观光休闲农业发展的政策支撑探析

XX观光休闲农业发展的政策支撑探析观光休闲农业是XX近年来发展起来的农业与服务业相结合的一种新型农业经营模式。观光休闲农业是利用田园景观、自然环境、生态资源，结合农林渔牧生产、农业经营活动、农村文化及农家生活，提供人们通过观光休闲，增进对农村的体验为目的的农业经营活动，具有教育、经济、游憩、医疗、文化和环保功能，它可使人们认识农业与了解农产品生产加工过程，改善农业产销结构，增加农民收益，增进人们社会活动机会，提供健康的休闲活动场所，达到解除紧张生活与舒解身心的目的，从而提高生活质量。一、XX观光休闲农业发展历程1．XX观光休闲农业兴起的社会基础XX农业从60年代末期开始萎缩，农政单位便积极致力于改善农业结构，寻求新的农业经营型态，实现农业发展新的增长点。有识之士便酝酿利用农业资源吸引游客前去游憩消费，从享受田园之乐中促销农产品，于是农业与观光结合的构想便应运而生。与此同时，XX都市人口快速增长，公园绿地等休闲活动空间与设备不足；由于生活水平及消费能力有了大的提高，使人们对观光旅游的需求增加；工业化与机械化的发展使休闲时间增多，也使人们对休闲游憩的需求增加。加上道路与交通的改善，公共运输能力的提高以及私人车辆的普遍化，都促进了XX观光休闲农业的发展。2．XX观光休闲农业发展经历XX的观光休闲农业起始于观光农园。20世纪70年代，XX人均年收入达到中等小康水平，人们的生活方式和消费方式由劳动型转向休闲型，观光农园、观光果园开始在XX出现。1970年，台北市首先在木栅区指南里组织了53户茶农，推出“木栅观光茶园”，开启了“观光农园”的先河。1982年，XX实行“发展观光农业示范计划”，开展观光农园的辅导，此后便陆续出现了各种观光农园，面积超过1000公顷，范围包括14县、42乡镇、22种作物，经营水果15种、蔬菜4种以及茶香菇、蝴蝶兰。1988年开始，正式开放提供体验农业的农场，1989年后陆续开发经营多处森林旅游区，提供健康的户外休闲游憩场所。观光农园的兴起，为XX观光休闲农业发展奠定了基础。观光休闲农业发展初期，XX各界曾对农业与观光相结合这一新事物的定名问题有过争论，直到1989年4月，开过“发展休闲新农业研讨会”后，才确定了“休闲农业”这个名称。同时，XX“农委会”开始实施“发展休闲农业计划”，积极辅导、推动观光休闲农业区的规划及建设工作。1989—1994年，XX农政单位成立发展观光休闲农业策划咨询小组，1992年12月公布实施休闲农业的相关法规，加强宣传，着手培训观光休闲农业的经营人才。在XX大学、屏东技术学院等院校，开设观光休闲农业课程，开展观光休闲农业教学研究，建立观光休闲农业理论基础。1994—1999年，XX观光休闲农业快速发展，但同时出现了法令规章不能适应观光休闲农业快速发展需要的矛盾。农村地区一些观光旅游业者，借“休闲农场”之名，经营与观光休闲农业毫不相关的业务。还有一些休闲农场，为追求利润，经营方向偏离了休闲农业的范畴。为此，农政部门修订了休闲农业区设置管理办法，相关法规对休闲农业区与休闲农场进行重新界定，编印指导教材，成立相关团体，确保了观光休闲农业在XX的顺利发展。目前，XX观光休闲农业进入了全面发展期，修订了农业发展条例，将“休闲农业辅导办法”更名为“休闲农业辅导管理办法”，并把观光休闲农业列入产业规划，划定观光休闲农业区，成立“休闲农业审查小组”，从事休闲农场须向农政主管提出申请，农委会进行审核。3．XX观光休闲农业的经营方式广义上的观光休闲农业应包括观光农园、市民农园、休闲农场及农业旅游等四大类，但不管是哪种经营方式，最重要的是强调资源特色。利用农业资源的丰富性满足人们求新、求异、求变的需求，利用农产品的多样性满足人们体验丰收后喜悦的心情。在经营内容上，充分利用农业资源，发挥地方特色，形成多样化、精致化与独特特性，将农林渔牧生产、农家生活、农渔村文化、田园景观、自然生态纳入观光休闲农业，让人们充分体验农业活动，经营上以采果、森林浴、品茗为主，结合农村文化活动，进行民俗文化亲身体验，提供乡土料理，农庄民宿等。XX休闲农场经营者，十分重视整体规划与设计，重视突出产品特色，重视员工的服务质量，以使顾客满意达到企业发展的目的。他们根据农场的地理位置、周围景观、农场产品特色、经营规模、资源及设备，精心设计规划，并根据顾客的需求，确定市场，决定价位。同时根据人力资源，培训员工的服务质量，创出特色，形成品牌，吸引顾客。二、XX当局在发展观光休闲农业中的作用观光休闲农业在XX的发展较快，这首先应归功于XX当局的重视、支持与辅导。从“行政院农委会”、“农林厅”，一直到基层农会，都有专人负责。XX农政部门及地方政府在资金、技术上大力支持，在经营管理上予以辅导，在发展方向上予以规范，从而有力地推动了观光休闲农业的健康发展。XX当局认为，在农村人力外流、工资上涨、公害污染严重的不利条件下，观光休闲农业是一种既增加农民收益，又保护环境，并满足消费者愿望的农业发展战略。因此，XX当局直接参与规划和行动，由农政部门负责对观光休闲农业的管理和咨询，提供补助经费和贷款，并不失时机地出台了各种相关法规和管理办法，有力地推动了其发展。1．为防止观光休闲农业区背离农业本质而趋向纯粹娱乐，并形成合理的区域布局，1983年研订并实施了“发展观光农业示范计划”和“发展休闲农业计划”，并把这些内容列入全面的综合农业规划之中。观光休闲农业区的规划包括：现代化农村社区、保持地区传统文化的文物区、体验农作生产的农园及游憩设施区等。为保证规划实施，强调上下纵横的沟通，农业各部门间的配合，以及农业与非农业部门的协调，形成了一整套申报审批制度，使观光农业的各项工作逐步走向正规化和程序化。农民开辟观光农园必须向乡镇农会提出申请，并由“县政府”和区农业改良场及“省农林厅”协同实地考察，适者纳入辅导对象，草拟计划由“省农林厅”审核后编立年度计划，再由“农委会”拨给补助经费。目前XX开放观光果园达70多处，开放作物种类有：柑桔、百香果、文旦、莲雾、杨桃、金枣、李、桃、草莓、葡萄、柿、红枣、荔枝、龙眼、番石榴、香菇、茶叶及各种花卉等20多种。仅台北市的观光农园就有300多公顷，共有300多个农户参加。2．1984年4月，“农委会”与XX大学合作举办了“发展休闲农业研讨会”，对休闲农业的概念、想法都进行了广泛的研讨，指出休闲农业的基本概念应是利用农村设备与空间、农业生产场地、农业产品、农业经营活动、自然生态、农业自然环境、农村人文资源等，经过规划设计，以发挥农业与农村休闲旅游功能，增进民众对农村与农业的体验，提升旅游品质，并提高农民收益，促进农村发展的一种新型农业。其经营管理的内容应包括农业生产、农村生活、文化活动等3个层面。取得共识后，“农委会”通过省农会鼓励各地农会、农民或各种经营主体申请经营休闲农业。3．1990年，“农委会”在“改善农业结构提高农民所得方案”中，设立“发展休闲农业计划”，从技术、补助、辅导、宣传等方面加大了对观光休闲农业的支持力度。4．1992年12月30日，“农委会”颁发了“休闲农业区设置管理办法”，定下了休闲农业区的一些基本条件，如面积至少大于50公顷，必须连在一起；有较多农民参加且受益；必须有当地农产品可供销售；必须有美丽景观可以观赏；必须有丰富农业经验可让人体验；并且要能维持农业本质以区别于一般游乐区等。为使休闲农业的发展能维持农业本质，“农委会”对准备发展休闲农业的地点，聘请了专家进行实地考察与评估，通过详细的规划与设计，并由乡村社会、社会心理、民俗文化、景观生态、水土保持、森林、园艺环境工程、旅游观光、农村建设、地政等各方面有关专家学者及单位代表组成“休闲农业咨询小组”，执行休闲农业规划设计的决策咨询。获得评审核定的休闲农业区，均由“农委会”资助经费，经营主体提供配套资金。5．1994年，“农委会”又出台了“发展都市农业先驱计划”，积极辅导各地办理示范性的生活体验型市民农园。此后，市民农园在XX各地迅速发展起来。6．为使“休闲农业区设置管理办法”更便于操作，1996年12月31日，“农委会”又通过了该办法的修正草案，并更名为“休闲农业辅导办法”，受到了基层农会及农场主的欢迎。7．1999年4月30日，针对“休闲农业辅导办法”实施中出现的问题，又进一步对该办法进行了修订，修正6条，增加15条，删除1条。修订后的“休闲农业辅导办法”共6章26条。三、XX观光休闲农业法规体系及“休闲农业辅导办法”的主要内容1．观光休闲农业法规体系XX观光休闲农业法规体系包括主要法规和其他相关法规两大部分。主要法规包括：休闲农业辅导办法、休闲农业标章核发使用要点、休闲农场设置管理要点。其他相关法规包括：土地方面，农业发展条例、土地法、非都市土地使用管制规则、非都市土地申请设立游乐区使用农牧用地变更为游憩用地配合事项、森林法、森林法施行细则、森林游乐区设置管理办法、山坡地保育利用条例、国有非公用海岸土地放租办法、国家公园法、山坡地开发建筑管理办法、实施区域计划地区建筑管理办法、区域计划法施行细则、都市计划法、山坡地开发范围内所辖国有土地合并开发案件处理要点、国有非公用财产委托管理或经营办法等；观光游憩方面，观光地区游乐设施安全检查办法等；营建方面，文化资产保护法、实施区域计划地区建筑管理办法、实施都市计划以外地区建筑物管理办法、非都市土地使用管制规则、广告物管理办法、观光地区建筑物广告物摊位规划限制实施办法等；水土保持方面，水土保持法、山坡地保育利用条例、山坡地保育利用条例施行细则等；环境保护方面，环境影响评估法、农业发展条例、废弃物清理法、XX省环境卫生管理规则、水污染防治法等；保护方面，文化资产保存法、文化资产保存法施行细则、野生动物保育法等；农产品卫生方面，食品卫生管理法、XX省环境卫生管理规则等；农产品交易方面，农业发展条例、农产品市场交易法、公平交易法、消费者保护法等；经济赋税方面，民法、公司法、开业登记法、营业税法、印花税法、营利事业登记规则等。总之，XX对观光休闲农业发展既持鼓励支持态度，又强调法制管理，使观光休闲农业企业依法经营；既保护了观光休闲农业企业的合法权益，又限制和制约了一部分人利用观光休闲农业的名义，进行超范围建设和经营，有力地保证了观光休闲农业的健康发展。2．“休闲农业辅导办法”的主要内容“休闲农业辅导办法”共6章26条。总则部分明确了制定该办法的目的、主管机关以及该办法涉及主要用辞如休闲农业、休闲农业区、休闲农场、休闲农业设施等的定义。第二章规定了建立休闲农业区的条件、申报程序和主管机关的责任。第三章规定了休闲农场的申办条件、申报主体、申报必备文件、用地属性变更批准程序以及主管机关受理后的审查、勘验、批准程序。第四章对休闲农场内的设施建设规模和建筑物风格、高度作了限制性规定，如强调休闲农业设施占地不得超过休闲农场总面积的10%、建筑物应“无碍自然文化景观”、建筑物高度不得超过10.5米等。第五章对休闲农场的项目变更、停业和复业作了相应规定，要求休闲农场正式营业时，应依法进行工商、税务登记并依法纳税。并规定，只有经主管机关核准设置及登记的休闲农场，才有资格申请使用主管机关注册的休闲农场标章。第六章为附则，对该办法生效前已开发的休闲农场如何纳入正轨作了相应规定。四、XX观光休闲农业对北京观光农业的借鉴与启示北京的观光农业从80年代末开始出现，1997年以后得到快速发展。据统计，2000年全市观光农业项目达1069个，遍及全市各个区县，涉及115个乡镇，年接待游人755万人次，全年直接收入25886.6万元，其中门票收入6096.6万元，占收入总数的23.6%；采摘瓜果等收入1845.8万元，占7.1%；垂钓收入6918.2万元，占26.7%；出租农家客房和农家饮食收入3401.5万元，占13.1%；其他收入7624.5万元，占29.5%。其中以门票、垂钓、其他收入所占比重较大。观光农业的发展为城市出游者提供了新的天地，为投资经营者提供了新的发展空间，为农村经济带来了新的活力，为农民增收发挥了重大作用。总体上看，我市的观光农业项目以“绿色、休闲、参与、体验、健康”为特色，基本框架已经形成。但是，由于观光农业毕竟是个新兴产业，在发展上远未成熟，还存在着诸多问题。1．市场定位不高，特色不够鲜明，配套设施不完善。大多观光农业项目起点较低，特别是一些采摘、垂钓项目，基本处于原始状态。旅游景区必需的导引设施、解说设施、休息设施、卫生设施、道路设施、服务设施均不完善，给游人带来诸多不便，势必对观光农业的可持续发展带来一些负面影响。2．布局分散，随意性强，缺乏强有力的宣传手段和渠道，与消费者沟通不够。许多果品采摘项目季节性强，但由于多是一家一户承包经营，规模小、项目单一，基本处于各自为战、单打独斗的状态，缺乏宣传资金，难以形成规模效益和品牌效益。3．现有土地承包政策在一定程度上制约了观光农业的发展。有些观光农业项目需要一定的连片土地规模，但现行土地承包政策强调土地在相当长的时