建立统一的强制性社会保险的标准

建立统一的强制性社会保险的标准

新兴的劳动力流动为中国的经济和社会发展作出了重大贡献。多数研究表明，农民工在城市受到的歧视是制度性的、全方位的，包括户籍制度分割的农民工就业歧视、社会保险、社会救助、社会福利、教育培训等公共服务的获得以及农民工子女就学中出现的歧视问题。农民工受到的歧视中，最大的歧视问题还不是社会保险而是低保，这是社会不公正的体现。因此，有必要重新审视社会保障的合理性，逐步建立一个水平不高但覆盖面广的社会保险体系。本文从中国整个社会保险体系的架构分析现行社会保险制度针对不同人群存在多重标准；城市社会保险由于其为少数人设计和高成本低覆盖的特征，不能成为统一的社会保险基础和标准；由于中国城市化的独特方式，未来城市化过程中农民工不是城市的过客而是城市的主人，提出未来农民工社会保险体系不是临时过渡性的制度设计，而是应作为今后中国统一社会保险制度的基础来设计。一多重标准的社会保险体系由于中国社会保障制度针对不同社会群体存在不同的社会保险制度设计，目前有针对城镇居民的城市社会保险制度安排、针对农村居民的农村社会保险和以农民工为主的流动人口社会保险制度。从图1可以看出，中国的社会保险整个制度体系有多重标准。首先，社会保险体系分成针对城市人口的社会保障制度——“城保”；针对农村居民的社会保障——“农保”；针对小城镇居民的社会保险——“镇保”，其适用范围是“城市市郊区范围内用人单位及其具有本市户籍的从业人员，以及经当地城市政府批准的其他人员”。图1多重标准的社会保险体系其次，城市社会保险体系部分不仅包括城镇职工（受雇部分）的社会保险，还包括城市个体工商户和灵活就业人员（自雇部分）的社会保险部分，同时还有以进城务工经商农民工为主的流动人群社会保险。以北京市为例，北京市城镇职工社会保险还要推广到城镇居民群体，每一种社会保险制度都有自己的费率和计算方法。农民工社会保险大体有三种不同的做法：一种是降低缴费比率，养老金缴费比例从28%降低到18%，有的地方是16%；还有一种方法是降低缴费标准，以本地上一年职工平均工资水平为标准，对农民工群体是以上一年本地职工平均工资水平的60%作为缴费基数；第三种是按上一年本地最低工资水平为缴费基数标准并确定农民工缴费比率。每一种缴费和计算办法都是不一样的，这里还没有考虑到地区之间的差别，还有本省（市）农民工和外地农民工的差别，这种多重标准限制了社会保险的转移、续接，造成社会保险资源的浪费，导致了农民工群体社会保险实际参保率很低。再次，在短期内，农民工社会保险的多个制度标准不可能与城镇职工社会保障体系迅速对接。整个社会保险体系的标准实际上是多重的，很复杂。多重标准的制度安排本身就形成了劳动力社会保障制度对不同社会群体的分割，这种分割效应会固化已有的制度安排，造成不同群体之间劳动力资源流动和市场配置效率低下，不同社会保险制度或标准之间协调的社会成本和管理成本巨大，对劳动力流动和城乡统一的劳动力市场的形成与完善形成了障碍。二新型社会保障制度的原则与城市社会保险覆盖（一）社会保险制度的四个原则中国现行的社会保障制度存在着严重的不公平，一部分人享受了充分的社会保障，一部分人则无任何保障。中国毕竟是一个发展中国家，不可能在短期内给全体国民提供高水平的社会保险，这是可以理解的。但是根据不同的就业身份对不同的人实施迥然不同的保障制度和待遇，则是不合理也是让人难以接受的。因此，我们有必要重新审视社会保障的合理性，逐步建立一个水平不高但覆盖面广泛的社会保险体系。建立新型的社会保险制度，应该具备以下四个主要原则：统一、广覆盖、低标准、强制性。统一原则，是指新型社会保险制度不存在身份差别，“不统一”本身是妨碍流动的。例如，我们在东北调研资源耗竭型的城市中，很多人不愿意离开企业重新就业，在有条件的情况下为什么不走呢？很重要的原因是各种福利是跟这个企业和这个城市连接在一起的，时不时有新的福利，而一旦离开了新的福利就跟劳动者本人没有关系了，所以很多时候大家宁可守着、耗着，等着新的社会福利的到来。考虑到目前城乡生活水平和支付能力差别过大，第一步，起码做到城市中的社会保险应该覆盖城市的原有居民和新居民——进城务工经商的农民工；第二步，做到无论城乡，只要发生工薪雇佣关系就一定要纳入新型社会保险制度范围内；第三步，覆盖全体公民，不分城乡不分地区不分行业。广覆盖、低标准，是指按照较低的保障标准并扩大对各类人群的保险覆盖面。以养老金为例，社会保险的养老金能够确保退休老人的基本生活需要，而将其他社团型养老保险、商业性养老保险作为补充以保证他们的更高生活需求。强制性原则，是指在降低缴费费率、保证绝大多数人在具备缴费能力的前提下，通过法律手段使基本养老保险成为强制性缴费科目。关于高缴费率、低收缴率、低覆盖率，相关研究近乎一致的意见是缴费率过高直接导致收缴率太低。（二）城市社会保险制度能作为统一标准吗？那么在社会保险这四个主要原则下，城市社会保险制度能作为中国社会保险制度基础的标准吗？首先，城市社会保险制度本来就是为少数人口设计的；其次，虽然政府做了很多努力提高保险的覆盖率，但是实际上还是做不到；再次，在替代率比较高的情况下造成了社会保险成本比较高，成本高就造成了低覆盖。因此，城市保险制度试图推进了很长时间但还是推动不开。以养老保险为例，我们可以观察一下国际上其他国家公共养老金的替代率（见表1），这里列举了8个国家1939～1980年公共养老金的平均替代率。在1939年，这些国家都是百分之十几的替代率，只有两个超过了20%（美国21%、丹麦22%），经过了41年（一般是30多年），只有少数几个国家是超过了40%的水平（美国、丹麦、荷兰、瑞典、意大利），瑞典、意大利分别达到了68%和69%。中国现在是用比较高的成本，比如我们用工资水平的28%作为城市的养老保障制度，用工资的28%实际上只达到了10%以上的覆盖率水平，全国的覆盖率只有百分之十几。据OECD的专家称中国的这套制度看起来是非常仁慈也是非常昂贵的；另外美国学者也认为，中国这套养老制度用了比美国高了几乎一倍的工资水平，结果只覆盖了10%以上的人口，美国用了我们一半的工资水平覆盖了90%及以上的人口。表1公共养老金的平均替代变化率三对社会保障的一个设想：以养老保险为例统一的社会保险体系应具有怎样的特征和模式？我们以养老金为例来作一说明。以社会保险为主的养老金是为了保证老年人退休后的基本养老需要，同时与其他养老金制度进行配套。具体说就是将其他一些企业或者社团性养老保险（行业工会也有类似的），还有商业性的养老保险作为补充以保证老年人的更高的生活需要。最低的养老保险是保证退休老人可以生存下去，人们可以根据自身的需要，如果有条件可以选择其他的商业养老保险。这种养老金保险体系在国际上被称作多支柱的养老保险制度。多支柱养老保险制度中，第一个支柱是国家依法强制建立，通过税收或缴费来筹资，相当于我们的基本养老金；第二个支柱相当于中国现行的个人账户制，这也是国家依法强制推行的，依靠企业和个人缴费筹资，通过个人账户管理，养老金待遇与缴费挂钩，前一个支柱与本地的平均工资水平挂钩，并不与个人的收入或者缴费挂钩。第一支柱加第二支柱可以实现社会养老保险的低标准下的广覆盖，广覆盖是从全体受雇者到全体就业人员再到全体公民的养老保险覆盖，低标准是高于最低生活保障标准，低于最低工资标准。第三个支柱是个人资源购买商业性的养老保险，或者扩大一点包括一些类似行业工会，其他的不是强制性的养老保险。第一支柱加第二支柱要做到广覆盖和低标准，广覆盖就是全体受雇者，其次是全体就业人员，低标准所指的标准是应该高于最低生活保障标准，但是低于最低工资标准。高于最低生活保障标准是很科学的，就是说你要吃低保说明你很难生存下去，必须要有其他的救济，但是要低于最低工资标准，因为最低工资标准是加上了你所要抚养的人的，而退休后你不需要抚养别人只需要抚养自己就好了。第三个支柱的作用是什么呢？举一个例子来说，比如以褚时健为例[1]，他在工作岗位上贡献那么大，一直到50多岁因为贪污受贿而经济犯罪。按照我们的制度想象一下，如果他正常退休后，褚时健的退休养老金只相当于社会其他人平均工资水平的70%、80%，大概能够拿到700～800元钱，这些钱估计连他供养物业的正常维持费用都不够，这种工作时的收入与退休后的养老金反差太大。导致他（褚时健）没有办法在收入高的时候为其退休养老多增加一些。第三个支柱就是要给这些人以这种选择的机会。当然也可以放弃现在这些选择。另外就是既得利益的缴费，超出低标准的以往缴费可以选择加入社团保险，实际上把这个标准以内的转到基本养老里面就是社保里面的基本养老部分，以往你的缴费超出了这个标准的，可以借若干其他的制度，比如社团或者商业性的养老保险制度，让人们可以自己选择，就可以把高出这个标准的那部分（国家规定的基本养老金）按照他本人的要求转到其认为合适的那个保险基金里面去，这部分保险不是最基本的。为此，应该采取多项措施完善养老保险方面的政策[2]。第一，明确政府责任，化解转轨成本。可以通过加大财政投入和变现部分国有资产来实施。第二，社会统筹与个人账户基金分开管理。明确个人账户的所有权和收益权，逐步实行个人账户市场化运作。第三，加强养老保险基金运行的行政管理和法律监督应对老龄社会的来临，除考虑延迟退休年龄标准外，可以从制度设计上鼓励人们推迟退休、延迟缴纳保险年限、推迟享受养老金。四中国城市化的大背景迄今为止的国际经验表明，城市化过程总是伴随着农业份额的大幅度下降和城市化的推进。按世界各国的普遍规律，城市化水平要高于工业化水平。中国的城市化水平仍低于工业化水平。国际比较表明（白南生、何宇鹏，2003），中国经济存在着经济增长与经济结构的偏差、经济结构与就业结构的偏差、就业结构与城市化的偏差。同国际上的“标准结构”和“大国结构”相比，改革初期中国面临的结构偏差包括：同等收入水平下的高工业化和低服务业比重；产业结构中的高工业化与就业结构中的低工业化；高工业化和低城市化。这种结构偏差的调整意味着中国经济社会的发展方向。中国工业化、城市化发展的历程也表明，依靠农业生产的增长维持农民收入持续增加的可能性不大，依靠乡镇企业的发展也很难解决不断增加的农村劳动力的就业问题。在过去的若干年和今后相当长的一个时期内，农村劳动力外出务工经商是解决农民就业和农户收入增加的重要途径。同绝大多数发达国家或发展中国家不同，近一二十年中国城市化率的提高，基本不是迁移的结果。农村外出劳动力在城乡间大规模的候鸟式的往复流动，是特定制度条件下中国城市化的一种独特方式，是中国农村劳动力从农村向城市转移的特殊方式。在城市化的各种体制障碍一时很难消除的背景下，在大半径的转弯（体制转轨）中，以政策渐变方式调整结构偏差——农村劳动力候鸟式的流动正是逐步实现中国城市化的独特方式，也是对中国经济增长和经济体制转型的贡献。农村劳动力进城就业的经历对他们而言不啻是一个再社会化的过程（白南生，2003）。从自然人到社会人，他们在家乡时已经完成（或基本完成）了自己的社会化。然而，适应乡村社会的制度和规则并不意味着能自然顺利地适应城市社会的生活。在城市的工作和生活，要求他们学会适应城市的制度和规则。信服并追求城市文明的农民、欣赏城里人的农民、无安全感的农民、怀有戒备心和恐惧感的农民、不信任城里人的农民、失范的农民、充满仇恨的农民，很难设想他们的行为方式会是一样的。目前进城务工经商的农村劳动力中的相当一部分仍要回到家乡，他们的再社会化将影响到他们的家人、乡亲、后代。城市化首先是居住方式的改变，但又不仅是简单的居住空间结构的改变，还包括公共服务和社会保障体系的不断完善及保障覆盖面的提高，农民工真正意义上的市民化。五结论：社会保险应向农民工标准看齐中国城乡之间劳动力这种空前的流动可能是一两代人之间的几亿人的大规模迁移，说明农民工是未来城市化的主体人群之一，说明农民工或者其中一大部分农民工不是城市的过客而是城市的主人。制度设计和安排的着眼点应该是探索如何将这样一个规模巨大的流动性社会群体覆盖在社会保险制度下。从社会保险的基础保障功能来讲，我们要考虑的是不能把农民工的社会保障制度设计成权宜之计、临时的措施或者过渡性的办法。如果说要统一社会保险，农民工社会保险没有统一到城市的标准，就认为这就是歧视农民工，这可能是有问题的。况且，现在就把农民工群体的社会保险统一到城市的标准，可能也是不实际的，而且今后也是不应该维持的