探索构建社会养老保险与社会养老服务协同机制

探索构建社会养老保险与社会养老服务协同机制探索构建社会养老保险与社会养老效劳协同机制

中图分类号：C913.7文献标志码：A文章编号：1001-862X〔2022〕02-0147-005

人口老龄化与养老问题已经成为21世纪全社会共同关注的重要问题，随着我国人口老龄化程度的加深，养老、医疗、照料等方面的压力将日益增大，如何化解这些压力，应对老龄化的挑战，是摆在我们面前的严峻问题。

一、正确认识社会养老保险与

社会养老效劳的关系

社会养老保险是指国家以立法的形式建立的向因年老退休离开劳动者队伍的劳动者提供根本生活保障的正式制度安顿。[1]社会养老保险又称为公共养老金制度〔国家养老金或国民养老金〕，与私人养老金制度〔企业年金、职业年金、商业性养老保险、个人储蓄性养老保险〕相对，是以国家公信力和法律强制力为根底，为全体社会成员提供根本养老支持的根底保障性制度。社会养老保险的责任主体是政府，其主要内容包括：国家依法通过纳税或缴费的方式筹集养老保险资金，建立养老保险公共账户和公共基金，依法确定养老金的计发政策并由政府承当养老金支付的担保责任。[2]养老效劳是指为老年人安度晚年提供的各类照料和护理效劳，广义的社会养老效劳即指社会为老年人安享晚年提供的所有正式、非正式的安顿，包括物质、精神保障方式及相应制度等，接近于整个社会养老制度的安顿。而狭义的社会养老效劳特指政府和社会为老年人提供的日常照料、护理等劳动，以及围绕这一劳动形成的设施和制度等，是老年保障制度的重要组成局部。[3]

作为社会养老保障的两大主体撑持制度，社会养老保险与社会养老效劳在众多方面都有着密不可分的联系。它们的主要功能和目的都是为退休劳动者及老年人口提供保证正常生活的根本保障，包括物质经济、起居照料等方面的需求，并将随着经济开展和制度完善而不断提高保障水平；它们的最终责任主体都是政府，是政府行使社会保障和公共效劳职能的表现，同时又需要社会及家庭的共同参与支持；它们都对解决老龄化形势下的养老问题具有十分深远而重要的意义。社会养老保险与社会养老效劳的区别也是相当明显的：社会养老保险是社会保障制度的一局部，经济意义较为突出，是整个社会在宏观经济运行层面对国民退休生活和收入转移支付的安顿；社会养老效劳那么是政府公共效劳职能的重要体现，具有更多的社会意义，也是将养老保障落到实处的最终载体。两者相互区别又相辅相成，均是新型社会养老保障体系的重要组成局部。当前我国社会养老保险和社会养老效劳均取得了长足的开展，但一直未能从社会养老保障的整体视角出发，对这两项制度的联动性进行研究与探索。构建社会养老保险与社会养老效劳的协调机制，取长补短相互促进，充沛发挥各自的比拟优势，形成超越各局部之和的整体力量，是促进我国社会养老保障体系全面协调可持续开展的重要途径，也是应对老龄化危机的必然要求。

从宏观角度而言，与经济开展水平相适应的社会养老保险划定了养老保障体系的最低规范；从微观角度而言，以国家公信力和强制力为后盾的养老账户为退休的劳动者提供了根本经济保障，社会养老保险是社会养老体系的经济根底与根本保障。社会养老保险虽然为老年群体提供了根本的经济支持与保障，但最终仍需要通过一定的途径转化为有形的养老商品和无形的养老效劳。退休账户中的养老金决定了老年群体能够拥有何种质量的生活，却无法直接将之变为具体的现实。只有通过完善的社会养老效劳体系，整合各方面的养老资源，提高与老年人生活相关商品和效劳的可获得性，才能满足老年群体的不同需求，切实提高老年人的生活质量。完备的社会养老效劳体系是将养老保障落到实处的现实操作和最终依托。

社会养老保险与社会养老效劳共同构筑了整个养老保障体系的基石。作为一个整体的有机组成局部，两者并不是作为孤立的零件分别存在，而是相互影响、相互作用着的。社会养老保险可以借助社会养老效劳体系的力量获得更加有效的执行，从而提高整体的运作效率；社会养老效劳的对象――老年人口又是以通过社会养老保险发放的养老金作为获取养老效劳的根本经济来源。两项事业之间是相辅相成的关系，这是由它们的最终目的，即提高老年人的整体生活水准与福利水平所决定的。

二、探索构建社会养老保险与

社会养老效劳协同机制

〔一〕理念先行

一是树立科学正确的新老龄观。世界卫生组织于1990年提出了健康老龄化的新概念，并解读出三项规范：一是生理健康；二是心理健康；三是适应社会的良好状态。“健康老龄化〞是针对老年人处于疾病的高发期，强调的是身心健康及良好的社会适应能力，即人在步人老年后身心等各方面尽可能长久地保持良好状态，健康地走完人生。[4]积极老龄化那么在健康老龄化的根底上，对老年人的精神状态、生活方式和价值取向提出了更高一层的要求。积极老龄化以尊重老年人的人权为前提，以独立、参与、尊严、照料和自我实现为原那么，以“成认人们在增龄过程中，他们在生活的各个方面，都享有时机平等的权利〞为出发点，强调“从工作中退休下来的老年人和那些患病或有残疾的人，能够仍然是他们家属、亲友、社区和国家的积极奉献者〞，老年人是过去、现在和未来的中介，“他们的技能、经验和资源是一个成熟、充沛融合、高尚社会开展的珍贵财富。〞

二是弘扬敬老爱老的传统文化。“孝〞是中国儒家思想中产生最早、影响最深远的家庭道德观念和伦理文化，具有融洽亲子关系、维护家庭和睦的积极作用。面对传统“孝〞文化的弱化，采取适当措施，把“孝〞作为家庭伦理的一局部进行弘扬，引导人们重拾关爱父母、尊敬长辈的亲情孝道，对于现代养老文化的建设以及家庭养老地位的重塑具有重要意义。[5]尊老敬老助老是中华民族的传统美德，建立政策支持机制，并且通过各种宣传活动营造良好的尊老敬老气氛，弘扬中华民族传统美德，树立孝养相结合的道德自觉，加强子女对老年人的赡养观念，稳固家庭的关照力量，满足老年人的日常生活以及精神慰藉的需求，使家庭养老适应家庭和社会的变化，这是具有战略意义的理性选择。三是以老年人生活质量为导向。生活质量概念最早是由美国经济学家加尔布雷恩于1958年提出的。1993年，世界卫生组织对生活质量定义为不同文化和价值体系中的个体对他们的生存目标、冀望、规范以及所关怀的事情相关的生存状况的感受。[6]中国老年医学会认为，老年人生活质量是60岁或65岁以上的老年人群身体、精神、家庭和社会生活称心的程度和老年人对生活的全面评价。老年人生活质量的上下决定着老年人主观幸福感的大小，但经济状况和物质条件绝非老年人生活质量的绝对决定因素，在保证根本生存的前提下，稳定的家庭陪伴、良好的人际关系、较多的社会参与及自我价值的肯定等非物质因素在提升老年人生活质量的过程中起着更加重要的作用。以老年人生活质量为导向，就要求政府、社会和家庭正视老年人的物质需求和精神需求，肯定老年人追求自我开展、提高生活品质的动机，并积极为此提供支持，在提高老年人生活质量的过程中开掘老年人群的潜在能量，而不是将养老当作不得不背负的惨重负担。

〔二〕资源整合

一是政府资源：稳步推进、统一调度。政府养老资源即是公共部门养老资源。在养老效劳社会化进程中，政府的责任定位是，要在纷繁复杂的社会养老支持与效劳体系中成为组织和协调的中枢。政府因其无可剥夺的强制力和对社会政治经济巨大的操控力而能够极为有效地在全社会范围内推广实践新的制度，社会养老保险体系和社会养老效劳体系的主体框架必须由政府搭建，并由政府的公信力和强制力保证实施。也因此，要构建社会养老保险和社会养老效劳的协调机制，促进二者的共同开展，政府必须切实发挥主导作用，稳步推进，统一调度，充沛利用政府资源的比拟优势，推动新型社会养老保障体系的建设。

二是社会资源：积极利用、合理配置。社会养老资源既包括私人部门养老资源，如民办养老机构、养老效劳产业等，又包括第三部门养老资源，如专门为老年人提供效劳的非政府组织和志愿组织等。相较于政府资源，社会资源虽然不能通过行政命令的方式进行统一调配，却因其分散性而具备更多的灵活性，是完善社会养老保障体系必不可少的力量，这种重要性随着市场经济的开展和“小政府、大社会〞理念的推广而日益鲜明。如何积极利用潜在的、数量巨大的社会养老资源，并通过政府和市场的双重机制对之进行合理配置，是新时期社会养老事业开展所需要解决的重要课题。

三是家庭资源：物质为基、精神为主。家庭始终是每一个人心灵归依的港湾，也是公民参与社会政治经济文化生活的根本单位。老年人参与家庭生活，也是参与社会生活，老年人在家庭中能够获得最大的满足感。同时，受到传统文化观念的影响，老年人不仅仅在生活上依靠子女，重要的是在心理和精神上依赖子女。随着独生子女政策和城市职工根本养老金的影响，城市中的家庭养老正逐步转变为独立养老方式。在城市中，因为父母有了养老金的经济保障，经济供养的责任不再由子女承当，在家庭养老中子女的责任转变为生活照料和精神慰藉。[7]而在农村，由于新型农村社会保险尚处于起步阶段，老年人没有稳定足够的生活来源，因此，最常见的仍然是传统的家庭养老方式，由子女承当经济供养、生活照料和精神慰藉的责任。要充沛发挥家庭资源在养老保障事业中的作用，既要尊重我国以孝为先、重视亲情的传统，又要积极应对社会结构和人口结构转变对养老方式带来的挑战。

〔三〕机制创新

一是宏观架构：构建政府主导的社会化养老机制。在中国未富先老的现实国情和社会组织开展缺乏的客观条件下，政府必须在相当长的一段时期内坚决不移地承当起扶老、助老、养老的重担，这既是建设和谐社会的必然要求，也是应对老龄化加速开展的先决条件。养老模式由家庭养老逐渐过渡到社会养老是社会经济开展与人口结构改变所带来的必然趋势，而要顺应这一趋势的开展，实现现有养老资源效益最大化配置，那么应当充沛发挥各级政府能够集中力量办大事的组织优势，构建由政府主导的社会化养老机制。

顶层设计：建立统一调度的中央机构。在老龄化危机的严峻挑战下，应当尽快理清各部门之间的权责分配，建立统一调度的中央机构，充沛整合各方面的养老资源，形成合力，促进养老事业的开展。因此，可以考虑成立专门的老龄化理事会，其主要成员由领导小组、政府职能部门负责人、相关领域专家学者组成，以定期会议和政策指导的方式对社会养老保险与社会养老效劳工作的发展进行协调，形成专家与政府之间、政府部门之间良好的互动沟通机制，提高决策的科学性、配合性与连贯性。

经办管理：建立覆盖城乡的养老网络。要实现社会养老保险与社会养老效劳的协调开展，应探索建立覆盖城乡的一体化养老网络，为老年人群提供方便快捷的一站式效劳。社会养老效劳网络因其基层性和多元性而拥有更加广泛的民众根底。目前我国养老效劳机构城乡分布存在两个显着特征：一是农村多于城市，农村约占总数的80%，但有逐年递减趋势。二是农村利用率高于城市约3个百分点。[8]因此，单从地域分布及利用效率来看，城镇地区社会养老保险经办管理水平高于农村，而农村地区根本社会养老效劳机构相对高于城镇。根据这一现实，要实现资源的有效整合，可以考虑将两者的相对优势结合起来，共同构建一张覆盖城乡的社会养老网络。

公私并重：促进养老事业与养老产业协调开展。“养老事业〞是指为老年人根本生活效劳的局部，是由政府主办的、以老年人为对象的公共效劳事业，是以法律形式保证其公平和公证性，是为老年人提供效劳的非营利性事业。“养老产业〞是以老年人为对象，以满足高层次生活、文化需求为目标，向老年人提供商品和效劳的民间营利事业活动的总称，亦称老人福利产业、老龄产业、银色产业等。养老事业和养老产业是两个界限清楚的概念，前者属政府提供公共物品、公共效劳的范畴，体现了保障老年人根本生活需求的政府责任，是普遍性福利概念；后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场模式的产业概念。[9]开展养老事业是一项长期而艰巨的任务，也是效劳型政府义不容辞的责任。从财力投入上看，可以探索利用社会养老保险基金投入根底养老设施建设。从人力与物力投入上看，可以探索养老保险机构承办局部养老事业。政府应谨慎推动养老效劳业产业化过程，保证根本养老效劳的公共性，在此根底上明确可以利用市场力量进行生产提供的养老效劳类别，促进公平和效率的共同开展。二是微观操作：建立以居家养老为中心的效劳体系。居家养老作为由家庭养老向社会化养老过度的一种形式，以家庭为基点、以社区为依托、以专业化效劳机构为载体，集中了家庭养老和机构养老的优点。[10]居家养老不同于传统的家庭养老，它立足家庭，以社会效劳进家庭为标志。居家养老是绝大多数老年人的意愿和实际选择，也是世界各国通行的主要养老方式。开展居家养老效劳，需要建立社会化的效劳机构和机制，培养专业化的养老效劳员、家政效劳员、病患护理员，配置必要的设备和器具，制定统一的效劳规范，明确补贴对象，进行定期评估。

1.开展社区养老。社区养老是居家养老的核心要义。由于地理上和空间上的相对优势，社区在提供养老效劳、提高老年人生活质量方面具有很大的提升空间，也是今后开展居家养老所应重点关注的领域。政府要增加对社区养老的投资比例，充沛运用市场机制，激励社会各方面力量广泛投资，采取集资、捐助等多种方式吸纳社会资源，进而逐步形成政府引导和宏观管理、社会中介组织经办运作、社区养老机构自主经营的管理体制。同时，应加大对社区养老效劳工作的监督与管理，健全养老效劳行业准入制度，标准根本效劳规范和设施条件，强化对养老效劳机构的评估监管，建立信息公开机制和有效的退出机制，促进养老效劳行业的自由竞争。

2.建立老年人信息共享机制。随着社会保障卡的推广，参保者的所有信息将被一一记录在电子档案中，