市场经济条件下的国有资产管理体制改革

市场经济条件下的国有资产管理体制改革（1992～2002）

1992年10月，党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，全面系统地勾勒出这一目标的总体框架，经济体制改革进入攻坚阶段。国有资产作为巩固并发展社会主义经济制度的物质基础，传统的国有资产管理体制存在政企不分、责任不明、产权模糊等问题，阻碍了国有资产合理有效地流动，不利于国有资产的保值增值。因此，改革并完善国有资产管理体制是建立社会主义市场经济体制的内在要求和逻辑必然。一国有资产授权经营改革的探索为了适应建立市场经济体制的要求，建立现代企业制度，明晰国有资产保值增值的责任主体，组建规模化、集团化的现代企业，国家开始着手国有资产授权经营改革，以期解决以往所有权虚置、出资人主体缺位的问题。基于国企在国民经济中的主导地位，政府在改革过程中发挥了积极的推动作用。（一）国有资产授权经营改革的背景我国从20世纪80年代中后期开始探索培育和发展企业集团的路子，以改变国有企业分散经营和缺乏经济规模的状况。1987年12月16日，国家体改委、国家经委联合发布《关于组建和发展企业集团的几点意见》，明确提出“企业集团具有多层次的组织结构，一般由紧密联合的核心层、半紧密联合层以及松散联合层组成”。现实运作中，我国企业集团的各成员企业在长期计划经济体制下，形成了彼此之间以行政隶属关系、承包经营关系和生产协作关系为主的非产权关系。不少企业集团成员企业既有中央企业，又有地方企业，这些企业彼此之间没有形成出资与被出资的产权关系，权、责、利关系不明确。企业集团的核心企业难以对其他成员企业进行集团化管理，难以发挥集团公司在优化资源配置和促进结构调整方面的优势，以产权纽带为核心的母子公司关系尚未形成。1989年，东风汽车公司（东风汽车集团的主体厂、核心企业）向国家国有资产管理局提出，能否由国有资产管理部门将集团核心企业占有的国有资产和紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，形成以产权为纽带的母子公司关系，从而解决过去的联合经营这一组织形式所无法实现的资产经营一体化的问题。针对这一改革思路，国家有关部门开始考虑通过授权经营这一方式，确立和理顺大型国有企业集团核心企业及其他成员企业之间的资产纽带关系，促使它们形成稳定的共同利益关系，以巩固、发展和壮大企业集团。1990年1月召开全国第一次国有资产管理工作会议，决定将东风汽车集团、东方电气集团、中国重型汽车集团和重型机械集团四大企业集团作为我国首批国有资产授仅经营试点单位。[1]1991年，国有资产授权经营工作被纳入了企业集团试点的总体部署。同年12月，国务院下发国发［1991］71号文件，同意国家计委、国家体改委、国务院生产办公室向国务院提交的《关于选择一批大型企业集体进行试点请示》，规定各有关部门要抓紧发布施行国有资产授权经营办法、企业集团登记管理办法等，并对一批大型企业集团进行国有资产经营授权的分批分期试点。（二）国有资产授权经营的正式提出与全面试点根据国务院批转的《关于选择一批大型企业集团进行试点请示的通知》，1992年9月11日，国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸委联合下发《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》，正式提出“国有资产授权经营”的概念。国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（即集团公司）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。[2]由此可见，国有资产授权经营的授权方是国有资产管理部门，被授权方是企业集团的核心企业，其目的在于促进政企分开，建立以资产为纽带的母子公司关系，促进企业集团的整体改造。《办法》规定按照分期、分批的原则，把东风汽车集团、东方电气集团、中国重型汽车集团、第一汽车集团、中国五矿集团、天津渤海化工集团、贵州航空工业集团7家企业集团纳入第一批试点范围，积累经验后，逐步扩大国有资产授权经营的施行范围。1993年制定的《公司法》第七十二条也规定：“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”1993年3月，东风汽车集团率先召开国有资产授权经营试点工作会议，明确国有资产授权的意义、内涵、具体施行办法，使国有资产授权经营正式进入运行阶段。东方电气集团于1993年6月举行国有资产授权仪式，试点也取得一定进展。1993年9月，中国重型汽车集团、第一汽车集团等其他5家企业集团也根据国资企发第50号（1992）文件精神逐步开始进行授权经营试点。1994年8月20日，深圳市的18家公司成为首批经地方政府批准开展国有资产授权经营的企业，随后，武汉、浙江等省市也相继开始进行试点，上海、青岛等地尝试授权一批原企业主管部门经营其管辖的国有资产，使被授权单位由政府行政管理部门变为经营国有资产的企业。这样，实行授权经营的对象由企业集团扩大到由企业主管部门“转体”组建的企业。随着国有资产授权经营试点的逐步推广以及各地对这一制度在理解、执行上的分化，一系列现实问题纷至沓来，比如，授权程序不规范，授权范围和授权内容含糊不清，多头授权、重复授权，授权与授权后企业（集团）的公司化改造相脱节，等等。针对各地企业实践中的错误倾向，1996年9月11日，国资局出台《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》，以规范各地方企业集团国有资产授权经营试点工作。文件把“企业集团国有资产授权经营”界定为“政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司为非产权关系的企业）的国有产权授权集团公司持股”。该文件还强调了加强国有资产管理部门对政府授权经营后的集团公司管理的重要性。企业集团国有资产授权经营是政府将国有资产以授权方式在各企业集团内部进行资产划转和产权重组的行为。在实践中，人们曾经对授权中“权”的性质产生争议。一种认识是核心企业通过授权获得对集团其他成员企业资产的经营和管理权利，这种权利的性质是经营权；另一种认识是核心企业通过授权获得对集团其他成员企业的产权、股权，这种权利的性质是所有权。客观地讲，在20世纪90年代初东风汽车公司提出“国有资产授权经营”这一政策要求时，“权利”的性质更贴近于经营权而非所有权。然而，20世纪90年代中后期以来，伴随公司制改革和产权改革的深化及“独立企业法人”、“法人财产权”的深入人心，后一种认识已经成为了一种约定俗成的理解，即“国有资产授权经营的落脚点是在国有企业集团内部真正形成与市场经济和优化资源配置相适应的母子公司结构体系，按照母子公司的结构体系来理顺集团内各成员企业间的产权关系（张冀湘，1994）”。（三）国有资产授权经营的意义与局限1.国有资产授权经营的重要意义国有资产授权经营制度在组建企业集团、理顺企业集团内部母子公司关系和促进政企分开方面发挥了一定的积极作用。“授权经营”作为国有资产经营管理形式的有益探索，对2002年十六大以后我国三层次国有资产管理体制模式的探索具有十分重要的意义。第一，在政府国有资产监督管理机构（授权者）和被授权企业的关系上，明确被授权企业的权利和责任，有利于维护被授权企业的主体地位和政府国有资产监督管理机构对授权企业的出资人约束。一方面，被授权企业享有经营国有资产的权利，作为公司法人，对国家出资形成的企业财产享有法人财产权。政府国有资产监督管理机构只作为出资人委派被授权企业的董事、监事和决定被授权企业本身的重大问题，如合并、分立、破产、解散等，不干预被授权企业的经营及被授权企业对子公司行使股东权。这有利于被授权公司成为独立的法人主体。另一方面，被授权公司对授权者——政府国有资产监督管理机构承担国有资产经营责任，被授权企业要有健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理、审计监督管理制度。授权者——政府国有资产监督管理机构要加强对被授权企业的考核监督，建立考核监督体系，这有利于政府对被授权企业的所有权约束。第二，在被授权企业和其子公司的关系上，明确了被授权企业完全行使出资人权利，有利于实现子公司层面上的出资人到位、国有资产市场化运营。实行授权经营后，被授权企业——母公司对其全资、控股、参股的企业享有、行使股东的三项权利——资产收益、重大决策和选择管理者的权利，政府的任何部门都不能再以出资人身份插手子公司事务。政府不直接向子公司投资，政府支持子公司发展的资金应注入被授权公司（母公司），由母公司作为出资人投向子公司。政府国有资产监督管理机构不直接参与子公司的重大决策及其董事、监事、经理的任免与考核。这样，有利于履行出资人职责，促进子公司国有资产的市场化运营。2.国有资产授权经营的局限性授权经营的由来和初始含义是，组建企业集团试点中，政府（有关部门）将集团非核心企业的财产划拨并授权给核心企业，由核心企业负责经营并承担保值增值的责任。其目的是建立以资产为纽带的母子公司关系。授权经营作为财产划拨的法律确认，在形成母子公司关系、组建发展企业集团中发挥了积极的作用。但在已经进行了公司改制的企业、在既存母子公司关系确立的企业集团中，其作用的发挥则受到影响。如果授权经营财产的范围仅为母公司的转投资，授权经营是指授予母公司对自己全资、控股或参股企业的国有资产行使出资人职能，那么授权经营就只是对公司股东权的确认。因为根据公司法的规定，这些母公司作为股东，自然对子公司享有出资人的权利、行使出资人的职能。如果授权经营财产的范围既包括母公司的转投资，也包括母公司的其他财产，则有两种情况：第一，如果授权经营仅指母公司自身进行生产经营和资产经营，则依公司法规定，母公司作为企业法人，自然有对股东出资形成的公司财产的经营权，可自主经营。第二，如果授权经营是指突破公司法的规定，母公司对自己的全部资产行使出资人（股东）权利，则会有以下问题：一是理论上混乱，企业是自己的所有者在理论上讲不通；二是国有企业出资者所有权与法人财产权合一，使法人财产权失去所有权（股权）的制衡；三是有些股东权是不能授权由企业（董事会）行使的，如选举董事、资产收益、决定平公司合并、分立等。基于上述分析，可以看出，授权经营是对公司法关于公司与股东关系、股东权利规定的确认。换言之，通过授权给予母公司的权利是母公司依据公司法享有的（不论授权与否）。授权经营可以促进国有企业执行公司法，具有重要作用和意义。但这样做也有其局限性，易造成不授权就不能依公司法享有法人财产权和子公司行使股东权的误解。二国有企业实行股份制改革的成效与难点（一）国有企业股份制改革的背景与试点成效1.国有企业股份制改革的背景早在1978年底，我国就启动了以国有企业改革为中心的经济体制改革。当时国有企业改革的主导思想是通过扩大企业的自主权和增加企业的留利来增强企业的活力，以克服高度集中的计划管理体制下企业活力不足、效率低下等弊端。但这时的改革尚属浅层次的实验，国有企业与政府之间的行政隶属关系没有发生实质性变化，再加之放权让利的随意性，实践中企业的自主经营权难以真正落实。为推动国有企业改革的深化，自20世纪80年代中叶起，我国国有企业实行了以承包经营责任制为主的多种经营方式，步入转变企业经营机制阶段。然而，承包经营责任制的推行，虽然对于巩固国有企业改革的前期（放权让利的改革）成果和进一步深化改革，具有承上启下的作用，但并没有触动计划经济管理体制，改革中暴露出来的一些深层次问题并未解决。例如，在企业与政府的关系上，政府作为发包方，仍然保留着干预企业的权力，企业并不具有独立的法人地位和真正的自主经营权。在企业的经营活动上，由于承包合同的期限性，企业出现了经营的短期行为，在一定程度上造成了改革开放以后第一波的国有资产流失。在国有企业改革的实践中，人们面对放权让利、承包、租赁等过程产生的问题，开始认真地反思，试图寻找解决国有企业改革中碰撞出的深层矛盾的答案。20世纪80年代的一篇理论文章《股份化：进一步改革的一种思路》（吴稼祥、金立佐，1984）提出了国有企业股份制改革的思路，并由此引发了国有企业改革的大讨论。我国政府对股份制改革给予了热情的鼓励和支持。1984年5月国家体改委印发的《城市经济体制改革试点工作座谈会纪要》提出，“允许职工投资入股，年终分红”，“为推动经济联合，广辟资金来源，经过批准，可选择少数企业试行跨部门、跨地区发行股票或债券”。根据国家有关政策规定，同年7月，北京第一家股份制企业——北京天桥百货有限公司成立；同年11月上海飞乐音响有限公司发行了第一张规范的股票。当年，在全国范围内的股份制试点工作开始启动，一批由国有企业改制的股份制企业相继出现。随着股份制理论研究的逐步深入和股份制改造试点工作的开展，国家对股份制给予了积极的肯定和支持，1986年5月，国务院批转国家体改委、商业部等单位《关于1986年商业体制改革的几个问题报告的通知》，第一次提出实行股份制问题，即“企业为了扩大经营，可以向外集资，实行股份制，按股分红。”1987年10月，党的十三大肯定了股份制的试点工作，指出：“改革中出现的所有制形势，包括国家控股和部门、地区、企业参股以及个人入股，是社会主义企业财产的一种组织方式，可以继续实行。”1988年4月，七届全国人大颁布《全民所有制工业企业法》，其中第34条规定：“企业有权按照法律和国务院规定与其他企业、事业单位联营，向其他企业、事业单位投资，持有其他单位的股份。”“股份”一词在我国法律条文中开始出现。2.国有企业股份制改革的试点成效1992年5月，国家体改委、国家计委、财政部、中国人民银行、国务院生产办联合印发了《股份制企业试点办法》，对我国试行股份制作了框架性的构建。同月，国家体改委印发了《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》，这是我国政府第一次颁发的在全国具有法律效力的股份制规范性文件。1992年6月，党的十四大报告指出：“股份制有利于促进政企分开，转换国有企业经营机制和集聚社会资金，要积极试点，总结经验，抓紧落实有关法规，使之有秩序地健康发展。”1993年12月，我国《公司法》正式颁布，股份制改造进入规范的法制轨道。党的十五大进一步明确了股份制的性质、地位和作用，为国有企业股份制改革指明了发展方向，国有企业股份制改革试点取得了很大成效。（1）股份制改革产生了比较规范的股份制企业，并促进了政企分开及国有企业经营机制的转换。据1994年底的统计，全国已有3523户国有企业改组为股份公司，总股本达2864.73亿元。[3]股份制作为现代企业资本运作的有效形式，促进了政府社会职能和国有资本所有者职能的分离，使政府转变直接干预国企的自主经营活动的职能，让国企向自主经营、自负盈亏的市场主体转化，有利于形成对企业的激励机制，促进国有资产的保值增值。（2）股份制改革推动了国有经济的结构调整。第一，通过股份制改革，丰富了企业资本金的来源渠道，集聚社会资本，优化企业的资本结构。第二，股份制改革促进了以资本为纽带的母子公司体制的建立，推动企业集团的发展，优化企业的组织结构。第三，通过股份制改革，促进了国有资本的流动和重组，发挥国有经济的主导作用，优化了国有资本结构。（3）实行股份制改造的企业效益明显提升。根据统计资料，深圳最早上市的几家股份公司，实行股份制的第一年与前一年相比，产值增长100%，利润增长215%，上缴税金增长215%，固定资产增长155%，资产净值增长57%。截至1992年底，深圳国有企业股份制改革试点企业达到118家，除一家因行政干预造成亏损外，其余全部盈利。上海二纺机股份有限公司，1991年在进行国有企业股份制改革试点，1992年就实现销售收入增长48%，税前利润增长145%，外贸出口增长47%。成都市对8家国有企业股份制试点统计，国有资产增长率达20%。从1997年到2000年底，我国国有企业“三年脱困”的目标基本实现：全国31个省、自治区、直辖市的国有及国有控股工业企业全部实现整体盈利，国有及国有控股工业企业盈利总额达到2391.9亿元，同比增长139.7%，比1997年增长195.6；1997年底亏损的6599户国有及国有控股大中型企业，有4799户脱困，脱困率达到72.7%[4]。（4）在国有企业股份制改革试点的带动下，我国证券市场的基本构架初步形成。国有企业股份制改造推动了全国两大交易所即沪深证券交易所的相继创立。上海证券交易所创立于1990年11月26日，同年12月19日开始正式营业，深圳证券交易所成立于1990年12月1日。1993年底，沪深证券交易所上市股本总面值328.68亿元，是1992年73.21亿元的4.5倍；市价总额为3522.47亿元，比1992年的1048.13亿元增加2.4倍；1993年全年累计成交金额为3741亿元，是1992年1133.亿元的3.3倍；1994年全年成交金额高达7467亿元。[5]这样，国有企业股份制改革就促进了其赖以存在的证券市场体系基本构架的初步形成。（二）改革过程中出现的难点及成因分析1.难点概述由于在当时的股份制改革过程中，许多企业和个人对股份制的认识还比较肤浅，也无经验可循，而在监管层面上对股份制企业出现的问题尚无专门的法律来管理、约束。因此，在改革过程中存在许多认识上的误区和执行上的偏差，给股份制改革带来了诸多困难。（1）股权结构不合理，国家股比重过高且流动性差。投资主体多元化或股权多元化是股份制企业的基本特征，也是确保股份制企业内部形成分权制衡治理结构，进而实现管理科学的产权基础。然而，在改制实践中，许多国有企业虽然进行了股份制改造，但在企业形式上却倾向于选择国有独资公司，其他改造成股份有限公司或有限责任公司的，也仍是国家股占绝对优势，甚至“一股独大”。当时在理论界和企业界都存在着一个激烈的争议和巨大分歧，即改革中国家股应占多大比重的问题。国有股比重太大容易形成新的政企不分，影响改革成效，太小则可能陷入私有化的泥坑。这些争论与分歧也给当时的改革带来一定的阻力。（2）国有股权缺乏人格化的主体，国有资产流失严重。在当时的国有资产管理体制下，国有股权的代表是政府及政府授权的各类机构。由于其本身并非真正意义上的国有资产所有者，而是通过层层委托代理产生的，因此国有股权的代表极为模糊。且法人治理结构不健全，通过任命产生的董事会也难以切实承担国有资产保值增值的责任。加之国有资产评估不够科学合理，股份制改造中的国有资产流失现象十分严重：许多企业在改制时对国有资产不评估或者低估国有资产价值；在国有资产折股时有意少计或不计国家资本金；有的企业任意设置“企业股”；有的则以低价或无偿的形式设置“内部职工股”；有的地方则以明晰产权关系为名，把国有资产低价卖给了个人，搞成了“负债持股”。[6]（3）股份制企业运行机制不规范。当时有些企业实行股份制的主要目的是为筹集资金，并没有将股份制视为一场能够提高效率的产权变革。认为“一股就灵”，原来亏损企业只要搞股份制就可转亏为盈，所以很多企业都争先恐后地要上股份制项目，一时间刮起搞股份制的风。然而，在操作上却是“穿新鞋走老路”。牌子换了，但是厂子里依旧如故，什么都没变，经营效益改观成为了泡影。股份制企业运行机制没有实质性的突破，还表现在股东大会的作用有限，对企业的经营管理不够关心，而更注重股票在二级市场上的短期回报；且有些试点企业对个人股和法人股保息分红，却对国家股不分红，造成了“同股不同权”的局面。2.成因剖析（1）认识尚未走出误区。一些部门认为股份制是在私有制的基础上产生的，进行股份制改革会使我们误入资本主义。一些部门又认为股份制最大的功能在于筹集资金，而忽略了对股份制特征及除了筹资功能以外其他功能的认识。为了最大化地筹资，众多企业纷纷改制，却没有将股份制视为能够提高效率的产权变革，从而违背了股份制改革的初衷，也就无法达到预期的效果。（2）管理体制没有理顺。在一些国家股占主要比重的企业，政府主管部门兼任国家股的代表和行政主管，干预企业的生产经营，政企难分，两权难离。改制后的企业经营者，基本上还是通过上级行政命令指派，代理人依旧由政府任命，并且大部分委托给原来的经营班子。股东大会除了在制订分红方案时起有限作用之外，在选举董事会方面，并未享有相应的权力。不少公司的股东大会还未召开，董事会已宣告成立。一些企业反映，由于董事长和总经理常由一人兼任，而董事会成员基本上都是本企业职工，无权也无力对经理人员形成实质的监督力量，并不能参与并了解决策过程，董事会形同虚设。（3）责权利机制尚未建立。企业财产权利私人化与财产责任公有化，使得董事会成员和经理人员与企业财产之间没有建立权责利结合机制，经理层享有支配财产权利却不承担资产损失的责任，依旧是“包盈不包亏”的模式。（4）股金运用不受监管。一些公司将筹集的资金用作高利贷的发放，或是用于房地产、股票、期货的炒作。有些企业在投资时，不遵照法定程序和募股书中的承诺，随意支配资金，改变用途。这些都使通过股份制方式筹集的资金偏离初衷，影响了资金的优化配置。三国有资产的第五次清产核资国有资产的清产核资是加强国有资产管理的基础性工作，只有在摸清资产存量的情况下，才能有针对性地进行管理和体制改革，实现资产的保值增值。第五次清产核资是建立市场经济条件下的重大战略举措，有利于摸清国有资产家底，明晰产权和责任，为转换企业经营机制、建立现代企业制度创造前提。（一）第五次清产核资的提出与实施根据党的十三届五中全会“认真抓好清产核资，加强国有资产管理”的要求，国务院颁布《关于加强国有资产管理工作的通知》，《通知》明确提出：“要通过清产核资，核实各部门、各单位占用的国有资产价值总量，将一切应归国家所有的资产，都纳入国有资产管理轨道，认真解决‘家底’不清，管理混乱，损失浪费严重等问题”；“从现在起，各级财政和国有资产管理部门，要对国有资产的存量、管理、效益等情况抓紧进行调查摸底，解剖‘麻雀’，研究提出国有资产所有权界定等有关政策，并选择少数地区和企业进行清产核资试点，为全面开展清产核资作好准备”。我国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要中也明确提出：“在全国范围内抓紧开展清产核资工作，逐步建立与社会主义有计划商品经济相适应的国有资产管理体制和管理办法。”这次清产核资开始于1992年，是新中国成立后第五次大规模的清产核资活动，是在新的形势下，针对新的情况提出来的，是我国八五期间经济工作中的一件大事。它对深化改革，加强经济核算，提高经济效益，保证国民经济的健康发展和国家财政收入稳步增长，以及加强国有资产管理基础工作建设，都有着非常重要的意义。第五次清产核资与新中国成立以来前四次清产核资有着不同的特点、目的和要求，它不仅要解决前四次清产核资中所要解决的账实不符、“家底”不清、资金消耗过多、经营管理不完善、经济效益不佳等问题，还要完成重估资产价值、划清产权归属、评价资产效益等任务。同时，通过清产核资，解决国有资产管理部门对国有资产所有权及其收益实施统一管理的地位，在保障企业依法享有经营自主权的基础上，加强国家调控能力，建立对经营者的制约机制；在核实资产占用量和弄清资产经营及收益的基础上，推动、调整资产优化组合和合理配置，逐步构建与发展社会主义有计划商品经济相适应的国有资产管理体系，确保国有资产的保值和增值，充分发挥国有制经济的优越性。因此，要搞好这次清产核资，关键在于做好清产核资的前期准备工作，认真搞好试点，特别是要通过试点摸索经验，研究制定出全国性清产核资的总体方案及实施办法等法规文件。此次清产核资分为三个阶段。第一阶段为前期准备和试点阶段，从1992年第一季度开始进行。由国务院清产核资领导小组在全国选择若干个有代表性的企业和行政事业单位进行初步试点，总结经验，从1993年开始由各省、自治区、直辖市选择若干个直属企业、事业单位和一二个市（县、区）等扩大试点，进一步积累经验，形成正式的清产核资工作的基本文件及相应的政策及制度规定。第二阶段为组织发动和全面实施清产核资阶段，于1994年展开，各部门按照国务院正式颁布的《关于在全国范围内进行清产核资的决定》和《清产核资办法》，在全国范围内进行清查资产、界定所有权、重估价值、核实资金、产权登记和初步审核企业法人占用的资本金等工作。第三阶段为制度建设和检查总结阶段，主要任务是正式核定企业的国有资本金，进行国有资产产权登记，建立健全国有资产管理的基础制度及进行闲置资产处理。[7]（二）第五次清产核资主要任务及特点这次清产核资的具体任务，主要有四个方面：第一，清查财产、摸清“家底”。包括对固定资产、流动资产、专项资产、无形资产、债权债务、长期投资、在建工程等的实物形态和价值形态进行全面彻底的清查、核实、登记造册，搞清“家底”。同时还要摸清各类固定资产的完好程度、新旧程度、质量状况、技术先进程度，为资产评估、优化配置打好基础；第二，评估资产，保值增值。由于通货膨胀，产品价格上升幅度较大，企业占用的固定资产账面价值与重置成本价比悬殊很大，按原有账面价值计提的折旧基金，维持不了企业的简单再生产，企业、财政“吃老本”，造成超分配，影响国民经济良性循环；第三，核销资产损失，处理遗留悬案。历次清产核资，每次都核销处理了一部分财产损失，冲减了国家基金，给企业卸了包袱。要从实际出发，分清情况，区别对待，属于客观原因造成的损失，在认真吸取教训后，予以核销；属于个人责任造成的损失，应分别情况，按照国家法律、法规、追究处理，属于有意挂账，造成虚盈实亏，除了追究责任外，还应将个人多得的部分追回来，不能个人得好处，国家受损失；第四，核定资产占用量，补充一部分流动资金。应该对固定资产需用量加以核定，把闲置、积压的固定资产挖掘出来，通过交易市场有偿出售，所得的资金可以留给企业用于设备更新改造，有偿处理有困难的，也可以由出纳管理部门无偿调剂调拨。流动资金占用定额，过去几次清产核资都进行过核定，虽然我国经济运行机制，已由完全的计划经济，改为计划经济为主与市场相结合，仍需要核定企业流动资金占用定额，并由国家财政给企业补充一部分流动资金，以便于对企业统一考核和在同等条件下竞争。这次清产核资，还要界定产权，特别是集体单位和国有企业办集体占用的国有资产，要明确产权归属，确立国有资产的产权地位，促进国有资产经营使用效益的提高。第五次清产核资是在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨的新形势下进行的，是新中国成立以来规模最大的一次清产核资工作。与前四次清产核资相比，第五次清产核资具有许多不同的特点：（1）前四次清产核资是为了满足国家建立高度集中的计划经济体制的需要，通过清产核资，达到清查企业财产、核定企业正常生产经营所需要的流动资金定额的具体目标；第五次清产核资是按照建立市场经济体制的要求，通过清产核资工作，核实企业占有的国有资产价值总额，核定国有资本金，为企业走向市场，成为独立的法人实体和市场竞争主体，建立现代企业制度做好基础工作。（2）前四次清产核资中的“清产”侧重于流动资产，“核资”是核定企业在正常生产经营情况下的流动资金定额；第五次清产核资中的“清产”侧重于固定资产，包括对土地资产的清查估价，“核资”是核定企业占有的国有资产价值总额和国有资本金。（3）前四次清产核资工作包括“清产”和“核资”两部分内容；第五次清产核资在进行财产清查之后，还要进行资产所有权界定，资产价值重估，核实国有资产价值总量、核定国有资本金和产权登记等多项工作。（4）前四次清产核资的范围基本上限于国有企业，第五次清产核资除国有企业外，还包括行政事业单位。但行政事业单位清产核资的内容简化，不是清产核资工作的重点。（三）第五次清产核资的成效与不足在国务院的统一部署下，第五次全国国有企业、行政事业单位清产核资工作自1992年开始，经过四年的努力，基本上摸清了国有企业、行政事业单位的“家底”，获得了国有资产存量、结构、分布、效益等方面的大量数据信息；初步摸清了国有企业在资产、财务、经营管理等方面存在的问题，帮助企业解决了一些历史包袱和实际问题，为国家宏观经济决策提供了重要依据。首先，共组织全国30.5万户国有企业和82.5万户行政事业单位分别进行了清产核资、财产清查登记，[8]基本上弄清楚了国有企业的家底，甩掉了国有企业的历史包袱，为全面推进国有企业产权制度改革和建立现代企业制度奠定了基础。其次，国有资产管理体制基本形成。一方面，随着第五次清产核资工作的顺利完成，国有资产管理法规体系逐步形成。期间，国务院发布了《国有资产评估管理办法》、《国有企业财产监督管理条例》和《企业国有资产产权登记管理办法》三个行政法规，国家国有资产管理局发布或与有关部门联合发布部门规章110件。各地根据国家的统一政策和法律，结合当地的实际，制定了200余件地方性国有资产管理法规，对加强国有资产管理起到了有力的推动作用。并且，国家国有资产管理局和上海、天津等16个省、市已成立了产权纠纷调处委员会，开始受理纠纷案件。另一方面，国有资产保值增值工作成效显著。1995年全国纳入国有资产保值增值考核范围的企业共有65186户，核定的企业初期国家所有者权益总额为17595亿元，盈亏相抵并扣除客观因素对企业国家所有者权益增减变动的影响后，核定企业国有资产总增值额为528亿元，增值率为103%。其中：中央企业国有资产增值额为394亿元，增值率为102.95%；地方企业国有资产增值额为134亿元，增值率为103.15%。再次，促进了企业经营机制的转换。通过清产核资，核实了企业的国有资本金，为建立现代企业制度奠定了基础，促进了企业改革的步伐。同时，清产核资通过把应属于国家所有的资产纳入国有资产管理的范畴，明确产权关系，并采取多种方式予以经营管理，促进了国有企业经营管理逐步向制度化、规范化的方向发展。虽然第五次全国国有企业清产核资工作取得了很大的成绩，但是还存在企业经营者国有资产管理意识薄弱、清理环节不清晰、清理财产不彻底等问题。比如，一些企业为了少交国有资产占用费，不如实上报资产增值部分；部分企业不以客户为单位核对账目，引致新的账实不符问题；资产责权利不清晰，资产清查过程中发生的损失无人承担，国有资产仍处于无人监管的状态。到1996年此项工作结束时，还是有个别地区和部门由于种种原因，没能及时督促企业对土地估价等结果进行入账，造成了全国资产、资产负债率等指标口径不一致，给全国数据分析等工作带来困难。因此，应把国有资产清理核资作为一项基础性的工作，避免产生前清后乱的现象。四现代企业制度的争论与试点（一）关于现代企业制度的争论1.争论源起：十四届三中全会1992年，中国全面拉开了向市场经济转型的序幕。中共十四大明确提出了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随后，1993年的十四界三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对社会主义市场经济体制的框架做出了全面、系统的规定，提出：“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标，必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。《决定》还指出建立现代企业制度是发展社会主义大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向，要求通过建立现代企业制度，使国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。此举使国有资产管理体制改革实现了突破性的进步。然而，建立现代企业制度是一项庞大且复杂的系统工程，由于认识上的不一致，《决定》颁布后引起了理论界对现代企业制度的争论高潮。2.争论焦点：“产权清晰”和“政企分开”孰轻孰重《决定》把建立现代企业制度作为国企改革的方向，理论界主流的观点认为改革的方向是对的，现代企业制度的建立是规范企业经营管理，从总体上提高企业效益的有效途径，应当不断深入推进，但要循序渐进；第二种观点则认为这个改革过程就是在向私有化靠拢，认为改革是倒退，呼吁停止；还有一些学者则公开宣称改革的正确方向就应当是私有化，要求政府步子要迈大些，直接推动私有化的步伐，至今广泛存在的“私有化”论还在为国有资产的“化公为私”摇旗呐喊，甚至有些学者得出了“国企改革绕不开私有化”[9]、“人间正道私有化”的结论。除了是否应把现代企业制度作为改革方向的争论外，理论界更多地讨论现代企业制度十六字方针“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”中“产权清晰”和“政企分开”孰轻孰重的问题。第一种观点认为产权模糊是国有企业问题的根源所在，只有产权清晰化，赋予企业法人对国有资产的占有、使用、处分、收益权时，国有企业才能搞活。而政企分开只是浅层次的问题，在产权模糊的情况下，政企很难分开，即产权清晰是政企分开的基础。因此，产权清晰是建立现代企业制度的关键所在。第二种观点主张政企分开是建立现代企业制度的核心，是产权明晰及权责明确的前提。政企不分日渐成为深化改革的主要障碍，在政企合一的情况下，企业不可能真正成为独立的法人实体，难以适应市场经济发展的要求。而国家与国企的关系即所有者与经营者之间的关系，在法律条文中有明确的规定，不存在模糊问题。第三种观点则认为产权清晰与政企分开都不可缺少，二者必须相互配合才能相得益彰。越是产权模糊，政企越难分开，愈是政企不分，产权也就难以清晰，因此，二者应通盘考虑，协调推进。[10]而随着试点工作的展开，理论界对于现代企业制度的认识和理解也不断深化，对现代企业制度主要特征的争论逐渐减少，转向了对实现现代企业制度有效形式的积极探索。（二）现代企业制度的试点及其成效作为中国改革开放史上具有里程碑意义的重要会议——十四届三中全会审议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出由国务院选择100家企业进行建立现代企业制度试点，以积累经验后在全国逐步推广。《决定》明确了国有企业建立现代企业制度的目标与步骤，并将现代企业制度特点概括为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”。从此，中国的国有企业改革开始由经营层面深入到产权制度层面，逐渐进入了转机建制的制度创新阶段。《决定》指出：“国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索。规范的公司，能够有效地实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，有利于政企分开、转换经营机制，企业摆脱对行政机关的依赖，国家解除对企业承担的无限责任；也有利于筹集资金、分散风险。”为了贯彻十四届三中全会的决定，我国在1993年12月颁布了《中华人民共和国公司法》，并于同期建立了现代企业制度试点工作协调会议制度，由国家经贸委、国家体改委联合国有资产管理局等12个部委、局负责起草具体方案。1994年11月，国务院正式出台了《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》，按照突出重点、具有广泛的代表性、考虑试点企业的外部环境、试点企业领导班子的素质好且改革意识强等原则选择了100家国有大中型企业试行现代企业制度。《方案》提出：“国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索。公司制企业以清晰的产权关系为基础，以完善的法人制度为核心，以有限的责任制度为主要特征。”该方案还强调建立现代企业制度应实行企业法人制度、明确国有资产投资主体、确立改制企业的组织形式、建立科学的公司内部组织管理机构等。100家国有大中型企业的试点为以后现代企业制度改革提供了范本和经验。1995年，中共中央第十四界五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中将现代企业制度的要求具体化，对于我国建立现代企业制度做出了规划和指导。1997年，党的十五届一中全会进一步确定了2000年前使大多数国有企业初步建立起现代企业制度的目标。国有企业改革在现代企业制度框架的指引下以前所未有的深度和力度在全国各地逐步展开，试点成效显著，在制度创新、规范法人治理结构、实现国有资产保值增值等方面都实现了较大的突破。第一，大部分改制企业初步建立现代企业制度的基本框架。100家试点企业除了一户解体一户被兼并外，其余企业均按照《方案》的要求稳步推进改革进程，且向股份有限公司以及国有独资公司转化，企业活力和适应市场的能力逐步提升。第二，建立了比较完善的公司治理结构。90%的试点企业建立了董事会、监事会、股东大会以及经理层的公司治理结构，并按照公司法组建了“新三会”，与“老三会”协调运作，共同完善企业内部治理机制。第三，进行了国有资产管理体制改革探索，国有资产不断保值增值。试点采取了国有资产授权经营的探索，促进了政企分开，国有企业经济效益显著提高。列入100家试点企业之一的北京北新建材集团，试点三年来，营业额每年以一亿元的速度增长，[11]在补亏的基础上有效地实现了国有资产的保值增值。可以说，建立现代企业制度是国有企业改革十多年的经验总结，是改革认识水平的一次巨大飞跃。（三）现代企业制度试点过程中存在的问题建立现代企业制度，作为国有资产管理体制改革的主体内容，一方面通过规定所有者的有限责任，使国家统负所有企业盈亏的传统“国营”体制彻底瓦解；另一方面，现代企业制度以股东大会、董事会、监事会、经营者之间的制衡机制形成的公司治理结构，被认为是克服承包经营责任制下经营权不稳定和经营者缺乏有效监管、任意经营问题的重要法宝。同时，当时的主流认识还在于，通过现代企业制度改革，国有企业的亏损率会迅速降低，而盈利率则能迅速提升。然而，在改革进程中，我国国有经济却未能按上述的乐观预计发展，而是再次出现了各种各样的问题。首先，国有企业职工的社会声誉和社会地位进一步下降。这一时期，关于国有企业职工是企业“主人翁”的提法日渐减少，国企职工对于自身的社会主体地位认知也渐趋消失。取而代之的，是对“国营”体制下“大锅饭养懒汉”的普遍批判和征讨，以及劳动力“要素论”、“人力资源”论的广泛存在。国企职工在现代企业制度改革期间已经完全转变为了雇佣劳动者。同时，大量国有企业职工在90年代初的“砸三铁”，和继之的“减员增效”、“换员增效”以及下岗、分流、改革中成为社会失业人员。1998年、1999年、2000年三年，我国国有企业、国有联营企业和国有独资公司的当年新增下岗职工人数分别为562.2万人、618.6万人和445.5万人[12]。而在1999年上半年我国登记注册的742万国有企业下岗职工，只有202万人实现了再就业[13]。相当部分的下岗职工生活窘迫，并在社会权利和经济活动中被边缘化，转化为社会弱势群体，社会分化明显加剧。其次，我国国有资产管理中政企不分的问题难以解决。我国建立现代企业制度的一个重要任务就是适应社会主义市场经济体制改革的需要，通过公司制改革，以“出资者所有权与企业法人财产权的分离”促进政企分离。然而，我国虽然按照十四大精神不断增加“市场在资源配置中的基础性作用”，并依据政企分开的原则采取了国有资产的授权投资方式，但是政府与企业之间的关系并没有得到根本性的改变。政企之间仍是行政隶属关系，行政权力大量渗入经营权，各级政府部门越过董事会直接任命经营者并干预企业生产经营的行为广泛存在，同时，由于政府直接干预和左右市场，也使得企业面临的市场机制发生扭曲，企业难以成为自主经营、平等竞争的独立市场主体。再次，作为国有资产管理体制改革目标实现程度的重要指标——公司治理结构的建立和健全程度相对较低。我国在推行现代企业制度的过程中遇到了比放权让利、承包制等要大得多的改革阻力，这一方面表现为我国公司制的推广速度相对较慢，公司制改造并未形成如承包制般迅速普及的格局；另一方面则表现为我国业已改建为现代企业制度的公司很少能够建立起规范的公司治理结构。大量改制公司只是翻牌改建，或者不按《公司法》规定设立股东会、董事会、监事会等必要机构，或者是换汤不换药，虽设新机构，却不能形成有效的制衡机制，仍旧按照原有方式经营管理企业，从而使我国利用公司制深化经营权建设的意义和作用大打折扣。五《国有企业财产监督管理条例》的制定与实施长期以来，国有资产管理体制改革滞后，一方面使产权主体虚置，无明确的主体监督管理国有资产的运营，国有资产流失现象严重；另一方面，又形成国有资产多头管理的局面，企业无法按照市场经济的要求自主经营与自负盈亏，不能成为独立的市场竞争主体。作为继《全民所有制工业企业转换经营机制条例》之后的又一个重要条例，《国有企业财产监督管理条例》（以下简称《条例》）的颁布一定意义上改变了这种矛盾的局面，向新型国有资产管理体制的构建迈出了坚实的一步，对加强国有资产监督管理、理顺产权关系、建立现代企业制度与转换企业经营机制等具有重要的现实意义。（一）《国有企业财产监督管理条例》的制定过程与主要内容1.《条例》的制定过程为了加强国有企业的产权监督管理，进一步转换企业经营机制，实现国有资产的保值增值，国务院在1993年4月3日专门召开了会议，决定起草一个国有企业资产的监管条例，作为《条例》的配套文件，以法规形式对国有企业的资产管理和产权责任等作出明确规定。会上，当时的国务院副总理朱镕基同志就这个法规的目标、原则和内容作了具体指示，并提出了向国有企业派监事会的设想。会议决定成立条例起草小组，由国家体改委、国家国有资产管理局、国家经贸委牵头，国家计委、财政部、人事部、劳动部、中国人民银行、国务院法制局等有关部门参加。1993年4月16日，国家体改委、国家资产管理局、国家经贸委三家牵头单位召开了第一次起草领导小组会议，会议确定了起草的工作事宜，并决定由三家牵头单位为主，其他六家单位参加的起草办公室，具体负责条例的起草工作。从这个时候开始，到8月底国务院常务会议原则通过条例时为止，起草办公室先后起草和修改了13稿，其间，领导小组召开了七次会议、国务委员、国家体改委主任李铁映同志主持召开过三次会议，国务院副总理朱镕基同志亲自主持召开了四次会议。此外，还召开了各种形式的座谈会，听取各方面的意见。在8月31日国务院常务会议原则通过以后，中共中央政治局常委会还听取了关于条例制定情况的汇报，并在12月初全国经济工作会议上广泛征求意见。[14]1994年7月24日李鹏总理签署国务院第159号令，发布实施《国有企业财产监督管理条例》。2.《条例》的主要内容《条例》共有六章五十条，主要包含以下内容：（1）明确规定国有资产的所有权属于国家，国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权。《条例》指出“企业财产属于全民所有，即国家所有”，这就从法律上明确了企业财产所有权主体的统一性和排他性，否定了部门所有、地方所有和企业所有的主张，维护了全民财产神圣不可侵犯的宪法原则。《条例》还规定“国务院代表国家统一行使对企业财产所有权”，这是对政府行使所有权职能在法律上的明确肯定，也否定了部门、地方、单位都可以当所有者代表的主张。（2）规定了企业财产的六大监管原则。一是政企职责分开；二是政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开；三是企业财产的所有权与经营权分离；四是投资收益和产权转让收入用于资本的再投入；五是资本保全和维护所有者权益；六是企业独立支配其法人财产和独立承担民事责任。（3）明确了企业财产分级管理和分工监管的产权管理体制。《条例》规定：“在国务院统一领导下，国有资产实行分级管理。”这一规定是与我国行政管理体制相一致的。同时，针对我国国有资产数量大、分布广、地区经济发展不平衡的特点，《监管条例》规定：“国务院授权有关部门或者有关机构，对国务院管辖的企业和国务院指定由其监督的地方管辖的企业实施分工监督。”（4）创设了国有企业的监事会制度。国有企业的监事会是由政府派出的企业外部机构，目的在于维护所有者的权益。其职责主要有审查企业财务报告，监督、评价企业财产保值增值状况；查阅企业的财产账目和有关资料，对厂长和有关人员提出询问；对厂长的经营业绩负责进行监督、评价和记录，向派出监事会的监督机构提出对厂长任免及奖惩的建议；根据厂长的要求，提出咨询意见等。（5）确立企业的法人财产权地位。《条例》规定：“企业享有法人财产权，依法独立支配国家授予其经营管理的财产”，“政府和监督机构不得直接支配企业法人财产”。法人财产权是法人制度与经营权的结合，核心仍然是经营权。企业对其全部法人财产享有独立支配、自主经营的权利，国家不再直接支配这些财产，企业向国家承担保值增值的责任。国家作为股东，除享有投资收益、重大决策和选择管理者以外，不能再对企业财产行使其他权利。（6）明确企业必须向国家承担保值增值的责任。《条例》规定：“企业应当建立资产经营责任制，对企业全部法人财产及其净资产承担保值增值的责任。”落实企业经营权的目的是为了实现国有资产的保值增值，离开了这点，落实经营权就失去了意义。《国有企业财产监督管理条例》是国有资产监督管理的重要法理依据，其以理顺产权关系为核心，明确了政府及其相关部门在国有资产保值增值过程中的责权利关系，为实现两权分离，建立现代企业制度，防止国有资产流失等奠定了坚实的基础。（二）《国有企业财产监督管理条例》的贯彻与落实1.明确《条例》的三阶段安排国家经贸委按照三阶段的安排实施《国有企业财产监督管理条例》。第一阶段是《条例》发布日到1994年底。此阶段是实施准备阶段，做好国有资产监管的各项基础性工作，组织制定配套规章，做好派出监事会的准备工作等。第二阶段为1995年上半年。要总结经验，重点围绕分工监管、委派监事会、资产经营责任制、政府职能的转变及企业经营机制的转换等方面总结经验，从而为逐步推广奠定基础。第三阶段是逐步推广阶段，从1995年下半年至1996年上半年，主要是在第二阶段累积的经验的基础上以点带面，拓宽被监管企业的范围。[15]这三阶段的总体安排为《条例》的实施提供了具体的指导，促进了国有企业财产监督管理工作的稳步推进。2.开展宣传培训工作《条例》颁布后，国家体改委、国家经贸委、国家国有资产管理局联合召开新闻发布会，向在京的70多家新闻单位讲解了《条例》的重要意义、管理工作安排等，做好《条例》的宣传工作。同时，国务院相关部门还组织了包括主任、处长培训班，监督机构负责同志的培训班，先行委派监事会的国有企业负责同志培训班，监事成员培训班等四个层次的培训班。各省、直辖市、自治区也组织了其他有关人员的培训班，让各个岗位的相关工作人员切实有效地贯彻落实《条例》的规定，保证国有资产的保值增值。3.辅以《条例》的各种配套措施为了贯彻落实《条例》，国有资产管理局于1994年8月12日发布了《关于认真贯彻落实〈国有企业财产监督管理条例〉的通知》，《通知》要求认真组织学习《条例》，各级国有资产管理部门要充分发挥国有资产管理行政主管部门的作用、改进和完善产权登记工作，做好向部分国有企业派出监事会的各项工作，制定并完善国有资产保值增值考核指标体系及配套的国有资产管理法规和实施办法等。随后，1994年12月，国家国有资产管理局、财政部与劳动部联合颁布了《国有资产保值增值考核试行办法》，为国有资产的保值增值工作提供了标杆。国家经贸委也于1995年4月制定了《关于监督机构对国有企业派出的监事会工作规范意见》，明确了监事会的组成、职责、议事规则及监督原则等内容。这些配套措施使《条例》得到较好地贯彻落实。4.确定被监管企业名单1995年7月，国务院开始授权地质矿产部、国内贸易部等31个部门和机构对制定的或所属企业财产的经营管理实施监督，国内贸易部国有资产监督管理委员会是被监督企业的监督机构。[16]根据国有资产数额较大、产品与技术设施具有优势、市场占有率对本行业有重要影响等原则，国家经贸委选择了1000户关系国计民生的重点骨干企业，对其委派监事会，对国务院选定的有条件的单位先行派出监事会。明确了监事会的组成人员、工作程序、责任权利等事宜，取得相应的经验后再分期分批地委派监事会。而省级人民政府则按照《条例》要求，并结合省情，也相应地确定了被监督企业的名单，国有企业监督管理工作稳步推进。六国有资产的存量调整与结构优化改革开放以来，政府主要采取增量调整的方式对国有资产进行调整，并取得一定进展。然而，增量调整受制于国有资产管理体制及规模的影响，其对国有经济的战略性调整影响受到限制。因此，国有资产调整应由增量调整转向存量调整的方式。进行国有资产存量调整，有利于国有资产的合理流动与有效运营，保证国有资产的质量，是市场经济条件下国有经济发挥主体作用的基本思路与必要选择。国有资产的存量调整是国有资产管理体制改革的重要内容，其目标在于实现国有资产的结构优化与国有经济的战略性重组。（一）国有资产存量调整与结构优化的必要性国有资产在我国社会生产力的物质要素中占据主导地位，提高国有资产存量的效益对提高国民经济效益具有至关重要的作用。微观上的企业活力不足和宏观上的产业结构失调都与传统的国有资产管理体制有着内在的联系。提高国有资产运营效率需要对传统的国有资产管理体制进行重大改革并进行其他配套改革，使国有资产形成增量优化配置和存量优化重组并存的内在机制。经过几十年的建设，我国国有资产已达到相当的规模，形成了门类齐全的国民经济体系，无论是在数量上还是在质量上，国有资产在社会总资产中都占有绝对优势。然而，国有资产在运营过程中存在着一些亟待解决的问题，迫切需要进行国有资产存量调整，实现国有资产结构优化。1.国有资产存量资产分布过于分散，规模效益差国有经济几乎遍及国民经济中的一切领域，传统体制的产业结构及落后的管理体制使得国有资产处于分散、战线过长的局面，造成国有资产存量规模不经济。据统计：截至1995年底，我国共有29.1万户国有工商业企业，资产总额9.6万亿，而真正能用于生产经营活动的国有资产存量资产大约只有3万亿元左右，且3万亿的存量资产广泛分布于全社会的各个工商业领域。[17]这种分散的国有资产存量分布难以形成具有规模效应的市场竞争力，国有企业经营效益整体偏低，同时也增加了国企改革的成本。因此，要积极推动国有资产的流动重组，解决国有资产分布散、摊子大、战线长的局面，实现国有资产的结构优化，形成国有经济的整体竞争力。2.国有资产存量结构不合理经济结构是一定时期各种生产要素的特定组合。在特定的国民经济结构下，经济结构具有相对的稳定性，但从动态来说，这种结构上的相对稳定，将随着经济的发展而出现新的不稳定，这就需要通过对现有的存量资产从结构上、布局上加以调整，达到新的相对稳定。新中国成立以来形成的巨额国有资产，是我国经济建设和发展赖以生存的重要物质基础。由于经济的发展，造成了地区间、行业间、企业间的资源配置的不合理，国有工业企业资产中约有三分之一处于闲置和半闲置状态，还有一些国有企业由于资产短缺而无法扩大生产经营规模，国有资产存量结构不合理。这种不合理主要体现在两个方面：一是能力结构不合理。配置于国民经济各部门的国有资产的生产能力参差不齐，有长有短，导致资源浪费与短缺并存。二是技术结构不均衡，配置于各部门的国有资产的技术水平悬殊太大，既有80年代的先进技术，又有50年代的落后设备，尤其是六五计划后十年间，从国外引进了一大批生产线，迅速缩短了我国在家用电器和工业电子产品等方面与世界先进水平的差距。因此，作为社会资源重要组成部分的国有资产必须进行调整和重新配置。3.国有资产存量流失严重第一，部分国有资产存量的价值进入企业利润而流入社会其他分配渠道，所提取的折旧基金远不足以满足资产重置的要求；第二，许多企业经营不善，亏损严重，造成国有资产的直接损失；第三，一些企业把部分国有资产转移为企业集体资产（如作为附属工厂、劳动服务公