我国文化事业管理制度改革30年回顾

我国文化事业管理制度改革30年回顾

30年来，中共中央、中央政府和全国人大相继颁布了一系列国家文化政策。这些国家文化政策在纵向上有一个从颁布、实施到调整或终止的运行进程，横向上有一个由点到面的推广过程，期间又涉及相关的配套政策措施，因而往往会出现不同文化政策之间交叉并存的状况。但是，我们还是能够依据主导目标和核心任务，归纳出五个关键点，并以此探讨30年来我国文化事业管理制度改革的逻辑线索。一“以文补文”政策这一政策基本含义是，中央政府允许文化事业单位开展有偿文化服务和文化经营活动，并将其文化经营的经济收入纳入本单位的预算管理，用于补助文化事业活动经费的匮缺。20世纪70年代后期，广东等省的一些沿海城市的群众文化事业单位，开始以项目经营的方式承包乡镇的文化娱乐设施，从事群众文化的有偿服务活动。1983年，中共中央批转中宣部、文化部等的《关于加强城市、厂矿群文工作的几点意见的通知》，在群众文化事业系统内首次提出“以文补文”政策，允许群众文化活动可适当收费，以补助群众文化事业单位活动经费的不足。1987年，文化部、财政部、国家工商局联合颁发《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，进一步明确“以文补文”的政策内涵，要求文化事业单位改善经营管理，注意经济效益，积极开展“以文补文”的有偿服务和经营性活动。该办法还具体规定，文化事业单位开展的有偿服务项目，应报请文化主管部门批准；开展有偿服务的各项收入，纳入本单位的预算管理；举办的经营性活动，根据国家有关规定，报经文化主管部门审查批准后，应向工商行政管理部门申请登记，经核发营业执照方准经营。自此，“以文补文”政策的范围由群众文化事业单位拓展到文化事业单位。“以文补文”文化政策的出台，标志着我国文化事业单位服务方式的转变，通过有偿文化服务和文化经营的方式，使国有文化事业单位由过去单纯的无偿服务型，逐步转变为无偿和有偿服务互补，对文化事业单位的多种文化服务和文化经营方式进行了探索。二混合制政策此政策基本含义是，中央政府鼓励一些有条件的文化事业单位在经营权与所有权分离的基础上，实行事业性质、企业化管理的经营管理制度。混合制政策可以追溯到改革开放初期，1978年，《人民日报》等8家报刊联合向财政部递交报告，要求试行事业单位企业化管理。经财政部批准后，我国报刊行业便率先试点混合制。但是，混合制政策的正式确立则是在20世纪80年代中后期。1986年，人事部颁发《关于加强事业单位编制管理的几项规定》，明确指出，中央政府鼓励一些有条件的科研、设计、文艺新闻、出版等事业单位实行企业化管理，做到经济上完全自给。对已实行企业化管理、国家不再拨给各项经费的事业单位，其编制员额可适当放宽。1987年，文化部、财政部、工商总局联合颁发的《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，不仅使“以文补文”政策由群众文化事业单位拓展到所有的文化事业单位，而且为混合制政策的试行提供了制度性的保障。1988年，新闻出版署、工商总局联合颁发《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，允许报社、期刊社、出版社依法开展广告业务、有偿咨询服务等与本身业务有关的有偿服务和经营活动。1989年，财政部颁发《关于事业单位财务管理的若干规定》，将文化事业单位的预算管理形式分为三种类型：全额预算管理、差额预算管理、自收自支管理，并要求各类文化事业单位将本单位的经营结余经费，用于建立相应的基金制度。[1]该规定还指出，对有条件向企业管理过渡的自收自支管理单位，主管部门和财政部门应规定期限，促其实行企业管理；实行企业管理后，执行国家对企业的有关规定。这样，一部分自收自支型文化事业单位便逐渐地形成事业性质、企业化管理的混合制管理制度。混合制政策是我国文化事业管理制度的创新。而它也使一部分有条件的文化事业单位兼具了双重法人身份，即文化事业法人和文化企业法人。显然，仅仅运用国家文化财政拨款的预算管理制度已经不能完全解决混合制政策中出现的这一新问题。为此，我国首先是引导和促使独立经济核算的文化事业单位，按照市场化取向，通过企业化转制，逐步地转变为文化事业单位举办的经营组织或文化企业。所以，中央政府继混合制政策之后便出台了文化市场政策。三文化市场政策这是经由国务院颁布一系列文化市场管理法规而确立的。其基本含义是，全面地确立起文化市场经营主体在市场准入、行政归口管理等方面的法定准则和程序，以国家文化法规的形式，建立文化市场经营主体的前置审批制度和经营许可证制度，从而使文化事业单位举办的经营组织和文化企业纳入了市场化法制管理的渠道。文化市场政策最初是在文化部系统内试行的。1988年，文化部、工商总局颁布《关于加强文化市场管理工作的通知》，首次指出：凡以商品形式进入流通领域的精神产品与文化娱乐服务活动，都属于文化市场的管理范围。1992年，中共十四大第一次明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。文化市场政策随之由文化部系统拓展到所有的文化事业单位和文化企业，国务院相继出台了一系列文化市场管理条例，如1994年的《音像制品管理条例》，1996年的《电影管理条例》，1997年的《营业性演出管理条例》、《出版管理条例》、《广播电视管理条例》，1999年的《娱乐场所管理条例》等。为了配合这些国家文化市场管理法规，1996年，中共中央办公厅和国务院办公厅颁布《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》，明确指出，按照党中央的统一部署，遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立起适应社会主义市场经济需要和符合事业单位自身发展规律、充满生机和活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。在混合制政策期间，中央政府主要采用了体制内文化事业单位的分类财政拨款制度。文化市场政策出台以后，相当部分的文化事业单位举办的经营组织向营利性文化经营组织和文化企业转型，而民间的文化经营机构和公益性社会团体也纷纷涌现，相应的，中央政府也制定了一系列文化市场管理制度。第一，对独立经济核算的文化事业单位举办的经营组织实行统一的企业所得税课征制度。1993年，国务院出台的《企业所得税暂行条例》规定，实行独立经济核算的企业或者组织，为企业所得税的纳税义务人。1998年，国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。第二，初步确立了三类文化机构的组织登记制度及其所得税课征制度。1998年，国务院相继颁布《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》，其中，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。1999年，国家税务总局颁发的《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》规定，事业单位、社会团体和民办非企业单位取得的生产、经营所得和其他所得，除国务院或财政部、国家税务总局规定免征企业所得税的项目外，均应计入应纳税收入总额，依法计征企业所得税；其纳税人是实行独立经济核算的事业单位、社会团体、民办非企业单位。第三，明确文化企业法人要取消已有的事业法人身份。1999年，工商总局发布的《关于企业登记管理若干问题的执行意见》要求，事业单位改制为企业以后，已办理企业法人登记的，应办理事业单位注销登记，从而在组织登记制度上解决了混合制文化事业单位“双重法人”的问题。文化市场政策是改革开放以后首次以国家文化法规的形式确立的国家文化政策，在我国文化事业管理制度的改革进程中无疑具有里程碑的意义。它为文化事业单位的政事分离、管办分离提供了政策和法规的依据；为国有的文化事业单位举办的经营组织和民办的文化经营机构的市场准入确定了双重审批的行政管理制度，即通过相应的政府文化行政主管部门的前置审批，获得相关的文化经营许可证以后，在当地的工商行政管理部门登记注册；它为文化事业单位、社会文化团体、民办非企业文化单位确立了登记制度，以及这些机构的独立经济核算单位或部门的企业所得税课征制度；它还要求转制为文化企业的营利性文化机构，注销已有的文化事业法人，在管理制度上与文化事业脱离。这样，我国文化事业管理制度的改革和发展便进入了中国特色社会主义市场经济的轨道。四文化产业政策这一政策基本含义是，从管理制度上将文化事业单位区分为营利性与非营利性两种基本类型，使文化事业单位举办的经营组织和转制后的文化企业成为文化产业的主导力量，进而在文化企业的现代企业制度改革和集团化组合的框架下推进文化产业发展。文化产业政策是新世纪的国家文化政策。2000年，中共十五届五中全会发布的《中共中央关于“十五”规划的建议》提出，完善文化产业政策，推动文化产业发展；2001年，九届人大四次会议将此建议纳入《“十五”规划纲要》，从而标志着国家文化产业政策的合法化。1993年《公司法》出台以后，股份有限公司和有限责任公司成为文化事业单位举办的经营组织向企业转制和文化企业的现代企业制度建设的主要路径。与此同时，出版、电影、广播、电视等文化企业进入了集团化组合的试点。1994年，新闻出版署发出《关于书报刊音像出版单位成立集团问题的通知》，允许书报刊音像出版单位在本省区范围内组建集团。1996年，新闻出版署批准广州日报报业集团成立；同年，上海电影电视（集团）公司和上海永乐电影电视（集团）公司成立。1998年，工商总局颁发《企业集团登记管理暂行规定》，其中规定，企业集团是指以资本为主要联结纽带的母子公司为主体，以集团章程为共同行为规范的母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的具有一定规模的企业法人联合体。企业集团不具有企业法人资格，而集团成员单位却均具有法人资格。1999年，国务院办公厅转发信息产业部、国家广播电影电视总局《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》，明确提出，在省、自治区、直辖市组建包括广播电台和电视台在内的广播电视集团，并将网络传输公司纳入集团。2000年，湖南广播影视集团成立，成为中国第一家广播影视集团。毫无疑问，文化事业单位举办的经营组织的企业化转制、文化企业法人与文化事业法人的脱钩，不仅消除了混合制文化事业单位中“双重法人”身份的问题，而且从文化市场化和文化产业化的意义上拓展了文化事业管理制度的发展空间。可是，文化事业系统中依然存在着组织形态不清晰、管理制度滞后等问题，因此，新世纪以后，全国人大和中央政府作出了相应的政策性调整。第一，严格区分营利性与非营利性的文化事业单位。1999年，全国人大颁布的《公益事业捐赠法》提出，公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体；公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。2001年，全国人大颁布的《“十五”规划纲要》中明确指出，加快适宜产业化经营的社会事业的改革，实行政企（事）分开、企业与事业分开、营利性机构与非营利性机构分开。同年，国务院转发国家计委的《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施意见》中具体要求，将各类事业单位划分为营利性或非营利性机构。营利性事业单位都要改制为企业或实行企业化管理，实行自主经营、自负盈亏、依法纳税，逐步减少直至取消政府投资和事业经费。挂靠政府部门的营利性机构要与原部门脱钩。非营利性机构也要引入竞争机制，面向市场提供服务。第二，调整文化事业单位举办的经营组织在企业转制初期的税收政策。2005年，财政部、海关总署、国家税务总局连续联合颁发两个《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》，其中规定，在北京市、上海市、重庆市、广东省、浙江省、深圳市、沈阳市、西安市、丽江市转制试点地区和不在试点地区的试点单位，对新闻出版、广播影视和文化艺术的经营性事业单位整体转为文化企业和经营部分剥离转为文化企业，实现税收优惠政策。基本措施是，2004～2008年，经营性文化事业单位转制为企业后，免征企业所得税；对政府鼓励的新办文化企业（即2004年1月1日起在工商行政部门注册登记的18类文化企业），自注册日起免征3年企业所得税。总之，文化产业政策是改革开放以来第一个由国家立法机构制定的国家文化政策。其意义在于，在社会主义市场经济的环境下，一方面，通过文化事业单位举办的经营组织的企业化转制和文化企业的集团化建构等方式，推进文化企业的产业化发展；另一方面，进一步确立文化事业单位在营利性与非营利性之间的制度界限，进而为公共文化服务体系政策的出台提供制度性基础。五公共文化服务体系的政策其基本含义是，积极扶持非营利性的国有文化事业单位，支持非营利性社会文化团体和民办非企业文化单位的发展，全面建构适应民众文化需求的、多元化格局的公共文化服务体系。2005年，中共十六届五中全会发布的《关于“十一五”规划的建议》提出，加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系；2006年，全国人大十届四次会议将该《建议》纳入《“十一五”规划纲要》，公共文化服务体系的国家文化政策由此形成。目前，公共文化服务体系的政策内容主要表现在以下几个方面。第一，中央政府加大公益性文化事业投入，引导社会资金以多种方式构建公共文化服务体系。2006年1月，中共中央、国务院在《关于深化文化体制改革的若干意见》中指出，推进文化事业单位改革，中央政府将加大公益性文化事业的投入，调整资源配置，逐步构建公共文化服务体系。进一步完善鼓励捐赠和赞助等各项政策，拓宽渠道，引导社会资金以多种方式投入公益文化事业。第二，进一步将政府职能从办文化转到公共文化的行政管理上来。2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，要求积极推进政府职能转变，实行政企分开、政事分开、政资分开和管办分离，切实把政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上来。第三，进一步明确公共文化服务体系建设的意义和目标任务。2007年6月，胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，研究加强公共文化服务体系建设。会议认为，加强公共文化服务体系建设，是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求，是实现好、维护好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径，对于促进人的全面发展、提高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，具有重大意义。2007年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，其中提出，要按照结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，努力建设以公共文化生产供给、设施网络、资金人才、技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系。第四，明确了非营利性公共文化服务组织的收入为企业所得税的免税收入。2007年3月，全国人大颁布的《企业所得税法》规定，除个人独资企业、合伙企业外，在中华人民共和国境内，企业和其他取得收入的组织为企业所得税的纳税人，依照本法的规定缴纳企业所得税，并指出，符合条件的非营利组织的收入，为免税收入。同年11月，国务院颁布的《企业所得税法实施条例》指出，依法在中国境内成立的企业，包括依照中国法律、行政法规在中国境内成立的企业、事业单位、社会团体以及其他取得收入的组织，而“符合条件的非营利组织”，是指同时符合下列条件的组织：依法履行非营利组织登记手续；从事公益性或者非营利性活动；取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外，全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业；财产及其孳息不用于分配；按照登记核定或者章程规定，该组织注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的，或者由登记管理机关转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织，并向社会公告；投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利；工作人员工资福利开支控制在规定的比例内，不变相分配该组织的财产。第五，初步确定了公益性社会文化团体的经营制度等。《企业所得税法实施条例》规定，公益性社会团体是指同时符合下列条件的基金会、慈善组织等社会团体：依法登记，具有法人资格；以发展公益事业为宗旨，且不以营利为目的；全部资产及其增值为该法人所有；收益和营运结余主要用于符合该法人设立目的的事业；终止后的剩余财产不归属任何个人或者营利组织；不经营与其设立目的无关的业务；有健全的财务会计制度；捐赠者不以任何形式参与社会团体财产的分配；国务院财