我国节能环保产业的发展现状与前景展望

我国节能环保产业的发展现状与前景展望

当今世界面临的三大社会问题是：人口迅猛增长、资源严重短缺、环境污染。这三大问题同样也是制约我国经济发展和提高人民生活水平提高的主要障碍。大力发展节能环保产业是解决目前资源危机及环境污染的关键举措之一，是我国立足当前、着眼未来的重大战略性选择，是当前及未来世界经济发展的必然趋势。党的十八大报告提出大力推进生态文明建设，国务院发布的“十二五”节能环保产业发展规划中明确提出，把节能环保产业纳入战略性新兴产业，环保产业将迎来发展的新潮。一节能环保产业的界定节能环保产业作为综合性新兴产业，它突破产业局限，打破区域界限，与其他经济部门互相交叉、相互浸透。在我国，国务院关于《“十二五”节能环保产业发展规划》中对节能环保产业是这样定义的：它是国民经济中为能够实现能源节约、落实循环经济发展、维护生态平衡而提供强有力的物质以及技术保障的产业，是我国提出要加快发展和培育的七个战略性新兴产业之一。规划中还指出，2010年环保产业产值达2万亿元，预计到2015年节能环保产业总产值将达4.5万亿元，从事节能环保人员达2500万人，其中1800万人将投身资源循环利用产业。节能环保产业涵盖三大产业和八大领域。三大产业是指节能产业、环保产业及资源循环利用产业，对这三大产业再进行细化又可分为八个领域，即节能技术及装备、高效节能产品、节能服务、先进环保技术及装备、环保产品与环保服务、资源综合利用和再生资源利用，如表1所示。表1节能环保产业的细分领域和相关产品及技术续表二节能环保产业发展现状（一）由战略性新兴产业向新兴支柱性产业转变：战略定位上，节能环保产业持续提升战略性新兴产业是以重大技术突破及重大发展需求为前提的，它对经济社会全局及长远发展具有重大的引领作用，是知识技术集中、物资能源消耗少、发展潜力大、综合效益高的产业。2010年10月，国务院发布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，决定中将节能环保产业定位为国家加快培育及发展的七个战略性新兴产业之首。2012年6月，国务院发布《“十二五”节能环保产业发展规划》中再次指出：要将节能环保产业不断完善发展，将其打造成为新兴支柱产业，力争经济建设和生态建设“比肩而行”，尝试突破资源环境的约束，满足人民群众对改善生态环境质量的迫切愿望。何谓支柱产业？它是指在国民经济发展过程中起到骨干性、支撑性作用的产业，看一个产业是否为支柱产业的标志是：在国民经济发展过程中是否占据至关重要的地位；其增加值占据国民经济的5%以上，对国民经济增长的贡献较大，可以为国家提供大量积累；符合产业结构演进方向，利于优化产业结构；突破产业局限，能够带动相关产业共同发展。2012年7月，国务院发布的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中再次强调：节能环保产业要加快发展成为新兴支柱性产业，充分提升现有资源利用率，打造经济建设和生态建设“比肩而行”。2012年11月，党的十八大召开，在十八大报告中把生态文明建设提升到前所未有的战略高度，提出了建设“美丽中国”的战略目标。作为新兴的支柱产业，节能环保被赋予了极大的期望，也肩负了更大的责任。国务院在2013年8月发布的《关于加快发展节能环保产业的意见》，中明确指出：到2015年，节能环保产业要成为国民经济新的支柱产业。由战略性新兴产业过渡到新兴支柱性产业，这充分说明国家在节能环保产业方向的战略定位显著提升，节能环保产业的发展已然提升到国家战略高度，这也显示了政府对发展节能产业的决心及力度。表2为近年来行业推出的相关政策汇总。表2近期节能环保行业推出的相关政策续表续表（二）从现有基础到定位目标：节能环保产业发展空间巨大“十一五”后，我国的节能环保产业已经初具规模。最新统计显示，节能环保产业产值在2010年已突破2万亿元，从业人员达2800万人次，涉及节能环保产业的产品种类达43种，技术装备日趋升级，产业领域逐渐扩大，服务水平明显提升，已初步形成了门类齐全的产业体系。特别是《“十二五”节能环保产业发展规划》和《关于加快发展节能环保产业的意见》，进一步明确“十二五”期间节能环保产业产值年均增长率在15%以上，并力争在2015年实现节能环保产业总产值达4.5万亿元的目标，这都为节能环保产业的发展提供了广阔的空间。1.节能环保产业投资情况分析我国在对节能环保产业方面的投资逐年加大，“七五”期间（1986～1990年），全国节能环保投资共计476.42亿元；“八五”期间（1991～1995年）则达1306.57亿元；“九五”期间（1996～2000年）投资为3447.52亿元；“十五”期间（2001～2005年）投资金额突破7000亿元；“十一五”期间（2006～2010年）约1.8万亿元，而在“十二五”期间（2011～2015年），我国还将持续加大对环保产业的投资力度，其资金投入高达4.5万亿元，与上个五年规划相比投资投入增幅高达150%（见图1）。图1我国五年计划节能环保投资情况2.节能环保产业产值增长情况分析2008年，我国节能环保产业总产值为1.41万亿元，占全年GDP的4.7%。其中，节能产业占总产值的19%，环保产业占总产值的34%，资源循环利用产业占总产值的47%，带动就业人员2500万人次。2009年，全国节能环保产业总产值达1.71万亿元，较2008年相比增长1.2%。2010年，节能环保产业总产值为2万亿，占GDP的5%左右，带动2800万人就业。2012年，节能环保产业总产值约达3万亿元。《“十二五”节能环保产业发展规划》提出，至“十二五”末，我国节能环保产业总产值力争达4.5万亿元，增加值在GDP当中的比重应达2%，年均增长产值在15%～20%。由此可以看出，我国节能环保产业其发展潜力巨大，市场空间广阔（见图2）。图22008～2015年我国节能环保产业产值走势三节能环保产业亟待解决的问题从客观上讲，与国外发达国家的节能环保产业相比，我国的节能环保产业还处于初期发展阶段，一些发达国家环保产业增长率与GDP增长率持平甚至超出。例如，在美国，与化学工业产值相比较，环保产业总产值是其3倍；德国环保产业产值预计在2030年将超过汽车、机械行业等成为德国第一产业。我国节能环保产业要真正实现支柱性产业的战略地位，亟须解决以下五个问题。（一）制度体系不够完备，不利于激发产业发展动力我国相继颁布了多个与节能环保产业相关的法律条文，比如《环境保护法》《节约能源法》《大气污染防治法》《清洁生产促进法》《水污染防治法》《循环经济促进法》《固体废物污染防治法》等。为了进一步加快节能环保产业的发展，国家又出台了一些税收、财政、金融等方面的激励政策措施，但与节能环保产业有关的整体推动制度体系还存在一些不足。首先，缺乏完善的法律法规。我国颁发有关环境保护的法律法规，但处罚条款力度较弱，排污企业的守法成本高于违法成本。国家以及地方针对节能环保标准体系的搭建还不完善，部分标准之间的关系需要进一步梳理。有关节能环保产业、技术以及服务等行业标准、规范条例的建设缓慢，造成节能环保产品的认定无法可依。其次，与产业有关的政策不够全面。尽管国家为促进节能环保产业发展，极力在相关政策方面给予倾斜，在2013年国务院出台了《关于加快发展节能环保产业的意见》，在2014年印发了《“十二五”节能环保产业发展规划》。但缺乏详细的实施细则，影响了政策刺激效果。目前的扶持政策多散见于科技、环保、节能、技改以及新技术企业，还没有形成相对全面系统的节能环保产业政策体系。最后，部分优惠措施还未完全落实到位。节能环保企业的发展瓶颈多为缺乏资金、政策扶持力度不够等。例如国家规定以废旧电池、废线路板等为原料生产金、银等贵金属、稀有金属的企业，可以享受增值税即征即退50%的优惠政策。但有企业以“线路板蚀刻废铜液废弃物”为原料生产，但因为原料和产品都没有被明确列入享受政策范围而无法享受该优惠，这将阻碍该产业的发展壮大。（二）管理体制不够顺畅，不利于形成产业发展合力长期以来，节能环保产业的管理体制较为混乱，存在管理分散、权责不明、政出多门、多头管理等问题。从国家层面上来讲，环保部、农业部、发改委、工信部、林业部、水利部、住建部等部门都有部分管理职能。从省市层面来讲，依据国家发展节能环保产业“十二五”规划，不同省市又制定出各自的发展规划。例如，北京是由发展改革委、科技委、经信委联合制定的，上海则是由经信委制定的，重庆则是由科技委制定等。此外，由于缺乏明确、高效的行业对口管理部门，政府各部门、各地方的节能环保产业与国家总体规划缺乏有效对接，国家的规划目标很难真正贯彻落实执行，多数情况下都是停留在目标层面，这导致产业发展较为分散凌乱，难以形成产业聚集力。（三）市场化程度还不够高，对社会资本形成挤出效应当前我国的节能环保产业，尤其是环保产业还没有实现真正的市场运作，运营服务市场还没有完全开放，环保重点工程、环保基础建设的投入及运营仍是政府主导。例如上海、北京等特大型城市政府，出于安全考虑，更倾向于将市政环保工程交由国企进行建设运营。由政府主导的公有资本大规模的投入，对社会资本造成挤出效应，致使民间资本很难进入环保产业，这也阻碍了环保产业的发展。（四）综合竞争力和核心竞争力还不强，影响潜在市场向有效需求转化目前，我国节能环保产业的市场结构特点可以归纳为“多而弱，小而散”。产业集中度低，大型企业的比重较低，不足0.5%。而反观发达国家，大型企业所占比重为1%。国内水务工程的产业集中度只有6%，而发达国家则在40%以上；垃圾焚烧发达行业集中度不足8%，远低于发达国家30%的行业集中度。[1]能够反映产业成熟水平的节能环保服务业比重偏低，只有15%，而发达国家环境服务业占环保产业的60%左右[2]。目前，能够提供整体解决方案并将高新技术研发、产品制造、销售、工程设计、建设、运营为一体化的行业旗舰企业较少，无法应对全产业链集团化作战的竞争模式，产业的综合竞争力不高。此外，我国节能环保产业的技术水平偏低，产业技术呈现碎片化状态，产业发展当中缺少核心技术的推动，自主创新能力不足，关键设备的生产制造与核心产品的技术水平都无法满足严格的节能环保目标要求。（五）市场秩序还不够规范，对企业形成逆向淘汰机制节能环保产业市场条块分割、地方保护主义和行业垄断现象仍然严重。地方政府为保护本土企业，不惜提高外来企业的进入门槛，影响了统一、开放市场的形成，扰乱了市场的公平竞争。另外，节能环保产业属于竞争性行业，入行门槛较低，不正当竞争现象严重。同时，市场监管的不到位降低了假冒伪劣产品进入市场的成本，而真正的节能环保产品由于较高的生产经营成本以及创新投入，在竞争当中处于不利地位。长此以往，必然会抹杀企业自主创新的积极性，形成逆向淘汰机制，阻碍节能环保企业健康发展。四加快发展节能环保产业的对策思考（一）系统梳理和完善制度体系，激发产业发展动力首先，要进一步完善相关法律法规。修订《环境保护法》等有关法律法规，增加能够促进节能环保产业发展的相关内容，将节能环保产业的地位及作用进一步明确；加大违法处罚力度，提高排污企业违法成本，鼓励守法，约束违法。加快出台《排污许可证管理条例》等，规范污染源环境监督管理，扩大环保产业发展空间。完善国家及地方节能环保标准体系，逐渐提高节能、环保质量要求，完善污染物排放标准体系，适当增加标准中污染物项目数量，修订污染物排放限值。出台行业标准，最大化发挥标准对节能环保产业发展的引导促进作用。其次，将与节能环保产业有关的经济政策体系进行梳理整合。系统整理与节能环保产业相关的扶持政策，针对盲区，加快出台推动措施，完善相关政策实施规范。最后，还应加大节能环保产业政策宣传力度，力争让更多节能环保企业了解并享受到国家的政策优惠。（二）厘清和明晰管理体制，将分散的企业凝聚成发展合力强化组织领导，疏通节能环保产业管理系统。可以借鉴行政审批大厅的模式，打破部门管理界限，把各个相关部门中分管节能环保产业的人员进行集中，设立节能环保产业管理机构，集中联合办公。通过管理体制的不断创新，改变以往管理分散、政出多门的混乱局面，聚集各方管理智慧，打造合力管理，实现对节能环保产业统一领导及适时宏观调控。引导各省市从自身优势出发，发展拳头行业或产品，把众多小而分散的节能环保企业集结起来，形成产业发展合力。加快节能环保产业协会、节能环保产品促进会等行业协会、学会的建设。在政府职能转变的大背景下，利用加强购买服务来提升协会的凝聚力及号召力，充分发挥行业特性，通过协调、市场调研、交流技术、科学普及等方式协助政府在推动、管理、协调、规范产业发展等方面发挥更重要的作用。（三）加快推进市场化进程，吸引社会资本正向推动产业发展节能环保产业走市场化、社会化发展道路是必然趋势。民间资本进入节能环保产业不但能够缓解地方政府资金压力，又可以提升企业的运营效率，这是促进产业长期稳定发展的需要。但也不能对节能环保产业一味热捧，这样就可能会出现遍地开花式的发展，最终致使产能过剩，重走光伏和风电产业的旧路。这就要求政府要充分发挥引导及动态监管作用，对社会资本依据市场化需求进行合理引导，监控投资规模及发展方向，杜绝“一窝蜂”式发展，引导社会资本正向推动产业发展。（四）提升综合竞争力和核心竞争力，促进潜在市场转化为有效需求充分发挥政府管理部门及行业协会等行业组织的服务协调机制，加大培养拥有自主知识产权及具有核心竞争力的大型节能环保企业，提高产业集中度。同时还要针对专、精、特、新的科技型中小企业加大扶持力度。形成大中小企业分工协作，产业结构优化合理的节能环保产业体系。建立节能环保技术创新体系。加快发展节能环保产业，归根到底脱离不开技术创新驱动力支持。据联合国开发计划署的报告显示，我国要实现低碳经济目标，至少需要60多种核心技术支持，这其中有42种我国目前还没有掌握。[3]因此，国家一方面要加强节能环保关键技术的研发投入，另一方面更需要加大对环保科技创新体系建设的帮扶力度，可以探索以市场需求为导向、企业为主体、国家进行引导的产学研相结合的节能环保技术创新体系。政府出面成立工程研究中心、实验室，组建节能环保产业技术创新平台、方案解决中心，发布节能环保产业技术目录，面向以企业为主体、产学研互相结合的技术研发项目组招标，且提供一定的启动资金，然后由风险投资基金及企业按照比例投入资金，支持关键技术研究。最终成果产业化后，有三种方式进行孵化。一是由风险投资基金买断后进行市场操作；二是由国家科技资金买断后推广；三是由企业自行生产经营，国家通过返还税收方式补偿其研发投入。除此之外，还要加强对节能环保技术知识产权的保护，继而大力扶持及引导企业创新核心技术，研发拥有自主产权的产品，对引进技术实行积极消化、吸收再创新等，从而促进我国的节能环保产业市场切实转化为有效需求。（五）规范产业市场环境，扭转逆向淘汰现象首先，要打破以任何形式形成的地区壁垒及封闭型市场，强化监督监管及问责机制，实现省市之间、区域之间以及行业之间互相开发，打造成全国统一性的大市场体系。其次，以节能环保产业、产品、服务有关的标准体系、规范条例为依据，构造产品供应链可追溯机制，强化节能环保产业市场监察管理职能，包括产品质量以及行业标准监管，执法严明，加大打假力度，规范节能环保产业市场，杜绝不公平市场竞争，遏制逆向淘汰机制，打造公平有序的市场环境，形成良好的产业发展空间。五中国节能环保产业未来发展方向节能环保产业作为七大战略性新兴产业之首，我国明确提出要着重进行高效节能技术装备产品的研发及推广工作，力争在节能环保重点领域冲击关键性技术，继而实现拉动整体节能技术装备以及产品的研发与推广，在节能环保重点领域打造拥有自主产权的技术，不断突破技术堡垒，有效带动整体水平的提高。尽快研发资源循环利用技术，建设产业化示范区，加大资源综合利用水平以及再制造产业化水平。对拥有先进技术的环保设备要进行大力推广应用，以提升污染防治水平。节能环保服务体系一定要齐头并进，跟上发展的节奏。加快构建以先进技术为依托的废旧产品回收再利用体系，着力普及煤炭清洁利用技术。依据上述政策法规，不难看出我国节能环保产业今后发展的主要方向。在节约能源方面，我国将重点推广能源节约技术，提高能源能效利用水平，特别是在工业领域要坚决贯彻执