建立科学的水风险管理机制促进科学发展

建立科学的水风险管理机制促进科学发展

本章要点：1.水风险评估为科学发展提供重要信号。2.基于水风险评估的水风险防控必须多方参与，政府、公众、社会组织和企业作为利益相关者各尽所能才可能从水资源管理角度促进科学发展。3.非政府组织是给出水风险信号、进行水风险信号发布和在政府部门间传递信息较好的平台。本章是全书的政策建议部分，在说明水风险评估是科学发展的信号、水风险防控各方有责的基础上，具体指出中央政府、地方政府相关部门、非政府组织、企业、公众等方面如何参与水风险防控，从而达成以科学的水风险防控带动科学发展的局面。一水风险评估是科学发展的信号政策报告已经说明，应该从风险管理[1]角度入手完善水资源管理制度，在“三条水红线”采取的“面上的总量管理”和“效率管理”的同时通过“点上的风险管理”严控，就可能克服目前水资源管理在风险防范上“不准”和“不全”的弊端，确保以有限的行政资源投入获得最大的环境效益和社会效益。需要说明的是，一般意义上的风险通常有两种情况：突发事件风险和常态预后不良风险。从水风险的情况看，洪水等突发事件风险的影响固然很大，但中国早有强有力的管理体系应对[2]，而常态预后不良风险则因为后果渐显而很难引起足够的重视，迄今中国的水资源管理中也缺乏基于这类风险的监测评估及随动的管理措施和预警机制，但这类风险影响面广泛且持久，总体后果可能比突发事件风险还严重。因此，我们更应积极构建这种防微杜渐的风险管理机制，这样才可能真正实现全面、协调、可持续的科学发展。然而，水资源的常态风险管理却较难形成制度，因为这种风险管理需要大尺度的常态风险评估工具提供信号，需要基于信号建立多部门管理措施联动机制，而这两方面都需要完善甚至是填补空白。为此，需要从以下两方面着手，使水风险评估成为科学发展的信号。（一）完善水风险评估工具并形成评估机制本书目前的评估结果，从为风险管理提供信号的要求来看，还失之过大、过慢。——过大。从WWF水风险评估工具的现状来看，还需要针对我国水资源时空分布不均匀性、水资源分布与生产力布局不相匹配[3]等特点，进一步选择小尺度流域开展水风险评估，为不同尺度流域开展相关研究总结积累经验，才可能给出系统的水风险评估结果，才可能为各级水行政主管部门的宏观决策提供参考。——过慢。自然水循环的特点决定了水资源开发利用、保护与管理是一个复杂的系统工程，水风险涉及多个变量，这些变量总处于变化中，所以，必须定期开展水风险评估，才可能给出水风险的变化信号。显然，WWF水风险评估工具只有应用到更小尺度的范围内（可能涉及指标体系中若干指标的调整和增多）并常态应用（如1～2年一评），才可能为风险管理提供准确、及时的信号。从我国水风险的现状来看，在长江流域这样对水风险变化较敏感且人口密集的区域进行较小尺度的评估，尤其在涉及江豚等旗舰物种的小流域进行常态化评估，就可能较好地体现WWF水风险评估工具在提供管理信号上的价值。（二）构建基于风险评估信号的跨部门跨区域的管理联动机制目前我国虽然已经建立了一整套水资源管理体制机制，但随着近年来经济社会的快速发展和对生态环境建设与恢复的要求不断提高，实践中水资源管理不济的情况屡见不鲜。出现这种情况，必须看到水资源是跨区域流动的发展要素，水资源管理涉及多个部门，涉及上下游多个区域。基于水资源风险的有效管理，关键在于如何明确相关管理部门之间的关系与职责，建立跨部门跨区域的信息交流与工作联动机制。——跨部门的信息交流与工作联动机制。水风险评估工具给出的信号，有助于“跨越”我国当前水利部流域水量管理和环保部水质管理之间的职能交叉，淡化部门管理的色彩。不过，这个信号要能发挥作用，前提是相关部门的信息发布平台能接纳这个科研成果。例如，若水利系统的《中国水资源公报》和环保系统的《中国环境统计年报》中都能提及WWF水风险评估工具的评估成果，这样同一个成果就可能影响到两个部门的决策，这对在行政资源投入区域、投入方式决策等方面形成部门合力是有益的。以信息共享为基础，才可能使相关工作联动起来，将来还可能设计水风险变化动态方面的考核指标，以判断相关部门在水风险管理上的绩效。——跨区域的工作联动机制。水风险防控需要区域管理服从和参与流域管理，并从法律上进一步梳理流域管理机构与地方政府在水资源管理方面的职能范围及法律责任。流域管理机构可依据水风险评估给出的信号，帮助地方政府理解其对上下游地区的要求和影响，并针对各种潜在的水风险制定应对措施和预案。可以以水资源管理中的总量控制为例来说明跨区域的工作联动机制：总量管理的难点是区域间和部门间用水量的分配和根据需求变化进行的调整，而WWF水风险评估工具可进行流域内小尺度的水风险分析，比较各区域的水风险，这样就为上下游不同行政区的水量分配提供了参考依据。二水风险防控各方有责以水风险信号为基础建立风险管理机制只是实现科学发展的一个基础性工作，对水这样的经济社会发展要素，方方面面都需要参与到风险管理中来，政府、企业、社会组织以及公众需要共同参与以应对水危机。一般认为，政府和企业[4]，既是水风险的产生者，也是水风险的主要控制者——所谓解铃还需系铃人。但这并不意味着水风险防控的主要责任者只有政府有关部门和企业，因为水风险的关联影响、信息公开乃至公众监督，都涉及千家万户，而水风险评估只能提供较大尺度的宏观信号而不能提供其具体呈现方式，政府部门对企业的监督也不可能是全天候的。为此，水风险防控必须在利益相关者都参与并各司其职、取长补短的情况下才可能真正得以落实。从愿景而言，中国水风险防控的工作可以分为三步：①某个机构通过水风险评估给出面上的水风险信号并发布；②政府相关部门的信息机构接收这些信号，并通过内部交流在宏观行政资源配置和日常考核等工作中体现风险管理；③除了政府利用风险信号实施部门联动的管理外，还需要依靠公众和非政府组织（NGO）依据水风险信号“按图索骥”地寻找水风险的具体呈现形式，随后通过媒体的互动与跟进，将各种潜在风险传播给社会，科学调动公众参与，使政府和企业更有动力、更有效地进行水风险防控。在这个过程中，尽管NGO和公众不是水风险的产生者，却是水风险防控的不可替代者。以下分别从四个方面来说明水风险防控中的各方角色。（一）各级政府政府是水风险防控的第一责任者。政府尤其是中央政府的相关部门，在水风险防控上，至少可以发挥以下三个方面的作用：①政策法规引导和规范。相关部门有立法权和执法权，可以依据水风险信号，修改完善相应的法规或行业准入标准，完善环境经济政策，促进水环境污染等水风险因素的外部成本内在化。从而更有前瞻性和针对性地进行风险管理，实现良好的水与发展关系（例如减少监管风险、降低声誉风险）。②根据水风险信号进行差别化管理，对重点行业的企业进行严格管理。在政策法规改善后，更重要的是政策法规的执行，而这个权力仅属于政府相关部门。③协调组织各方面力量，形成水风险监控的合力。理论而言，只有政府部门，才可能调动各方面力量参与水风险防控。在明了水风险信号后，政府有关部门可以通过信息交流、项目设置和绩效考核，使水风险反映的薄弱环节成为重点工作，并引导公众参与到对重点工作的盯防中来，从而使各部门、社会各界形成统一的水风险防控力量。（二）社会组织考虑到中国的官方社会组织基本是政府部门的延伸，其公信力很难发挥与行政管理机构在信息公开上的互补作用，所以可以认为NGO才是在水风险信号发布和信息交流、公开中能发挥不可替代作用的社会组织。我们认为，在水风险管理中，NGO是给出水风险信号、进行水风险信号发布和在政府部门间传递较好的平台，或者说其是水风险管理中的一级信号部门：其通过研究得到面上的水风险信号并公之于众。如果政府相关部门在信息工作中引用甚至采用这样的信号，这些政府部门的信息机构就成为水风险管理中的二级信号部门，就可以将评估出的信息与现实的差别化管理结合起来，形成风险评估、风险交流、风险管理一体的水风险管理机制。概括起来，非政府组织在给出水风险信号、对水风险信号在政府部门间传递和评价政府水风险防控工作绩效上都有其不可替代性。就给出水风险信号而言，非政府组织在目前的管理制度尚未转型到风险管理的情况下，可以研发水风险评估工具并根据官方数据进行评估。由于非政府组织本身无部门利益，也无经济利益诉求，因此其给出的水风险信号更有可能具备客观性。就水风险信号进行政府部门间传递而言，非政府组织建立的风险评估和管理交流平台，可以绕开有既定职能框架的政府部门的分工壁垒，比较开放、包容地在政府部门间传递水风险信号，可以更具独立性地完成风险评估和对利益相关者提出建议，且关注点更加全面。就评价政府水风险防控工作绩效而言，非政府组织没有部门利益和相关法律法规约束，其依据持续的评估可以发现某个政府部门在水风险变化中的工作绩效，这对督促政府重视和改善水风险管理有独到作用。（三）企业企业是落实水管理措施、完成“水红线”指标的重要执行者之一，水风险评估这一工具在相当程度上是为企业实现科学发展服务的。通过水风险信号的测量和发布，企业在追求经济效益的同时不得不更主动、更严格、更有针对性地执行环境法规与标准。从优化企业管理的角度来看，借助于水风险评估发出的信号，企业可以在以下三个方面有所作为：①企业有针对性地控制自身水风险。即企业通过改进工艺、加强资源节约和污染治理乃至改变工厂的位置等办法，可以使自身的“水风险产生因素”弱化。②企业可以完善产业链以减小关联企业的水风险。企业通过水风险评估这样的全球化工具，将有助于其改善供应链管理体系从而破解环境困局。而且，某个重点行业内的龙头企业参与水风险管理的新模式可以传递到庞大的全球供应链条，从而调动市场的力量减小关联企业的水风险。③可以更好地实现水风险防控中的公众参与。企业所起到的作用不仅是根据水风险信号加强自身生产环节的治理，同样重要的是让公众和社会组织参与到企业管理中来。这样，企业的水风险因素更易被发现。但这方面的作用不是单向的，并非只是给企业带来压力，也是企业树立品牌的平台：企业在水风险防控中的绩效，将通过公众参与公之于众，绿色程度高的企业显然能有更高的美誉度，这会带动企业产品的销售，从而使企业在参与水风险管理的同时也能在经济上受益。（四）公众公众是水风险的“受害者”，因此也是推动水风险管理的重要力量。近些年来，随着传媒的发达和公众意识的提高，在水电开发、水环境污染、水生态变化等方面，公众与NGO、大众传媒的互动事件越来越多，不仅在很多地方“民意决定官意”，使很多项目决策被重新评估，还在发现具体的水风险信息方面有不可替代的优势，即“人多势众”“面面俱到”“一触即发”。“人多势众”指公众在发现水风险上有庞大的力量，只要非政府组织给出了若干指导性信号（例如某个区域的水风险重点行业），就有足够的人力去将其和具体的企业行为结合起来；“面面俱到”指公众作为水风险的“受害者”，易于发现比WWF水风险评估工具的指标更全面的水风险因素；“一触即发”指公众参与水风险具体工作时，反应迅速，能一接触到水风险因素即