应该在《宪法》的规制下进行，合作模式并未实质说明政府生态环境损害索赔权的来源，只是将该问题模糊化。其次，政府履行环境保护义务应当采取行政手段，为何采用非行政手段的诉讼形式，尤其是在我国行政诉讼严格规定为“民告官”的情形下？该理论未逃脱“行政司法化”的嫌疑。深入研究生态环境损害赔偿制度保护的法益，可从环境经济学环境价值评估方法入手。环境经济学是通过经济学方法对环境资源进行价值衡量的学科，其目的是对经济开发、环境保护投资进行可行性分析，以增强环境政策、环境管理科学性。[22]环境经济学形成了一套较为完备的环境价值评估方法。环境经济学认为，使用价值和非使用价值是环境资源总经济价值的两个部分。[23]使用价值进一步分解为：直接使用价值、间接使用价值和选择价值。直接使用价值指直接使用环境资源产生的价值，包括环境资源的观赏价值；间接使用价值，即环境资源具有的间接支持生产和消费活动的功能价值，即生态系统运转对人类产生的正面影响，如森林的水土保持作用，间接使用价值不直接进入生产和消费过程；选择价值又称期权价值，即为了现在保护环境资源以利于将来的利用，选择价值可以视为消费者自愿支付的，防止未利用资产在以后发生丧失风险造成损失的保险金。非使用价值相当于生态学家认为的环境资源的存在价值，它与是否被使用没有关系。存在价值是非使用价值的一种最主要的形式。存在价值是人们对环境资源存在的价值认同，与是否要使用无关。存在价值，这种认同包括人类对其他生物物种的同情和关注。人们具有的几种行为都可以证明环境资源具有存在价值：遗赠动机、礼赠动机、同情动机。遗赠动机，实指当代人有把某种资源保留下来遗留赠送给后代人的意愿。礼赠动机是赠予当代人的意愿。直接使用价值对应所有权的占有、使用、收益、处分权能。除直接使用价值外的其他环境资源的总经济价值组成部分相当于生态系统服务功能部分。环境资源的总经济价值中直接使用价值可以由所有权人享有，但除直接使用价值之外的其他环境资源的总经济价值组成部分却不能由所有权人独占，且所有权人行使所有权的行为将会使不特定享有环境资源的主体承担不利益，亦即所有权人行使所有权的行为可能侵害不特定主体享有的环境资源利益，甚至是后代人享有的环境资源利益。环境经济学承认环境利益属于公共利益，环境是公共共用物。公共共用物是指由不特定多数人享有的，以非排他性的方式使用共用物的资格、自由和力量。公共共用物中的“物”不是《物权法》中作为“财产”的物，它是指自然资源、环境等不能排他性使用的作为生态系统组成部分的要素。这些要素具有公众公用性，个人或单位无法将该资源整体据为私有或独占，因此，绝大多数国家认为自然环境及资源并非物权客体，这也是环境理所当然地成为公众共用物的原因。然而，法律表面上在某些自然资源上设定了所有权，并以物权的形式对其加以保护，但这些规定仅仅包含自然资源某部分内容或功能，自然资源的其他部分或功能依然属于公众共用物。作为公众中一员的每一个人都有使用权，这种使用权重在共用、非排他性地使用，与政府对公共共用物的行政管理权存在诸多不同，一是性质上的差异，政府行政管理权是一种公权力，而公众共用物（自然资源、财产）使用权是一种个人公权利；二是权利主体不同，国家和政府是政府行政管理权的权力主体，而公众使用权的主体可能为非独占使用公众公用财产的组织、单位以及不特定多数人中的所有个人。[24]三生态环境损害赔偿制度相关问题（一）生态环境损害赔偿诉讼是特殊的民事公益诉讼生态环境损害赔偿诉讼的法律定义是在赔偿权利人与赔偿义务人磋商未达成一致的情况下，向人民法院提起的以要求赔偿义务人修复受损的生态环境或生态环境不能修复、不能完全修复时，对生态环境功能永久性损害或造成的损失，要求赔偿义务人承担赔偿责任的诉讼。从制度维护的法益与生态系统服务功能的公共性角度来看，应当将生态环境损害赔偿诉讼归为民事公益诉讼中的特殊一类，不同之处在于：国务院、省级和地市级人民政府为赔偿权利人；存在起诉前置程序；适用范围小于一般民事公益诉讼，生态环境损害赔偿诉讼以赔偿义务人违反法律规定并造成损害为前提，但一般民事公益诉讼可针对侵害风险提出消除危险请求。（二）生态环境损害赔偿诉讼、磋商与其他相关制度的衔接2019年6月4日，最高人民法院规定了生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼的审理先后顺序和合并审理规则，[25]基本厘清了两类诉讼的衔接问题。但生态环境损害赔偿磋商、诉讼在实践操作中仍存在下述问题有待解决：“磋商不成”的判断标准；生态环境损害赔偿磋商与刑事诉讼、行政处罚决定等之间的关系，以及与检察院提起的环境民事公益诉讼案件的关系。1.生态环境损害赔偿诉讼、磋商的衔接问题生态环境损害赔偿诉讼的前置条件是磋商，在磋商不成的情况下，赔偿权利人一方应直接、及时地就生态环境损害提起民事诉讼，以最大限度地发挥司法的保障功能。磋商未达成一致的两种情况，一是赔偿义务人明确表示拒绝承担赔偿责任；二是双方在较长的一段时间内未能达成协议。在第二种情况下，不能达成一致的标准该如何判断以及如何认定赔偿权利人及时提起了生态环境损害赔偿诉讼，也是实践中暴露出的难题。各省级政府、地市级政府在实践中倾向于规定最长磋商时间或依据磋商次数来认定“磋商未达成一致”。以河南为例，《河南省生态环境损害赔偿制度改革工作方案》（以下简称《河南方案》）规定“磋商应当在两个月内完成”，同时规定达到一定条件可向赔偿义务人送达磋商建议书。依据最长磋商时间判断“磋商未能达成一致”的，磋商开始时间的认定是首要难题。对于这一点，《河南方案》并没有规定具体的起算时间是按照生态环境损害赔偿磋商建议书的落款时间起算，还是按照磋商建议书送达赔偿义务人的送达时间起算。实践中认为，按照磋商建议书上的落款时间起算更为合理。在赔偿义务人住址明确、磋商建议书可在预期时间内送达赔偿义务人时，磋商建议书落款时间与磋商建议书送达时间相差不大。但若赔偿义务人下落不明，即已经丧失了继续进行磋商的可能性，赔偿权利人应当及时就生态环境损害行使索赔权，通过法院向赔偿义务人传达损害赔偿请求。同时，应当将赔偿义务人下落不明作为“磋商未能达成一致”的情形之一。另一个需要解决的问题是最长磋商时间的设置，最长磋商时间设置得过短，赔偿义务人疲于应付磋商，没有充分的时间对生态环境损害赔偿案件进行调查了解，其在磋商中处于极端被动地位，在磋商中赔偿权利人与赔偿义务人也不能充分地交换意见，制度设计中尽可能将生态环境损害赔偿案件解决于磋商程序的导向会无法实现。磋商时间过长，会出现案件不必要拖延的情况，不利于及时恢复受损生态环境。综合实践情况，将最长磋商时间设定为6个月较为合理，赔偿义务人有充分的时间委托鉴定评估机构了解其违法行为是否造成了生态环境损害、生态环境损害的范围及程度，只有在了解的基础上，赔偿义务人才有可能积极主动地履行生态环境损害赔偿责任。单纯以磋商轮数来判断“磋商未能达成一致”可能出现的问题如磋商“一轮”的概念本身不确定，“一轮”也可能有多次磋商会议，且每轮之间的间隔时间不确定，间隔时间太短，磋商不能发挥解决纠纷的作用，间隔时间太长，不能有效保护环境。以最长磋商时间或磋商轮数来判断“磋商未能达成一致”，如2018年发布的《北京市生态环境损害赔偿制度改革工作方案》、2019年印发的《西藏自治区生态环境损害赔偿制度改革实施方案》。两个方案对磋商机制均做出了进一步探索，同时规定两轮的磋商轮数和6个月的最长磋商时间，如果限制时间内当事人仍未达成一致，赔偿权利人一方应及时起诉。磋商时间和磋商轮数只要满足一项要求即可判定“磋商未能达成一致”的规定无疑给了赔偿权利人充分的空间左右甚至掌握磋商的终结程序。上述三个类型的“磋商未能达成一致”的判断条件是从政府部门及时履职角度出发，更多的考量是如何使政府部门尽快履行提起生态环境损害赔偿诉讼的职责，而忽略了赔偿义务人在磋商程序中基本的知情权与磋商程序的本质目的。《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》（以下简称《江苏磋商办法》）相关规定较好地平衡了赔偿权利人履职、赔偿义务人知情权与磋商程序本质目的的实现。在磋商程序启动方面，《江苏磋商办法》第五条将启动磋商程序的主动权交到了赔偿权利人手中，规定由其指定的部门或机构告知义务人启动磋商程序。磋商时间方面，《江苏磋商办法》第七条明确赔偿义务人提交答复意见的期限为10个工作日。义务人同意磋商的，由权利人一方明确磋商时间，通知赔偿义务人参加磋商会议。对于磋商次数，《江苏磋商办法》指出一次磋商不成的，可在10个工作日内再次进行磋商，且磋商次数原则上不超过2次。并在第十条明确规定了终止磋商程序的六种情形。[26]《江苏磋商办法》给予了赔偿义务人在磋商中较强的主观能动性，可以依据自身意志决定磋商程序的启动与结束，赔偿权利人与赔偿义务人在磋商程序启动与结束的决定权上地位平等，且未造成磋商程序不必要的拖延。《四川省生态环境损害赔偿磋商办法（征求意见稿）》对于判断“磋商未能达成一致”有创新规定。首先，明确赔偿