慈善法配套法规文件出台推动中国慈善法治进程

慈善法配套法规文件出台推动中国慈善法治进程（~）

自2016年3月《慈善法》公布之后，配套的法规文件一直不断，2016年9月1日前后民政部等相关政府部门集中出台了一批文件来配合《慈善法》的实施，之后也持续性出现了一些相关法律与配套的法规、规章与政策文件。2017年，这一趋势继续维持。除《境外非政府组织境内活动管理法》正式实施、《民法总则》创设“非营利法人”类别为慈善组织的定位奠定基础以及志愿服务条例颁布实施之外，还有一些法律、行政法规、部门规章与政策文件陆续出台，推动中国的慈善法治进程。一慈善税制改革开始起步在《慈善法》中，对于慈善事业的税收优惠，虽然法条表述涉及慈善组织、捐赠人、受益人以及境外捐赠物资、慈善信托的税收优惠，但都是原则性的规定。唯一的突破是《慈善法》第八十条规定了“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”。为了保持法律体系的融贯性，2017年2月，十二届全国人大常委会第二十六次会议相应修改了《企业所得税法》，将其中的第九条表述为“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”。但此后国务院并未同步修改《企业所得税法实施条例》，直到2018年2月21日，财政部与国家税务总局发布《关于公益性捐赠支出企业所得税税前结转扣除有关政策的通知》（财税〔2018〕15号），将2016年9月1日之后发生的公益性捐赠支出的税收减免问题落地。与此相关，2018年2月7日，财政部与国家税务总局发布《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2018〕13号），对慈善组织自身的免税资格认定也有了新的政策。同时，针对慈善组织的税制改革，2017年1月14日，财政部等10家单位共同发布《关于支持科技创新进口税收政策管理办法的通知》（财关税〔2016〕71号），这个通知紧接2016年12月7日财政部、海关总署与国家税务总局联合发布《关于“十三五”期间支持科技创新进口税收政策的通知》（财关税〔2016〕70号），享受减免税的主体包括了科技类民办非企业单位，该通知的附件一就是专门性的《科技类民办非企业单位免税进口科学研究、科技开发和教学用品管理办法》，详细列举符合相关条件的科技类民办非企业单位，可以申请免税资格，按规定享受支持科技创新进口税收政策。此外，国家税务总局、财政部、人社部、教育部与民政部发布了《关于继续实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策具体操作问题的公告》（2017年第27号），针对包括民办非企业单位在内的组织，如果吸纳持《就业创业证》的人员，就可以享受税收优惠。整体而言，2017年慈善事业税收制度的改革步伐非常之小，但千里之行，始于足下。从财政部、国家税务总局等部门的课题立项情况来看，国家有望在之后的改革过程中加大税收优惠制度实施的幅度、逐步落实《慈善法》的原则规定，真正实现依法治国战略的要求。二慈善信托规制进一步改进《慈善法》通过后，社会舆论给予高度评价的亮点之一就是慈善信托制度，将《信托法》沉寂多年的公益信托激活。但是实践并不十分活跃，截至2018年3月底，全国共备案慈善信托77单，信托财产总规模为9.25亿元。而2016年最后4个月，就有22单慈善信托备案，财产初始规模0.85亿元。与2016年相比，2017年有关慈善信托最重要的事件是银监会与民政部共同发布《慈善信托管理办法》这一规范性文件，作为《慈善法》规定的慈善信托制度在全国范围内展开的抽象行政行为。这一文件比2016年民政部与银监会共同发布的《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》要更为系统全面，官方称此文件标志着慈善信托的规制体系初步建立。据民政部官网介绍，该办法制定的基本思路“一是坚持鼓励发展，逐步将慈善信托打造成我国慈善事业的重要渠道；二是坚持比较优势，充分发挥信托公司和慈善组织在慈善信托中的积极作用；三是坚持风险为本，确保慈善信托规范化、阳光化运行；四是坚持问题导向，切实解决慈善信托实践中的瓶颈和障碍”。[1]与2016年的通知不同，该办法由银监会牵头，体现了专业分工，共分为总则、慈善信托的设立、备案、财产的管理和处分、变更和终止、促进措施、监督管理和信息公开、法律责任、附则等9章，落实了一些《慈善法》条文中未曾详细规定的制度，例如第三十条规定了慈善信托财产可以进行保值增值的方向，即一般“运用于银行存款、政府债券、中央银行票据、金融债券和货币市场基金等低风险资产”，但也给信托公司作为受托人的慈善信托更为宽松的政策，信托公司可以与委托人约定非低风险资产投资。再例如第四十七条规定了银监会负责商业银行慈善信托账户资金保管业务的监督管理工作。之前，慈善组织在商业银行设立信托专户比较困难，因为商业银行会以没有先例为由推诿，而商业银行账户并不天然归银监会管理，因为根据目前中国人民银行与银监会的分工，银行账户的主管机关是中国人民银行，有关银行账户的规定也都是由中国人民银行来制定，这个规定从银行账户监管的视角赋予银监会以权力，可以通过银监会跟商业银行沟通，帮助慈善组织担任受托人的慈善信托开设慈善信托专户。此外，第四十四条也强调了慈善信托的委托人、受托人和受益人可以享受税收优惠，比起《慈善法》的措辞更为清晰，不过，这种税收优惠依然有待于“国家有关规定”，也就是依赖于整体的慈善事业税制改革。三慈善募捐信息平台建设稳步推进为了规范慈善组织开展互联网公开募捐的行为，民政部公布了两项行业标准，分别是《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本技术规范》和《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》，这两个行业标准是配合《慈善法》第二十三条、第二十七条有关互联网募捐的规定以及民政部与工信部、新闻出版广电总局、国家网信办《公开募捐平台服务管理办法》而出台，自2017年8月1日起正式施行。作为互联网募捐平台建设的国家标准，这两项标准同时作为民政部“指定”“慈善信息平台”的重要依据。《慈善法》中使用“指定”这个措辞，造成一定的执法认知的困境。民政部门“指定”慈善信息平台的行为到底属于什么性质？行政许可、行政确认还是行政委托合同？民政部门并没有给出明确地答复。根据《关于遴选慈善组织互联网公开募捐信息平台的通知》（民办函〔2016〕275号），遴选的程序类似于委托合同，组织民政部门和网信部门代表、社会组织领域代表或专家、互联网领域专家、新闻传媒代表组成评审委员会进行评审。民政部首批遴选的13家信息平台，其基础设施并不一致，因此，这两个基本规范不仅是为遴选后来批次的信息平台提供基本标准，也是要求首批13家信息平台改进的标准，其中包括所有的信息平台不仅要提供信息发布的平台功能，而且还必须提供互联网募捐服务的平台功能，这种二合一的标准是否符合《慈善法》的规定，有学者提出了质疑。其中一家信息平台也因此退出。在互联网中，提供网络募捐服务有特殊的含义，与其他电子媒介不同。无论是广播、电视还是报刊，只有慈善募捐信息的发布具有媒介化，而募捐的渠道依然是传统的，必须直接汇款到慈善组织的账号之中。而互联网募捐平台则可通过第三方支付的方式，先将捐款打入平台账户之中，这种募捐服务已经完全有别于传统的募捐信息发布，因此，对慈善募捐信息平台进行更为清晰的界定已经是迫切需求。两个标准出台之后，民政部办公厅于2018年1月4日发布《关于遴选第二批慈善组织互联网公开募捐信息平台的通知》（民办函〔2018〕2号），虽然没有改变遴选的基本原则，但也进一步完善了遴选程序，预计会有新的10家左右互联网公开募捐信息平台被指定。此外，民政部、中国红十字总会发布了《关于红十字会开展公开募捐有关问题的通知》（民电〔2017〕145号），强调红十字会开展互联网公募，要与其他慈善组织一视同仁，通过民政部统一或者指定的信息平台发布募捐信息，并且在民政部统一的信息平台定期发布募捐使用情况，每年向同级民政部门报送社会捐赠及其使用情况并及时向社会公开。四慈善信息公开与慈善财产保值增值的规范积极制定民政部作为《慈善法》实施的主要行政机关，在2017年积极开展规章与相关规范性文件的制定工作，例如以通知形式印发《社会组织抽查暂行办法》（民发〔2017〕45号），与财政部、国务院扶贫办联合下发《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》（民发〔2017〕119号）以及与多部门联合下发《关于在农村留守儿童关爱保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》（民发〔2017〕126号）等。当然，最引人注目的当属2017年并未出台的两个征求意见稿。第一个是《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法（征求意见稿）》。《慈善法》第五十四条授权国务院民政部门制定具体办法，以方便慈善组织为实现财产保值增值而进行投资。该征求意见稿于2017年12月7日开始征求意见，学界与行业界回应非常热烈。因为无论何种类型的慈善组织，都面临慈善财产的保值增值问题，而且巨大的慈善财产投资理财的回报率都低于通货膨胀率，造成事实上的财产缩水。[2]因此，如何妥善利用巨额的慈善财产，使之不至于因为迨于理财而贬值，制定一个全慈善行业的财产保值增值管理办法就势在必行，而且这也是法律的要求。《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法（征求意见稿）》共25条，对慈善组织为实现财产保值增值开展投资活动的基本原则，投资范围、模式及条件，投资决策运行、投资风险控制、监督管理等方面进行了规范。该征求意见稿出来之后，不少大型基金会根据这个征求意见稿在制定各自的保值增值细则，有的等待办法出台，有的直接已经开始试行。第二个是《慈善组织信息公开办法（征求意见稿）》。民政部对于慈善组织的信息公开问题一向非常重视，2006年就制定了一部规章即《基金会信息公布办法》；之后一直尝试制定公益组织信息公开制度。《慈善法》制定之后，为了贯彻实施《慈善法》中有关慈善组织信息公开义务的规定，2017年12月13日，民政部起草了《慈善组织信息公开办法（征求意见稿）》，开始向社会征求意见。该征求意见稿共25条，对慈善组织信息公开的原则、内容、渠道、时限、监督和法律责任作出规定。《慈善法》制定之后，有关慈善信息的相关制度与措施出台不少，这也是应对信息社会有关慈善信息的各类纠纷增多的现状，包括之前所述有关慈善募捐信息平台的建设也是围绕慈善信息展开的。此外，2018年11月8日，民政部还起草了《社会组织信用信息管理办法（征求意见稿）》公开征求意见，该办法作为一项规章已经于2018年1月24日公布实施。相关的规范性文件还有《中央编办（国务院审改办）发展改革委公安部民政部工商总局关于实行行政审批中公民、企事业单位和社会组织基本信息共享的通知》《中央编办民政部关于加强事业单位和民办非企业单位登记管理工作中信息共享与业务协同的通知》《关于推进社会组织统一社会信用代码制度建设和信息共建共享有关事项的