我国新代课教师问题的现状研究

我国新代课教师问题的现状研究（2005~）

代课教师这个群体，作为教师劳动力市场中的一支供给力量，曾在义务教育的发展和普及阶段发挥过重要作用。随着我国经济发展进入新阶段和民众不断提升对教育品质的需求，基础教育事业开始由数量饱和迈入质量提升阶段。[1]教育质量的提升，首要的是教师质量的改善。传统代课教师由于受教育程度低和职业资质缺失等因素的限制，被列入了清退的行列。2006年3月27日，教育部新闻发言人指出，教育部计划在短时间内将44.8万中小学代课教师，包括30万名农村代课教师全部清退。[2]随着“特岗计划”的实施和教育投入的不断增加，农村师资短缺状况有所缓解。2010年1月21日，教育部宣布严禁聘用新的代课人员，[3]多个省份相继出台清退计划。2013年11月1日，在全国地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上李克强总理指出，“要严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增”，随后各地政府出台相关文件确保各地行政编制、政法专项编制、事业编制和工勤编制严格控制在2012年底的总数内。“特岗计划”政策和“清退计划”在教师的供给侧产生了“一进一退”的效果。农村教师队伍的质量有所提升，但是在编制约束下，师资供给不足的问题依然没有得到解决，城市在编教师数量不足的问题反而变得越发严重，这就导致农村和城市都出现了新代课教师问题。据不完全统计，2016年我国中小学共有22.6万名代课教师，其中约14万名分布在城镇，8.6万名分布在农村，城镇代课教师占总代课教师的62%，农村代课教师占总代课教师的38%。[4]旧代课教师问题还没有完全解决，新代课教师问题又开始在城市和农村出现。在城乡义务教育一体化和均衡化发展的大背景下，面对新旧代课教师并行存在的中小学师资现状，本研究主要分析以下几个问题：第一，什么是新代课教师？新代课教师的规模及变化趋势如何？第二，新代课教师质量是否与在编教师存在显著差异？工资是否有效反映了新代课教师与在编教师质量的差异？第三，如何有效地解决由编制约束所带来的新代课教师问题？本研究对中国广东、江苏、湖南、湖北、河南、河北、山西、重庆、四川、陕西、青海和广西12个省、自治区、直辖市的687位教师（其中新代课教师183位）、109位校长、9位地方教育管理部门相关责任人做了问卷调查和访谈，涉及118所中小学校，试图了解新代课教师的基本现状。一新代课教师的规模和变化趋势（一）新代课教师的概念和类型新代课教师是指接受过高等教育、在城乡公立中小学从事教师工作，但不具有事业编制的教师群体，也称为新生代代课教师、编外教师、临聘教师等。这些教师基本都具有教师资格证，日常教学任务与编制内教师一样，除了教学还要管理学生。但是由于缺乏国家财政的基本保障，他们的生存、心理和工作状态都受到了一定影响，这也使得公共财政支撑下的基础教育劳动力市场发生了分割：大部分中小学教师处于工资和福利保障健全的主要劳动力市场之中，而属于少数群体的新代课教师则处于体制和市场机制缺失的次要劳动力市场中。目前，新代课教师的聘用类型多样，按照聘用主体的级别，主要可以分为政府购买服务（或直接聘用）和学校聘用这两种类型。政府购买服务（或直接聘用）型是指教育主管部门以社会公开招聘或委托第三方机构负责招聘的形式，通过严格的流程筛选聘用的代课教师，教师直接与地方教育管理部门或第三方机构签订劳务合同，地方教育主管部门以购买服务型岗位的聘任制形式将这些教师分配到各个学校；学校聘用型主要是指由学校根据教育教学岗位的临时空缺，直接通过一定的流程筛选聘用的代课教师。（二）新代课教师的规模及其变化趋势1.新代课教师的规模及变化趋势分析本研究对新代课教师规模的统计分析，采用2005年至2016年的《中国教育统计年鉴》对代课教师的统计数据。之所以采用这段时间范围内的数据，主要基于三个方面的考虑：第一，2006年是教育部对代课教师开展“清退计划”的时间起点，因此选取2005年作为研究分析的起点，可以用来观察清退计划的相对效果；第二，2010年，教育部宣布禁止聘用新的代课教师，表明这个时间节点应该是旧代课教师人数的最低点，接下来的增量是以新代课教师为主；第三，2013年，李克强总理指出“要严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增”，将编制总量控制在2012年底的基数内。因此，2013年后新代课教师的数量应该会有明显增加。本研究将中国大陆地区分为东部、中部和西部三个地区，参照国家统计局（2017）对东中西部的划分标准：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省份；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省份；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省份。中小学代课教师数量的统计数据和变化趋势如表1和图1所示。表12005～2016年中国东中西部地区及全国中小学代课教师数量统计单位：人年份东部地区中部地区西部地区全国2005114798119583213227447608200611308211980219464042752420071086431162451544183793062008101291122641130229354161200998803121379114991335173201078143114587103876296606201165549122200100818288567201264234113302895192670552013590471136278992426259820144588310727465881219038201544403978756233920461720165168211259961267225548|Excel下载表12005～2016年中国东中西部地区及全国中小学代课教师数量统计图12005～2016年中国东中西部地区及全国中小学代课教师数量变化趋势结合表1和图1，可以有以下几个发现：第一，2006年实施的“清退计划”效果是非常显著的。从2005年至2010年，全国中小学代课教师的数量由44.8万人减少为29.7万人，减少幅度约为34%，表明不符合从教资格的代课教师基本被清退完毕。第二，2010年，教育部宣布禁止聘用新的代课教师，从2010～2015年的数据来看2010年代课教师的数量确实达到了政策的底部，也就是说在这段时间内代课教师的数量没有增加，并且都是达到教师任职要求的。第三，2013年至2014年，全国代课教师的数量减少了近5万人，并且以西部地区减少最为明显。第四，2016年，全国中小学代课教师的数量出现明显反弹，主要发生在东部和中部地区，而西部地区无显著波动。通过以上分析，可以认为现有的代课教师以及增加的代课教师都是在新代课教师范畴内的。2.新代课教师的数量及规模针对新代课教师数量的调查，本研究在校长调查问卷中设计了如下的问题：本校新代课教师的数量大致在以下哪个范围？统计结果如表2所示。表2新代课教师数量的调研情况（来自校长问卷）区域1～10人10～20人20～30人0人西部38.4%3.5%3.5%54.7%注：由于中部和东部地区参与问卷调研的校长数量较少，地区统计意义不显著，在此不做呈现。|Excel下载表2新代课教师数量的调研情况（来自校长问卷）由以上数据可见：西部地区中小学的代课教师数量基本是处在临时补充的级别，并没有呈现编制短缺的现象。中部和东部地区的校长问卷数据虽然较少，但是从调研情况来看，代课教师确实在发挥弥补编制不足的作用。上述对中西部地区校长的问卷调查主要集中在农村中小学，在和这些农村中小学校长交流的过程中，他们表示由于国家政策的扶持和城镇化的推进，现在农村的代课教师数量已经很少了。除了上述问卷调查外，本研究也对部分省份的教师、校长和地方教育管理部门责任人员进行了访谈。湖南省S市的某中学教师说：“我们这边中学里的代课教师比较少了，有时会请一些当地师范学院的实习生来代课，基本上都是临时性的。因为在我们这儿，民办中学也很缺教师，并且给的工资会比公办中学要高。所以，没有编制的教师大多会选择去民办中学任教。但是，小学里的代课教师还是比较多的。”山西省J市的某公立小学校长说：“我们学校有10多名代课教师，在这儿工作时间最长的有10年了。这些代课教师因为有公立学校的教学经历，很多民办学校也想聘请他们，但是他们了解到民办学校虽然工资高些，但是会累很多，并且我们学校也有一些教师子弟入学的优惠政策，所以他们也愿意在这儿干。”山西省J市的教育管理部门相关领导表示：“本市现在大约有2000多名代课教师，占教师总数的6%左右。本市现在有1000多名教师处在产假期，这1000多名教师的教学岗位主要采用两种方式进行临时补充，一种是采用劳务合同聘用代课教师，另一种就是其他在编教师来‘顶岗’。”深圳L中学教育集团（公立）的校长说：“我们教育集团的新校中采用第三方服务购买形式聘用的教师占该校教师的20%，从整个集团来看，第三方服务购买形式聘用的教师占集团教师总数的10%。”在对该区教委人事科工作人员进行访谈的过程，该比例也得到了进一步确认，“截至2018年6月，我们区通过购买第三方服务的形式来弥补教师不足的人数已达2000多人，本区有在编教师1万多人。”民办中学吸纳新代课教师的现象，在湖南很多地区普遍存在。这与湖南民办中学教育相对发达，也有一定的关系。从对湖南省会城市长沙部分中学教师的调研情况来看，上述现象也得到了印证。来自湖南省长沙市某公立中学的教师反映：“我们学校基本上没有代课教师，因为代课教师的工资会远低于在编教师。所以没有编制的教师基本都会选择去私立中学任教，那边虽然工作压力会大些，但是工资高，好一些的（私立中学）比公立中学工资还高。”但是，由于财政供给主体的差异，大学的附属中学（公立）在财政充裕的情况下，可以吸纳更多的新代课教师长期从教。湖南长沙某大学附属中学的教师说：“在大学附属中学里的代课教师还是比较多的，大概有1/3吧。大家之所以愿意长期在这儿干，主要是因为工资和在编教师差不多，并且‘五险一金’都有保障，所以不存在明显的工资和福利差距。并且工作压力也会比民办中学小些。”在地方财政比较充裕的地区，也有类似的新代课教师普遍存在的现象，有些地区甚至基本取消了编制。江苏省Z市科技园区的公立小学教师反映：“从2013年起，整个园区的新聘教师都是没有编制的，但是我们的工资比园区外的教师工资要高，并且都有‘五险一金’的保障。只是工作压力会比较大，因为园区内的家长受教育程度比较高，对教育也有更多的期待。”从以上数据分析和访谈情况来看，新代课教师的规模和变化趋势基本上是和国家政策及经济的发展相一致的：第一，城镇化的快速推进，使得大量农村中小学的学生向城镇迁移，但是教师编制是按照户籍学龄儿童的数量来计划的，同时，国家要求2012年底在事业编制的基数上进行缩编，这就造成了城市中小学教师的严重缺编状态。第二，编制外教师的工资收入对地方财政的严重依赖性，导致经济发达的地区和单位有更强的聘用代课教师的能力和意愿，并且能更好地留住一些较优秀的代课教师。而经济落后些的地区，由于地方财政的约束，更倾向于用更低的成本雇用一些代课教师，但是这些代课教师的流动率会较高。二新代课教师的工资和质量本部分主要是对新代课教师和在编教师的质量进行比较研究，并依据教师质量的指标对两类教师工资差异的合理性进行论述。（一）新代课教师与在编教师工资水平的差异本研究对新代课教师的工资从教师和校长两个层面进行了问卷调查和访谈。在教师层面，问卷调查设计了这样一个问题：与本学校教龄、工作量相似的有编制教师相比较，您的平均税前月工资大概处于以下哪个状态？统计结果如表3所示。表3新代课教师与在编教师工资水平的差异（来自教师问卷）受访新代课教师人数为在编教师的30%左右为在编教师的50%左右为在编教师的80%左右和在编教师差不多比在编教师高不太清楚18321（11.5%）34（18.6%）59（32.2%）15（8.2%）4（2.2%）50（27.3%）|Excel下载表3新代课教师与在编教师工资水平的差异（来自教师问卷）为了印证新代课教师自答的相对工资水平，在校长层面，问卷调查也设计了一个类似的问题：本校新代课教师的工资与在编教师比有多大差距？统计结果如表4所示。表4新代课教师与在编教师工资水平的差异（来自校长问卷）受访校长人数为在编教师的30%左右为在编教师的50%左右为在编教师的80%左右和在编教师差不多比在编教师高不太清楚4913（26.5%）21（42.9%）4（8.2%）11（22.4%）0（0%）0（0%）|Excel下载表4新代课教师与在编教师工资水平的差异（来自校长问卷）同时，通过对部分校长和教育管理部门负责人的访谈，也了解到：两类新代课教师的工资水平的参照是不同的，地方教育主管部门直接或购买服务岗位招聘的教师，其工资主要是参照在编教师标准，一般都有“五险一金”，因此会出现工资水平“为在编教师的80%或差不多”的情况；而在学校层面临时聘用的教师，其工资则是参照地方最低工资标准，教师会根据自己的教学能力和工作经验与校方进行“议价”，而校方也会根据自己学校可支配的资金情况进行考虑，所以会出现工资水平“为在编教师的30%或50%”的情况。新代课教师中有27.3%的教师不太清楚自己工资水平与在编教师的差异，主要原因是样本选择偏误，深圳部分调研教师来自新型公立学校，这种类型学校的教师都没有编制，占总新代课教师统计人数的大部分，且都比较年轻，所以在填写问卷时有部分教师会参照其他学校的在编教师工资水平，而另一部分确实可能不了解差异情况。综合以上数据和访谈情况，可以发现新代课教师与在编教师的工资是存在显著差异的，由于地方财政和学校资金的约束，新代课教师聘用的类型也存在地域性特点，中部地区校聘和政府购买服务这两种类型的教师都大量存在，而东部则以地方政府直接购买服务为主。（二）新代课教师与在编教师质量的差异本部分对制度变量、工作量和教师质量相关的变量进行统计分析。其中，制度变量ES（employstatus）采用分类变量：1表示在编，0表示非编；工作量WKQ（workquantity）包括每月用于教学、备课、批改作业和试卷、和学生谈话或辅导、参加会议等的小时数（每月按4周计算）；教师质量用4个变量来表示：学历S（schoolyears）（用受教育年限表示，其中大专学历为15年，本科学历为16年，硕士学历为19年，博士学历为23年）、工作经验EXPC（experience）（工作以来的教学年限）、教师合作TC（teachercooperation）用量表测量、教师自我效能SE（self-efficacy）用量表测量。关于教师工资Y（salary），在调研过程考虑到教师隐私和报答数据可信度的问题，并没有直接询问，而是采用询问工资范围和新代课教师工资大约为教龄、工作量相似的在编教师的百分比的形式获得。所以，工资数据在赋值时，采用了标准化处理，设所有在编教师工资为10000元，按照应答的百分比来计算新代课教师工资。例如，某位新代课教师填答其工资为教龄、工作量相似的在编教师的80%，那么他的工资就按8000元处理。如果某位新代课教师填答“不清楚”自己工资占在编教师的百分比，本研究就按80%处理。因为按照逻辑，劳动者对相对工资都会比较敏感的，所以“不清楚”应该是“差不了多少”。本次调研的抽样方式为目标抽样，以新代课教师为主要研究对象，将在编教师作为参照。根据《中国教育统计年鉴》（2016）各省代课教师的统计数据排序，分别选取东中西部的典型省份进行抽样分析。考虑到数据和指标的完整性，对总体数据进行了部分使用，本部分研究分析所采用的数据来自东部：广东省、江苏省，中部：湖南省、湖北省、山西省，西部：重庆市、陕西省、青海省、广西壮族自治区等共9个省份的366组教师数据，其中在编教师307人，新代课教师59人；88.8%来自城镇，11.2%来自乡村；27%来自中学，73%来自小学。新代课教师占总样本的16.1%，高于实际10%左右的占比，满足了样本结构充分的条件。本研究利用SPSS22进行数据统计分析。由于全体在编和新代课教师的工作量、教师质量及工资在一定程度都满足正态分布，所以可以做独立样本T检验，结果如表5所示。表5在编和新代课教师工作量、教师质量及工资的独立样本T检验项目Levene的变异数相等测试针对平均值是否相等的t测试F显著性tdf显著性（双尾）平均差异标准误差受教育程度（schoolyears）采用相等变异数28.3340.000-2.5183640.012-.34616不采用相等变异数-1.91267.9860.060-.34616工作量（workquantity）采用相等变异数1.3820.2412.3813640.01828.02286不采用相等变异数2.33980.5730.02228.02286工作经验experience）采用相等变异数4.8570.0285.9323640.0007.89035不采用相等变异数7.191102.1420.0007.89035教师合作（teacher_cooperation）采用相等变异数0.6790.4111.3003640.194.21416不采用相等变异数1.31582.7470.192.21416自我效能（se1f_efficacy）采用相等变异数0.1080.7431.7653640.078.13437不采用相等变异数1.56974.5380.121.13437教师工资（salary）采用相等变异数1853.4490.00019.6883640.0003135.59322不采用相等变异数8.58158.0000.0003135.59322|Excel下载表5在编和新代课教师工作量、教师质量及工资的独立样本T检验由上述分析结果，可以发现在编和新代课教师的工作量、工作经验和工资水平均在5%的检验水平上存在显著差异，教师合作不存在显著差异，受教育程度、自我效能均在10%的检验水平上存在显著差异，也就是说这两类教师在质量方面是存在显著差异的。进一步查看两类教师的工作量、工作经验、受教育程度和自我效能这四个变量的具体统计数据如表6所示。表6在编和新代课教师工作量、工作经验、受教育程度和自我效能的描述性统计项目雇佣状态（employstatus）样本数均值标准偏差标准错误平均值工作量（workquantity）在编307174.938182.446774.70549非编59146.915384.6406811.01928受教育程度（educationdegree）在编30716.00980.880010.05022非编5916.35591.336010.17393工作经验（experience）在编30717.94979.702050.55373非编5910.05937.276610.94733自我效能（self-efficacy）在编3073.28690.518530.02959非编593.15250.617270.08036|Excel下载表6在编和新代课教师工作量、工作经验、受教育程度和自我效能的描述性统计可以发现在编教师的工作量、工作经验（以工作年限表示）及自我效能是高于新代课教师的，在编教师的平均受教育程度要略低于新代课教师（如果控制年龄，两类教师的受教育程度是不存在显著差异的）。但是，两类教师工资水平的差异是由教师的雇佣状态、工作量，还是由教师质量引起的呢？接下来，通过Spearman相关性分析进行探索，如表7所示。表7教师工资与雇佣状态、工作量和教师质量等相关指标的相关性分析雇佣状态（employstatus）工作量（workquantity）受教育程度（educationdegree）工作经验（experience）自我效能（self-efficacy）教师工资（salary）相关系数.688**0.0720.0020.187**0.017显著性（双尾）.0000.1680.9720.0000.743样本数366366366366366**表示相关性在1%的水平显著。|Excel下载表7教师工资与雇佣状态、工作量和教师质量等相关指标的相关性分析由表7可以发现，教师工资与教师雇佣状态和教师质量中的工作经验项是显著相关的，与工作量、受教育程度及自我效能的相关性不显著。但是，教师工资与教师雇佣状态之间是一种强相关（r=0.688，p＜0.01），与工作经验之间是一种弱相关（r=0.187，p＜0.01）。这也从一定程度上反映了教师工资的梯度和绩效工资并没有起到预期“优绩优酬”的激励作用。[5]（三）结论基于以上数据分析，可以得出以下结论。第一，对于在编和非编两类中小学教师群体，工资没有有效地反映教师质量差异，编制制度成为工资差异的主要影响因素。第二，对于在编和非编两类中小学教师群体，没有将教师质量（用教师工作经验、受教育程度、自我效能、教师合作等指标表示）和工作量作为反映工资差异的重要指标。三编制制度约束下的改革现状现有的编制制度与教育发展需求的矛盾主要体现在两个方面：第一，城镇地区学龄人数急剧增加与户籍生源约束之间的矛盾。随着城镇化的加速推进，大量学龄人口流动进入城镇，导致对流入地中小学教师的需求急剧增加。但是中小学教师编制的数量是以户籍人口学生数为参照标准的，这就导致教师编制数量的不足。第二，农村地区教师超编与部分学科教师不足之间的矛盾。我国现阶段执行的是2014年中央编办、教育部、财政部联合发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，该标准要求“统一编制标准，促进城乡中小学教育资源的均衡配置”。从标准上来考量，虽然农村有大量儿童流出进入城镇，按照户籍学龄人口计算的教师编制数超出了真实需求。但是，由于农村地区学生分散，按照现行的生师比计算，很多小规模学校都不能够足额配齐教师，就只能在超编的状态下聘用代课教师。上述矛盾为各地教师编制的供给提出了严峻的挑战。本部分通过对全国部分地区有关教师编制管理改革的资料进行分析，同时结合对地方的调研情况，来探索和总结各地有效的改革经验。（一）编制管理改革的基本途径从现有的资料分析来看，有关编制管理的改革主要是从以下三个方面开展的。第一，在省级层面进行统筹管理，通过精简压缩机构和其他事业单位编制，对教育部门进行调剂；在县（市、区）层面，对编制实行动态管理，分批核定到急需用编的学校。第二，在县级层面建立临聘教师制度，通过政府购买社会服务来缓解在编教师人数的不足。第三，全面推行中小学教师聘任制度，进一步落实推进交流轮岗制度，真正意义上发挥“县管校聘”的功能，提高编制使用的效益。（二）编制管理改革的地方经验本研究重点调研了山西省J市和广东省深圳L区的情况，通过访谈当地教育局和中小学相关负责人，对地方编制管理改革有了一些细节上的了解和认识。对比上述资料分析，可以更好地理解编制管理改革落实过程中的效果和存在的问题。山西省J市在编制管理上采取“县管校聘，科学规划，市场补充”的策略。结合各个区县的具体情况，分别采用生师比（城市一般校）、班师比（农村校）和课时比（城市大校）三种方式测算所需的教师编制数量，并定编到教育部门。考虑到教师中的老弱病残、生头胎和二胎问题，通过地方政府购买社会服务型岗位和顶岗的方式来动态补充在编教师的数量不足。在学校层面，各校也将城乡、乡镇的1年交流轮岗经历作为中级和高级职称评聘的必需指标。在城乡交流过程中，教师的编制和人事关系不动；在乡镇交流过程中，教师的编制和人事关系都动。在城乡学生结构显著不对称的背景下，该政策很好地促进了科目教师的城乡流动，有效地弥补了农村学校的绝对超编和结构性缺编的缺陷。从调研情况来看，J市的编制管理政策取得了显著效果，在编教师资源被盘活，教师们的流动积极性也得到了极大提升。相对于J市，深圳L区的编制管理改革面临着更大的挑战，也展现出了更大的改革魄力。深圳是我国主要的人口净流入城市，大量学龄儿童的随迁造成了巨大的教师供给压力。面对日益复杂的教育现状，L区政府采取了三种方式来保证教师的有效供给：第一，区教育局正常招聘，并给予教师编制；第二，区政府向派遣公司购买服务型岗位，但是提供的人员需要通过教育部门和学校的招聘流程；第三，建立新型公办学校，这类学校由政府投资建设，财政也主要由政府提供，通过理事会领导下的校长责任制进行管理，所有教师都没有编制；学校可以自主招聘和管理教师，也拥有更大的财政自主权。在对区教育局相关负责人的访谈中，我们了解到该区的编制在统筹管理过程中并没有向教育部门倾斜，并且也缺乏动态管理机制。在编制严控和统筹管理乏力的双重约束下，该区采取新型公办学校这种给予学校更多自治权的管理模式来打破传统的制约。新型公办学校的自主权主要体现在人事和财政两个方面：人事方面，学校可以自由招聘教师；财政方面，基本可以实现半自主，主要体现在教师的职级工资可以自主设定，绩效工资部分也打破了基本绩效和奖励性绩效7∶3的限制。本研究所调研的新型公办学校D，创办于2016年4月，政府按照生均公用经费拨款，企业资助年均100万元。所有教师都没有编制，却可以充分利用外部激励来克服编制缺失的束缚，有效地调动了教师积极性。综合以上资料分析和调研情况，可以发现大部分地区的改革都只是将功夫用在了“控、调”两个方面，在“改”上的进度还是非常缓慢，有些地区甚至是停滞的。四新代课教师问题的解决路径及建议目前，鉴于义务教育作为基本公共服务的特殊属性，中小学教职工编制制度改革的新思路是通过渐进性制度变迁，逐步采用政府购买服务的方式，将编制附带的工资性收入以及医疗、退休、住房、工伤、生育、子女受教育等社会保障纳入政府购买范围，使保障强度与在编人员等同。由第三方人事代理机构承接教职工人事管理服务，通过系统的制度设计逐步淡化编制概念，营造“弱编制”的制度环境。[6]结合上述编制制度改革路径，建议新代课教师问题可以通过学校自治的深入改革、给予学校更多人事权和财政权来逐步解决。（一）打破编制的过度保障性作用，建立有效的教师退出机制虽然教育部门属于公共服务部门，但是它和传统的公共部门存在本质上的区别：教师对应的是专业职级，而大多数公共部门对应的是行政级别。也就是说教师岗位具有更多的专业要求，教师专业不达标就不能胜任教师工作。但是，现行的编制制度严重阻碍了教师自身专业的发展，考取了编制，只要师德不出问题，就不会被辞退；而且，干好干坏也一样，绩效基本是平均分配，毫无激励作用可言。在调研过程中，不少校长都表示：绩效工资就是按在