救灾和灾后重建政策：鉴于国际经验的汶川地震灾后重建计划

救灾和灾后重建政策鉴于国际经验的汶川地震灾后重建计划

执行概要一个国家的灾害治理能力很大程度上取决于社会体系是否“能够协调组织，从已发生的灾害中吸取教训，从而在将来能更好地预防灾害，并改进降低风险的举措，增强自身的抗灾能力”。社区从过去无论是哪里发生的灾害中学习，都能帮助自己提高在灾害突发时的应变和快速恢复能力。1.灾难和贫困国际范围内，灾害的发生率越来越高，同时增加的还有灾害带来的损失。国际经验表明，贫困和可持续发展能力是灾害发生后对社会、经济和政治造成影响以及衡量社区恢复和未来减灾能力的决定因素。贫穷的人群通常是脆弱人群，因为他们一般居住在高风险地区，房屋质量差，当地相关的基础设施和服务质量差。在很多情况下，他们的生计依赖自然资源以及生态服务系统，而这些正是自然灾害所能摧毁的。贫困的农村社区经常由大量健康状况不佳的老人和年幼的孩子组成。青壮年以及孩子的父母通常在外打工，往回寄一些钱。灾害一旦发生，早期预警系统和医疗救助系统资源投入的不均等，可能导致损失的巨大差别。灾害发生后，贫困地区的人会发现自己没有了收入，没有财产，没有保险，而政府的救济需要用来重建他们的社区和生计以及减少其遭受未来灾害的风险。在这些地区，同样匮乏的还有技术、教育资源以及进行长期重建和地区保护的知识资源。减灾包括以下几个不同的方面：·“生态系统的可持续利用和管理”包含土地使用规划和发展；·加强“社会安全网机制来帮助穷人、老人、残疾人和其他受灾害影响的人群”；·扩展重建计划包含“心理培训方案，从而减轻弱势人群的心理创伤，特别是灾害对孩子们的心理影响”；·推广“在高灾害风险地区收入多样化措施来降低当地民民在灾害面前的脆弱性，并且确保他们的收入和资产不会受到增加他们脆弱性的发展政策和过程的影响”；·发展“金融风险分担机制”。因此，减少贫困和建立可持续生计是防灾、减灾、备灾和降低脆弱性的关键因素。2.汶川《总体规划》《总体规划》的基本目标是恢复当地民众的基本生活条件并使经济发展水平达到甚至超过灾前的状态。为了实现这一目标，同时也为了把握时机更好地建设，确保发展质量，降低重建地区及其居民面对未来灾害的脆弱性，在起草和实施这份《总体规划》时中国政府广泛借鉴了国际经验和先进手段。3.国际经验：印度和欧盟实例印度减灾的经验告诉我们，脆弱性来自三个方面：位置风险、管理和体制的弊端以及社会经济因素。印度的基础设施重建资金是从其五年计划里的重建预算费用中拨出来的。在欧盟，大部分的资金是从预算费用中拨出来的，但是欧盟团结基金给受灾地区提供了额外的资金。4.汶川：社区保险和团结——对口省份支援建设汶川灾区的重建费用是社会团结一致筹集的，其中政府承担了主要的责任。在重建方案中特别值得提出的一点是一个省扶持一个重灾县的中国对口省份支援建设方案。每个支援省份承诺连续3年将上一年度省财政收入的1%用于资助帮扶县的物资供应和发展。灾后由较发达地区向受灾和贫困地区进行资源转移是尤为重要的。5.住房重建在“以人为本”的原则下，灾后的首要任务是修复和重建住房。重建住房采取了由政府提供重建补助和低息贷款，房屋所有者自行重建的政策。个人房屋所有者使用的额外资金来自家庭储蓄或向亲朋好友的借款。地震造成了巨大损失，与之相连的是重建资金大量缺乏，地震区的居民只得到了部分补偿，这使得户主们在房屋重建后债务大量增加，也将对地震灾区中期发展速度和之后几年户主收入增加速度产生巨大影响。6.空间规划中国政府选择了适合城市化、有好的资源和环境承受能力以及灾害风险小的地区作为受灾居民的集中安置地。资源匮乏的地区被认为不适合进行重建，资源中等程度地区容许有限制的发展。根据以往的国际经验，居民重新安置可能引发敏感问题。但如有需要的话，人们还是会被重新安置，并且划区域重建房屋。7.短期地区经济刺激创造短期就业机会地震灾区重建产生了重大的经济刺激并创造了很多短期的工作机会。紧急重建结束后，政府需要作出新的政策选择。国际经验表明，受灾地区的收入可能会在重建结束以后回落，三个受灾省份的经济可能需要十年的时间才能恢复到中国其他地区的水平。基于这一点，支持多样化收入和创造可持续性工作机会的中期行动规划是这三个省的地震灾区优先考虑的事项。行动规划如果只集中在地震灾区，并整合三个省的行动以及不同部委的行动将会更有效。8.政策建议到目前为止，政府所提供的支持让人印象深刻，但要让地震灾区的居民重新获得他们的资产，还需要进一步的行动。在这种情况下，缩短到两年的重建方案应该被视为旨在满足基本需求及创设重建概念和模式的第一步，它应该为第二阶段的中期经济发展和扶贫规划提供更多的指导。债务问题使得创造稳定就业机会和增加收入的长期发展战略显得更为重要。这个战略会设法解决一些结构性的问题，如农村人口的年龄结构问题。它需要提供以下几个方面的内容。·更强的社会安全网络和确保最低生活保障的方案·改变结构，提高农业生产率，利用密集型的方法来生产高质量的有机产品·在村庄、临近乡镇和稍远的城市里创造非农业就业机会·制定农村发展规划，从而建立可持续生计和有目的的减贫方案·获取信息以及本地和国际知识、转移技术以及专业技能·确立适当的金融工具——一个可能性是为批准的项目提供循环贷款基金这个规划应该包括十年的时间。政府为第二阶段所作的规划至关重要。经验证明，继续把汶川地震灾区作为一个统一规划的区域是有利的，三个受灾省份都可以整合和配合中央部委的规划和行动。研究者建议中央政府设立一个职责明确的机构来执行第二步的十年计划，同时和在计划及实施阶段已有的政府机构一起合作，这些已有的机构也将继续作为实施行动的前线机构。一背景：汶川大地震和中国重建计划汶川大地震（2008年5月12日，14：28，里氏8.0级）袭击了青藏高原和四川盆地之间以龙门山为主的区域（见图7-1）。地震影响了11个省（市）的417个县（市、地区）。《汶川地震灾后恢复重建总体规划》（国务院2008年8月12日）确定了四川、甘肃和陕西省的受灾严重地区为51个县（市和地区），1271个乡镇，14565个行政村，覆盖面积132596平方公里。在2007年底区域内有人口1986.7万。这一地区的城镇家庭人均收入为13050元，农村家庭人均收入为3533元。在此区域内有10个市、镇严重受损，占地26409平方公里，区域内人口共363.7万。截至2008年8月25日统计，地震造成69226人死亡，17923人失踪，374643人受伤；778.91万间房屋倒塌，2459万间房屋受损。地震对城市和农村的住宅、交通、能源、水源和通讯基础设施，包括学校、医院的公共服务设施，以及工业设施（有些地区如北川县和汶川县映秀镇整个损毁）造成的直接经济损失约为8451亿元人民币。图7-1汶川地震影响区域救灾减灾包括减灾、预防灾害、应急措施、恢复和重建等多种行动[1]（见图7-2）。这些措施在居住方面涉及提供紧急避难处、临时住处、临时住房和永久住房。在汶川地震中，作为对口省份援建方案的一部分，逾50万处临时住房在三个月内建造完成。这一数字是阪神大地震的10倍。根据以往的国际经验，人们如有需要，会在社区重建房屋。此外，临时学校和公共服务设施也会迅速建成，工业和服务业也会重新开展起来。图7-2灾难管理周期2008年6月8日，中央政府颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》，将灾后重建工作标准提高。2008年8月12日，《汶川地震灾后恢复重建总体规划》颁布。8月至11月间中央政府又制定了10个更具体的重建计划。重建的总费用预计为1.2万亿～2万亿人民币，其中中央政府承诺拿出3000亿元作为灾后恢复与重建的基金。在以人为本的原则下，《总体规划》优先考虑的是住房和房屋的维修和重建（第二章），以及公共设施和必要的基础设施（水、卫生、保健、教育、通讯和能源），创造就业机会和提高家庭收入。规划要求重建区域的土地在满足现有要求的同时，要根据生态环境承载能力、自然和文化设施及资源保护、灾害风险适应的原则进行重建。就学校和医院而言，重建要达到新的、更高的安全标准，并且不能铺张浪费。另外还包括来自国际社会的中期援助。[2]灾难管理周期四个阶段的时间长度是不同的。“紧急”阶段和“反应”阶段相对较短。对于汶川来讲，“恢复和重建阶段”最初定为三年，后来缩短至两年。在“备灾和减灾阶段”，通常各级政府会做好防灾和减灾的准备，当然人们都希望灾难永远不会发生。2009年底的汶川正处于“恢复和重建阶段”的后期，以及“备灾和减灾”的决策阶段。中国政府将地区经济发展作为减灾措施的一部分，这是灾后管理的一个创新。《总体规划》确定了恢复和重建的主要任务要在三年内完成。[3]到那时，灾区的基本生活条件和经济发展水平要达到或超过灾前水平。这一时期后来缩短为两年。而印度古吉拉特共重建215255处住房，其中57466处（26.7%）在一年后建成，142858处（66.4%）在两年后建成，187346处（87.0%）在三年后建成。在阪神大地震中，最后一个离开临时住处的人是在灾难发生的五年后。[4]《总体规划》包括15章的内容。第一章重建基础（灾区概况、灾害损失、挑战和机遇）第二章总体要求（指导原则和重建目标）第三章空间规划（重建分区、城乡布局、产业布局、居民安全居住地、用地安排）第四章城乡住房第五章城镇建设（市政公用设施、历史文化城镇村）第六章农村建设（农业生产、农业服务体系和农村基础设施）第七章公共服务（教育和科研、医疗卫生、文化体育、自然文化遗产、就业和社会保障、社会管理）第八章基础设施（交通、通信、能源和水利）第九章产业重建（工业、旅游、商贸、金融和文化产业）第十章防灾减灾（灾害防治、减灾救灾）第十一章生态环境（生态修复、环境治理、土地整治复垦）第十二章精神家园（人文关怀和民族精神）第十三章政策措施（财政政策、税费政策、金融政策、土地政策、产业政策、对口支援、其他组织和公民援助、包括扶贫的特别援助以及其他政策）第十四章重建资金（资金约1万亿元人民币，其中中央政府计划出资30%；创新融资及资金分配）第十五章规划实施（组织领导、规划管理、责任分配、物资保障和价格控制、监督检查）《总体规划》的一个主要特点是其对空间规划的建议。整个受灾地区是地震频发区域，并且存在诸如山体滑坡、塌方和泥石流等灾害风险；平原区域有发展工业和城市的潜力，而山区是一个相对贫穷的农业区域，但水和其他自然资源充足。这些山区还是稀有和濒危野生动植物的家园，是自然保护区，集中了世界文化和自然遗产的精华，而且是许多少数民族的聚居地，其中包括中国唯一的羌族集中聚居地以及一个主要的藏族聚居地。基于这些情况，《总体规划》根据居民的聚居程度，划分出三类区域（见表7-1）。表7-1重建地区（1）具有较好的资源和环境承载能力并且灾害风险小的地区，适宜城市化和工业化（成都、德阳、绵阳经济区、天水经济区和关中经济区）。（2）资源相对缺乏、环境承载能力较差、灾害风险较大的地区，适宜在原址上适当重建的县城、乡镇，以及发展特定行业。（3）资源匮乏、环境承载能力差、灾害风险严重的区域，建设用地不足，并且基础设施建设和维护成本非常高，不适宜在原址重建城镇或设立人口聚居地。正如《总体规划》所表述的，紧急重建工作进展较快。2008年9月批准的重建规划允许各地方政府按照自己的恢复计划制定进度来修复工业、服务业的基础配套设施，并且居民可以继续重建他们的房屋。整体规划工作伴随着其他更具体的规划工作。在需要重建的村庄中，有4834个村是官方公布的贫困村，而且地震导致了其他一些村庄也加入了贫困村的行列。在这些村庄，常规的扶贫政策有一些调整，而且在一次影响评估后，相关部门针对这些村起草了一份规划，[5]根据地理环境（山区、平原等）、受损程度和村庄的产值确定了初步试点的20个村庄。2009年，两个每组有40个村的试点组相继加入，试点村总数变为100个。本章的目的是探究《总体规划》对地震灾后重建国际经验的贡献。更具体地说，本章首先以印度为例介绍了部分一般的国际经验，然后就中国政府如何借鉴国际经验来规划自己的重建活动进行分析。国际经验特别重视贫困对灾害的影响以及社区如何降低风险、减轻灾害和恢复重建。之后列出了《总体规划》的一些最突出的特点以及第一年的重建活动。这个评估有两个功能，一是确定中国在灾后重建的各个方面能够对国际作出的重大贡献；二是要考虑汶川的下一步。本章中提到国际经验和中国可能对其的潜在贡献，主要在于强调制定促进地震灾区长期可持续经济发展和减贫的中期方案的重要性。二背景：国际经验全球范围内灾害发生率在不断上升，同时上升的还有经济损失。灾害对穷人的影响尤其严重，并且往往会极大破坏贫困地区来之不易的发展成果。“虽然仅有11%遭受到自然灾害的人口生活在被列为低人文发展的国家，但其要占统计死亡者总数的53%。”[6]如果以价值计算灾害的经济损失，拥有完善基础设施的经济发达地区损失是最大的，但如果以占整体收入的份额来衡量，欠发达地区的损失往往更大。因此，不仅仅灾害的结果是由发展程度的差距造成的，灾害也是造成发展程度差异的因素之一，因为灾后的发展后退在贫困地区是最大的。因此降低贫困家庭的脆弱性可以对减少灾害损失作出重要贡献。这些普遍的灾害影响和贫困之间的关系是由很多因素造成的，这些因素影响到不同个人、家庭和社会的脆弱性以及他们从灾害中恢复的能力和能否减轻未来灾害带来的风险。许多穷人因为他们的居住位置而成为脆弱群体。一般来说，穷人更容易居住在洪泛区、河岸或斜坡等危险区域。贫困人口可能还会由于质量较差的住宅和基础设施及服务而遭遇更大危险。很多情况下，他们的生计依赖于自然资源以及生态服务系统，而这些正是自然灾害能摧毁的。在贫困的农村居住的一般是留守的健康状况不佳的老年人和年幼的孩子，青壮年和年轻的父母往往在外打工，往家寄回一些钱。一旦灾害发生，早期预报、医疗以及紧急救援投入水平方面的差距，可能导致突发和次生灾害带来的损失的巨大差异。灾害发生后，贫困地区的人会发现自己没有了收入，没有财产，没有保险，而政府的资助需要用来重建他们的社区和生计，以及减少遭受未来灾害的风险。在这些地区同样匮乏的还有技术、教育资源以及进行长期重建和保护所需的知识资源。因此国际上对三大需求给予了相当大的关注。首先是要减少脆弱性。其次是降低灾害/危害风险。最后是提高应对能力和社区复原能力，包括自身适应能力，这本身很大程度上取决于社会体系是否“能够协调组织，从已发生的灾害中吸取教训，从而在将来能更好地预防灾害，并改进降低风险的举措”；提高在灾害发生时自身应对突发事件的能力和迅速恢复的能力。鉴于此，为了有一个更安全的世界，1994年通过的横滨战略——自然灾害防治、备灾、减灾的指导方针和行动计划，为减少脆弱性和风险性提供了指导。2005年世界减灾大会在日本兵库县神户市举行，并通过了2005～2015行动纲领：提高国家和社区的抗灾能力。这个行动纲领确定了五个重点。[7]（1）建立坚实的体制以确保减少灾害风险是国家和地方的重点建设事项。（2）识别、评估和监测灾害风险，加强预警。（3）通过知识、创新和教育全面普及安全和抗灾意识。（4）减少潜在的风险因素。（5）提升备灾能力，从而使各方能够对灾害作出有效反应。灾害和灾害应变的测试清楚地表明了可持续发展模式可减少人们的脆弱性和面临的灾害风险。正如前面提到的，经验还表明，灾害对贫困家庭的影响过大。满足贫困家庭的需求，使他们脱离贫困，是所有防灾、减灾和恢复方案的重点。因为贫困家庭是受影响最严重并且最没有自助能力的群体。此外，有人认为减少贫困家庭的脆弱性可以对减少灾害损失（受害人的生活以及社区和国家的社会、经济和环境资产）作出重大贡献。加强预防意识是一个有着巨大回报的投资，可以想象，其投入收益将远远高于灾后重建的花费。然而在灾后恢复和重建阶段，恢复和重建同样是“重建生计和提高社区抗灾能力，降低未来灾害风险应对脆弱性，从而规划重建实体和社会经济结构”的机遇之门。因此，国际上公认“减少灾害风险、防灾、减灾、备灾和降低脆弱性必须系统地整合到政策、计划和可持续发展及扶贫方案中”也就不足为奇了。2005年世界减灾大会通过的行动纲领呼吁“整合多种灾害风险的应对办法，以及性别视角，并将不同文化背景、年龄和脆弱性整合到减少灾害风险的计划中去”。下面我们将这些目标变为更具体的建议：为了减少潜在的危险因素，可主张建立“可持续利用和管理生态系统”，改善土地利用规划，加强“社会安全网机制来帮助穷人、老人、残疾人和其他受灾害影响的人群”，扩展重建计划使其包含“社会心理培训方案，以减轻脆弱人群，尤其是孩子在灾后的心理创伤”，在“高灾害风险地区推广收入多样化措施来减少他们在灾害面前的脆弱性，并且确保他们的收入和资产不会受到增加他们脆弱性的发展政策和过程的影响”，并发展“金融风险分担机制”。此外，除了“努力减少灾害风险，还必须……进行双边、区域和国际合作……为了迎接未来的挑战，还必须加强社会和国家各级管理能力及降低风险的能力”。为此应该加强国际和区域的合作与支持，通过交流知识、技术和专业经验来加强减少灾害风险的能力建设。另一方面，横滨战略强调了减少灾害风险的重要性，以更积极的方法通知、宣传和动员人们降低生活区域的灾害风险；神户行动框架还宣布，社区和地方政府应有权得到必要的信息、资源，以便实施减少灾害风险的行动。在汶川地震中，中国政府广泛借鉴了国际经验和先进手段，首次向其他国家请求援助和技术支持。亚洲开发银行的一个技术援助项目要求中国加强国家的应急反应能力、建立灾害管理系统框架，并通过资助中国政府正在进行的损失和需求评估来提高其对汶川地震的影响的认识。[8]国际社会在若干领域给予了短期和长期的支持：生活；住房；水，个人卫生和环境卫生；健康，营养和艾滋病；教育；对弱势群体的保护；环境；少数民族；协调与沟通；道路交通基础设施。[9]中国政府还仔细研究了原有的灾后重建办法以决定行动方针，在汶川地震后借鉴了1976年7月唐山地震中政府的反应和恢复过程，以及阪神、土耳其、墨西哥、巴基斯坦等近年发生过地震区域的反应措施。[10]此外，国际恢复经验在重建阶段应考虑的因素包括：设计和完成项目的速度以及资金的分配；对设施恢复的重视及社会的积极参与；重视环境和社会问题；借鉴以前灾害造成的损失教训并纳入重建规划，通过对新建筑物改进设计和施工标准降低风险，如对学校和其他损坏建筑物进行加固。[11]正如中国在应对汶川地震中借鉴了国际经验，中国对汶川地震的反应和教训也将增添到国际知识和经验中去，这将有助于世界其他地区应对未来的灾害。本章的一个目的就是确定中国在恢复重建方面对国际社会的贡献。在随后的章节中我们将考虑到这一贡献，并在结论中进行总结。三国际经验：印度《总体规划》的基本目标是恢复灾区人民的基本生活条件，使灾区经济发展水平达到甚至超过灾前的状态。为了达到这一目标，同时也为了更好地把握时机进行建设，我们需要确保发展质量，同时确保降低重建地区及其居民未来面对灾害的脆弱性。减少脆弱性的尝试在灾难发生的那一刻就开始并一直持续，包括紧急搜救、提供紧急避难处、恢复公共服务以及修复和重建住房。紧急重建已经按照中央政府的指示提前并缩短至两年。区域内居民的抗脆弱性已恢复到了地震前的水平，被重新安置和重建住房的人的情况有了更大的改善。但是，尽管政府为受灾家庭提供了支持，汶川大地震还是遗留下来了一个问题，就是人们重建住房后负债累累。这些债务预计会阻碍地震灾区一代人的发展，并且增加社会和个人及家庭应对未来灾害的脆弱性。这一点事关重大。（一）降低风险，减少公民的脆弱性国际经验和中国以往的经验已经表明公民的脆弱性是决定自然或人为灾害严重程度的关键因素。研究者必须考虑，哪些因素决定了脆弱性，或者说，是什么使得公民易受环境风险的影响。影响因素很多，包括地理位置、制度或体制，以及社会经济。公民处在危险地点或危险建筑物内时风险就会增加。灾难管理政策可以设法解决这一问题来减少公民的风险。排除其他原因，方法包括将居民从危险地区搬出去重新安置，禁止高危地区的发展，规划利用土地，规范建筑设计和建造标准，以及鼓励社会评估和积极应对其面临的风险。造成风险的第二个原因是制度或体制上的弱点。这些因素可能包括人口快速增长导致的发展失控，以及对处于高风险的公民在体制上支持不足（缺乏教育、缺乏培训和技能）。这还可能包括化工厂无节制排放导致的环境问题。灾害管理可以通过帮助机构扮演更重要的角色来降低风险。低收入是导致脆弱性的主要社会经济因素，这就要求政策反应要超出常规的灾害管理政策框架。影响脆弱性的地理位置和制度因素能够通过专门针对这一问题的行动方案来克服。但是通过提高收入水平减少脆弱性的政策是一个特例——经济发展政策要求协调地管理，并且能持续地在中长期得到应用。通过脆弱性成因的三种分类——地理位置风险、体制和制度的弱点、社会经济因素，本节将考虑其他国家寻求减轻未来的自然和人为灾害，以及减少公民脆弱性的方法。特别要提出的是来自印度这个面临各种自然灾害的国家的经验。印度陆地的60%位于地震带，北部的一些山区被归为“高危”区；8%的地区洪水泛滥，其8000公里的海岸线每年有两个飓风季节；印度国土总面积的68%和耕地面积的很大一部分遭受周期性干旱；山区易发山体滑坡和雪崩。印度文化的多样性和多层次的管理制度——中央、邦、区、街道，以及经济规划周期与中国相似。在印度，政策的目的是帮助社会建立自身的抗灾能力，它有一个清晰的长远规划。“印度灾害管理未来蓝图的前提在于，自然的或者其他的灾害在今天的社会都是不可避免的，但是在灾难发生的时候，社会可以随时准备有效地应对。”（二）应对危险的位置和地点选址和建筑的风险是永远存在的——经验表明，通过不断努力，风险可以减少却不能永久消除。减少这类风险的方案是迁移处于高风险地区的人口以及提高建筑物和住房的质量。显然这需要一个判定标准来确定建筑物质量是否得到改善：建筑物不可能抵抗所有的风险，但是应该可以抵抗最有可能发生的灾害；应该考虑到减少建筑费用对家庭住宅的影响；应该对公共建筑（譬如村委会办公室、消防服务大楼可能是未来灾害的控制中心）以及人口密集的地方（医院、学校、公寓街区）给予特别关注。印度为减少地震地理位置风险曾经提出过一些倡议，包括禁止在某些易受灾害影响的地区进行土地开发和空间规划，制定防震结构等一系列规范标准。根据以往的地震研究数据，印度有5个不同的建筑标准规范区域。这项工作由印度地震工程委员会监督。以下的例子说明了印度在减灾方面的政策（这些例子都来自印度标准局）。·“抗震结构设计标准”于1962年首次公布，它基于印度收集到的地震数据以及在使用设计标准时得到的知识和经验，此标准有过数次修订。它并没有一个通用的标准，因为它的目的是不论地震等级是多少，建筑物结构都不应当损坏。它力求确保“在中等强度的冲击下尽可能保证结构没有损坏并且能够应对冲击，在严重冲击下结构不至于完全倒塌”。该标准的最新修订版本是1984年版。其他建筑物、高架结构建筑、桥梁、水坝和蓄水池适用特殊的标准。·“建筑物抗震设计和建造”实践准则为常规抗震建筑物的材料选择、特殊的设计和构造提供了指导。·“建筑修复和抗震加固”准则适用于5个区域中的3个，包括对在地震中受损建筑的修复、抗震加固材料和技术的选择，以及对现有建筑物的改造以提升其抗震能力的方法。隶属印度内政部的国家灾害管理处协同中央政府应对灾害，其经验可总结为以下几个方面。“灾害预防涉及建筑和结构的工程干预，从而使其坚固到足以抵御自然灾害的影响，或者限制土地的使用以避免或减少灾害产生的机会。印度标准局为制定大量的国家标准而提供了宝贵的服务，这些标准很多与建筑业直接相关，而有些特别针对减灾。”一旦建筑物和其他标准被确定，必须予以公布，并且开始进入日常实践领域。在印度，国家灾害管理处建议印度政府对建筑师、金融家、政府官员和在建筑业工作的人进行宣传和培训来提高他们的公共意识。显然，正如上面指出的，在通过提高建筑工程质量来减轻风险方面有一些隐含的制约。建筑成本和人口密度是两大需要牢记于心的因素。第三个因素来自中国在汶川地震灾区的经验：提供紧急住所和修复幸存者受损的房屋。在灾后尽快进行重建和维修房屋是至关重要的。因此，中国采取的迅速重建住房的政策是明智的。在访问地震灾区期间（2009年7月和10月），我们清楚地发现，村民面对可能发生的新灾害的脆弱性已经降低。村民似乎已经对一些基本因素有所关注，例如，有必要的话，他们已经重新选址建房，以避开可能出现的塌方、软土和河岸；他们遵循安全建筑设计的基本原则（紧密连接屋顶和墙壁、墙脚，以及墙与地基；控制窗口大小）并且采用了正确的建筑材料。不过由于重建时间集中，建筑材料的价格上涨了3倍。同时，各县管理部门将主要精力集中在未来灾害中有着战略重要性的建筑物上，以及那些高密度居住的建筑物，并确保其配置和设计足以抵抗重大冲击。另一方面，我们也还不太清楚村庄是否全力确保了新建筑有最高的抵御水平。以四川的一个村为例，当村领导被问及32个新的住宅单位是否已被证明能够抵御未来的地震时，他答道这是县里的问题，这是县里制定的计划。（三）提高机构能力由于制度的弱点，一旦灾害区域恢复到接近正常情况，减少灾害的问题就会被提出来。以印度内政部为例，它们为加强国家灾害管理体系而设立了国家灾害管理框架。该框架涵盖灾害管理的主要内容：各行政级别的制度机制（包含法律和政策方面）、防灾减灾发展进程的主流、早期预警系统、准备和应急措施以及人力资源开发。印度政府与联合国开发计划署合作，在印度最脆弱的17个邦实施了灾害风险管理项目。印度政府不同层次的能力建设被视为减灾甚至防灾不可或缺的一部分。印度政府主张在大学开设灾害管理方面的专业培训课程，如美国将其作为医学、护理、工程、环境科学、建筑以及城乡规划培训的一部分；同时从学校教育开始，在各层次人口中普及、培养防灾意识。“能力建设不应局限于专业人士和灾害管理工作人员，而应该着眼于普及社会群众应对灾害的知识、态度和技能。当务之急是在社区中挑选志愿者并对其进行紧急应对措施和减灾措施培训。……因此有效的灾害管理能力建设一方面是需要切实与社区和地方一级相连接，另一方面是和国家及各邦体制相连接。”［GovernmentofIndia，MinistryofHomeAffairs（nd）］印度正在利用信息和通信技术（ICT）建立一个消息通畅的灾害管理系统，从而提高应对灾害的速度和效率，并促进有效的决策。应用ICT的一个方面是建立了印度灾害资源网络，它在全国范围内提供了226项救灾必需品和专家资源的清单，包括专门设备、专业人员和主要日用品［GovernmentofIndia，MinistryofHomeAffairs（nd）］。在治理灾害方面，政府加强体制和制度建设的工作是持续的、永不停止的。每次灾难，不论发生在哪个国家，都为发展减灾技术创造了条件。例如，印度的经验表明，在地震时，在提高和保持家庭最大限度获得生存机会的能力方面，当地政府发挥了关键的作用。这表明在汶川，在任何时候，乡镇级政府的治理都应充分确保土地利用和建筑设计的正确性；同时理解它在为抵抗未来的灾害做准备中所起的作用。说到汶川，有建议说在地震灾区可以通过发展微型保险来抵御未来风险以减少损失（这种做法在帮助农民提高生产力方面可能会产生积极的影响）。合理利用土地的目的是分离住房和工业设施，以鼓励农业多样化及发展非农产业。在印度灾害易发地区，保险被认为是在降低风险和脆弱性方面潜在的重要因素。“通过坚持以下的建筑准则、标准、规范、建筑材料质量等，保证基础设施、安全意识和文化的高质量。灾害保险遵行的原则通常是‘高风险高保费，低风险低保费’，以此也可以促使易受灾地区的人们提高认识并到安全区域定居。”［GovernmentofIndia，MinistryofHomeAffairs（nd）］从讨论中可以看出，一旦灾区情况恢复到接近正常水平，一些帮助易受灾地区居民减少因地理位置和体制弱点所导致的风险，以及减少其脆弱性的方案就会出现。决策者此时的计划应当是确保公民在下次灾害发生时能得到更好的保护。这些建议是由个人提出的，但是已被一些特别的机构采纳（在印度是印度标准局和内政部国家灾害管理处）。第三类风险——由社会经济因素导致的脆弱性，与前两者是根本不同的：它只有当经济政策协调几个部委的行动，并对受灾地区的经济发展给予特别关注的时候才能降低。（四）贫穷——脆弱性的根源国际社会和中国最重要的经验就是：最贫穷的地区就是应对灾害最脆弱的地区。贫困与灾害的联系具有国际和国内的双重性。国际上，在人员死亡、人口负担、国民生产总值损失的比例方面，发展中国家受影响最为严重。在20世纪90年代，2/3的受害者来自发展中国家，只有2%来自高度发达国家。在各国国内，贫穷家庭的低收入或不确定收入使他们生活在质量低劣、最易受灾的房屋中。事实上，他们的经济状况迫使他们用自身做了赌注——他们不得不接受高度脆弱性的现实，并且将他们自己的生命和所有生计当成赌注，赌灾难不会发生。这点在印度，人们已经认识到。“破坏的程度强调了一点，那就是自然灾害对发展造成了重大打击，并且最穷和最弱群体受影响最大。”［GovernmentofIndia，MinistryofHomeAffairs（nd）］低收入和脆弱性之间的联系为灾害管理带来了新课题。在汶川地震灾区不难看到，尽管政府提供了基本的财政支持，幸存者还是要用尽自己和亲友的积蓄才能修复和重建住房。在世界经济发展放缓的大背景下，即使家庭成员可以尽快恢复工作，但显然重建生计远比重建住房花费的时间要长。事实上，区域内如此高的债务水平可能导致生计倒退十年，甚至影响一代人。这使得家庭在应对各自的生活和自然灾害方面显得很脆弱。储蓄原本是支付家庭成员的教育及养老费，或作为意外事故、疾病、农作物/牲畜损失的应急基金。但这些资金被用于重建住房，使得家庭成员在这些私人事件中没了保障。此外，身居不理想的地理位置的家庭还要面对未来的灾难。印度的经验显然与汶川相似，从灾难中恢复需要中期甚至长期的努力。“传统的灾害管理仅局限于‘救灾’的思想。尽管灾后最初的重点必然是紧急救助，但是，重大灾害的影响不能仅仅由紧急救助来消除。灾害可能对经济造成毁灭性的影响；它造成了巨大的人力和经济损失，而且大大阻碍一个地区及国家的发展。”[12]“灾害会导致短期和长期的巨大经济损失，并且需要额外的收入来弥补。在直接损失方面，灾区低水平的经济活动会导致直接或间接的税收收入损失，从而减少受灾地区的收入。同时，挪用不在预算中的资金来进行灾后重建可能会阻碍发展，从而导致预期发展目标不能实现。”[13]以上情况关系到政府组织和预算问题，简单来说就是“谁该做什么”和“谁来埋单”。在印度，地震发生后紧急应对所需的资金支持来自国家灾害救济资金，其中75%的资金来自中央政府。2000～2005年，由中央政府出资的国家应急基金又为救济资金做了补充，这些资金都来自中央税收的一个特别附加费。这些资金都是只用于紧急援助的，用于重建基础设施的资金则来自五年计划的预算资金。[14]灾害管理特别委员会和第十一届财政委员会建议印度五年计划要更符合灾后重建的要求。有建议提出除了紧急救援，计划应优先考虑重建基础设施；中长期措施应当由中央和联邦政府以及规划委员会设计，来“减少，如果有可能的话，通过发展工作避免这些灾难的发生”，“规划委员会与国家政府和有关部委，应该能够确定资本运作性质，以防止特定灾害的再次发生。这些工作可在计划里出资”。[15]欧盟互助基金（EUSF）于2002年设立，用以应对德国、奥地利、捷克和法国重大的水灾所造成的严重人员和物资损失。建立欧盟互助基金是应对灾害措施的一部分，旨在当自然和人为灾害造成紧急情况时，在会员国或申请加入会员国地区的生活条件、自然环境或经济受到严重影响时，欧盟能够有机会灵活应对。当损失超过30亿欧元（2002年的价格计算），或者超过该地区国民收入的0.6%时，基金就会启动。当灾害影响到主要的人口居住区域，并且对人们的生活条件和经济稳定有严重的持续影响时，基金也会启动。资金援助采取单独补助的方式，没有共同出资，同时旨在弥补无保险的损失。从基金获得的补助必须在一年之内用完。[16]印度和欧盟的政策强调了在发生灾害后需要尽快恢复和改善基础设施，这种安排可能成为促进灾区经济发展方案的一部分。但他们没有涉及汶川地震的三个重要问题。·什么样具体的针对地震的经济发展方案可以加快恢复生计，减少灾害导致的损害？·谁会给具体的经济发展方案出资？·考虑到地震灾区包括三个省，怎样统筹考虑地震灾区具体的经济发展方案？这三个问题与国家的政策高度相关，其目的在于减少汶川在今后灾害中的脆弱性。四关于汶川《总体规划》的社会影响的评估[17]正如在上一部分中提到过的，整个规划的基本目标是在三年内（后缩短至两年）将人们的基本生活条件至少恢复到灾前的水平。规划的重点在于住房和基础设施的重建、服务的重新建立以及经济活动包括建筑材料的生产的复苏。（一）社区保险和团结：对口省份援助方案汶川灾区的重建费用是社会团结一致筹集的，其中政府承担了主要的责任。在重建方案中特别值得提出的一点是一个省扶持一个重灾县的中国对口省份支援建设方案。每个省份承诺连续三年将上一年度省财政收入的1%用来资助帮扶县的物资供应和发展。为了鼓励各省迅速行动，中国政府通过公布对口省份援建成果建构了一个有竞争性的框架。想确保各省都作出同等的努力当然是困难的，因为当地对外来支持的适应需要细致的交流。但跨区域合作在重建活动中发挥了积极作用，对迅速应对地震灾害也作出了非常重大的贡献。（二）住房重建和家庭债务房屋重建是国家住房建设部门的责任，其中的一个策略是自身重建策略。拆除自己的旧房子并盖新房的房主有资格获得补助金：16000元（1～3人）、19000元（4～5人）或21000元（6人以上）。搬迁到新住址的户主有资格获得搬迁补助。在四川地震之前确定的生活在贫困线以下的住户（但不是因为地震而跌入贫困线以下的住户），收到了4000元的额外补助。新房子建造的平均价格在该地区是7万元人民币（从1万元到17万元不等）。有资格贷款的户主享受三年免息政策，之后利率为7.3%。贷款可达5万元人民币，但如果户主不愿付出巨额的利息，就必须每年偿还1/3。大多数家庭缺乏进行更多商业贷款的担保。因此，筹款的其他途径就是住户的储蓄或从亲戚处借款。如果是只维修房屋而不重建，每户补助1000元，另加每个家庭成员补助515元。是否提供低利率贷款只取决于家庭规模的大小，这意味着与修复损害的费用无关。这种方法有一些明显的优势：减少损失评估的费用和其他行政费用，并最大限度地利用重建的资源，从分配观点看比按住房价值确定补贴更中立，从而加快了重建的速度。但许多家庭的基本问题是能否承担新住房的费用，这也反映了住房的费用高于家庭收入以及住户对偿还贷款能力的不确定性。[18]分了家的家庭成员重新回到一起居住就减轻了负担。但是，更重要的收入很大程度上来自家庭成员是否在外打工，并将他的一些收入寄回家。在受访的村庄中，我们可以看到重建房屋的工作马上就要完成，但同样不能忽略有些人还住在质量非常差的房屋里，要么是因为他们的房子在地震中没有损毁，要么因为他们没有资格获得足够的金融资源来修复房屋，要么因为他们选择将收到的补助用于偿还以前的债务或用于投资。更多困难来自大量同时修建房屋造成的建筑材料费用大幅增加。房屋设计保持了地方传统风格，现在新房屋的主要材料是砖，而传统的木制房屋在地震中受的损害比较少，但是因为对砍伐木材有限制，木制的房子现在还是越来越少了。人们对房屋的抗震意识也有所提高。有些实例中，人民的自强不息精神和辛勤努力表现得非常明显（比如有个残疾人亲自重建了住房）。在有些情况中也能看到明显的利贫政策的作用。百花村一个在地震中房屋被毁的贫困的房主，在大家的帮助下，用2万元的补助盖起了新房（无厨房和浴室）。在同一个村里，村民们召开会议讨论物资分配问题时，首先考虑的是老人、儿童和残疾人。此外，低保家庭收到的不仅仅是额外补助，还可以优先得到来自台湾地区的捐赠物品。不过很明显，总体来说还是较富裕的家庭最有能力偿还重建房屋的债务。重建方面取得的进展和对特别需要援助的贫穷家庭所做的帮助是很明显的，然而我们不得不提到负债的问题。因为资源被用于满足其他更迫切的需要，住户只得到了部分的补助，这些补助不足以弥补他们所有的损失，这就导致了负债。资金短缺将会对地震灾区未来几年发展的速度和家庭收入增长的速度有明显的影响。（三）中期生计重建和经济发展因为债务增长的问题，一个能够提供稳定就业和增加收入的长期发展战略就变得非常重要（《总体规划》致力于确保每个家庭至少有一位成员有一份稳定的工作，城市家庭人均可支配收入和农民人均纯收入超过灾前水平）。就业和农村居民的收入取决于农业生产率的提高、高价值产品的生产、农林产品附加值以及互补产业的发展，如：环境管理、环境保护系统的探索，生态系统服务和乡村旅游的发展，以及到附近打工等就业机会的增加。任何经济发展战略都必须面对一个事实，那就是在受地震影响的农村，留守的通常是健康状况不佳的老人和年幼的孩子，孩子们的父母和其他青壮年远在外地打工。在地震灾区，这种状况暂时有所改变，因为许多外出打工的人员在地震发生后返回家乡帮助重建房屋和社区。接下来的情况将取决于有效的长期战略能否到位。国际经验表明，短期和长期规划的衔接，以及从紧急援助重建到中期恢复重建的衔接是很关键的。人们提高收入和生活质量的一个重要途径是其获取在城市的稳定就业机会所需的技能。与此同时，农村社区的活力，将取决于其是否能留住年轻人。在地震灾区，一些年轻的户主正在观望，想先看看他们的社区是否具有长期发展的前景，然后才决定是否利用自己的资源重建。同样重要的是加强社会安全网络，以帮助穷人、老人和残疾人。震后重建意味着经济繁荣，其因素包括大量房主积蓄资金的注入；事实上，还包括中国政府一个1万亿元人民币的10点财政刺激方案。在日本阪神大地震中，重建工作分两个阶段进行：一项为期3年的紧急重建计划——重建住房、基础设施和工业，以及另一项由阪神地震重建基金出资90亿美元的为期10年的重建计划。在兵库震后《总体规划》中有5个目标[19]，其中有一个涉及中期的工业发展（低利率贷款、工业厂房、转让大学技术、减免税收来吸引外来投资）。这一长远规划框架是很重要的。如图7-3所示，阪神大地震震后1年的国内生产总值衰退，7年后开始上升，11年后还没有达到地震当年的水平。图7-3阪神大地震后国内生产总值的变化地震的最直接影响是造成大规模的资本损失（人力资源，自然资源，经济、社会和文化资本）。这些资本损失对实际和潜在的产出、收入、就业和政府税收都有很大的负面影响。然而不久之后迅速的重建活动就会对就业和收入产生积极影响，从而抑制因地震破坏导致的初期消沉。一旦这个阶段结束，如果没有未来行动计划的支持，就会出现经济发展活动衰退的风险，而且这个地区要想回到地震前的发展水平将会需要一段很长的时间。在目前经济不景气的状况下，穷人可能会受害更深。因此，制定一个能够支持收入来源多样化、创造就业机会的中期行动计划将成为主要的优先考虑事项。日本地震灾区在1995年和1996年的经济表现对应了图7-2中的灾害管理周期中的“恢复和重建阶段”，此期间紧急投资产生的作用与汶川类似。随后地区经济发展的下降表明“恢复和重建阶段”政策导向的重要性。在阪神地震的情况中，这些决策未能阻止其10年后的经济下滑，这期间的增长率大部分都低于日本的总体增长率。汶川在2009年底的情况类似于1996年的阪神震后情况，随着世界经济增长放慢，中国的政策对地震区的重要性也开始放大。（四）重建的组织：长远发展规划和政府管理尽管其他社会组织可以在政府行动中起到极其重要的补充作用，但政府的领导还是推动灾后重建最有效的途径。中国政府建立了强大的行政管理系统来提供高效率和有效的应对和救助。这个系统可以轻易地调整和加强，以便进一步提高灾后重建、减少风险和减灾的成效。有效的行动特别依赖于清晰的行动计划及其连续性，尤其是灾后重建相关的各个部门和组织间有效的协调和整合。因此，透明度、信息共享和集中对确保各级（包括最低级）政府建立责任制度是非常重要的。每个村有一个村委会，由村委会主任、副主任、村委会成员组成。村委会作为与乡镇和村民紧密联系的组织，对基于社区重建的灾后重建起了重要的作用。虽然在计划的深度方面和在分配集体物资方面有不同程度的差异，但许多村庄都有长期的发展规划。以茨沟村为例，传统的劳作方式是男耕女织，而近年来许多人离家到遥远的城市打工。这个村庄有一个发展的提纲，包括培训技能以提高劳动力素质，加强基础设施以及文化建设和招商引资。主要目标是让村民集中土地合作发展，生产高附加值的产品以促进当地产业进一步增加收益，在文化旅游方面要发挥周边的地震纪念景点和羌族文化的优势，创造可能的就业机会。村民希望通过这种方式使耕地增收，并提高住户的数量，使其在保留土地权益的同时通过其他非农业活动来获得收入。这些设想和其他计划都因为资金短缺和村庄负债导致的集资难而面临重重困难。任何中期生计发展战略都可能需要通过在灾区的贫困村设立循环投资基金来解决这一问题。（五）灾后的重建和扶贫国际经验表明，灾害对穷人有特别严重的影响。因此脱贫也就成了减灾、救灾及重建很关键和长期的衡量标准。因为脱贫涉及那些受灾害影响最重而且最没有能力自救的人群，所以满足穷人的需要就成了扶贫工作优先考虑的事项。中国有一个以发展为导向的扶贫战略，主要手段包括：投资改善农村基础设施、服务，发展生产力；制定提高贫困家庭收入的农业发展提案、培训和转移劳动力方案，开发适合特殊地区的项目。这些措施应用于所有地震灾区，但可根据不同情况调整。在劳动力培训和转移方面有一些措施，例如雇用贫困住户人员的企业可以得到优待。2008年，这个战略经过修订开始实行。2009年，新的贫困标准生效。此外，在2009年实行的1196元人民币的最低贫困标准线将迅速惠及4070万人。除了这些新的举措之外，一个强调农村地区和工业区的整合发展，以地区为基准和以发展为导向的扶贫战略也会焕发生机。除了这些特别为地震灾区改动过的总体性政策外，还有一个由国务院扶贫办在4843个贫困村实施的具体的地震灾区重建方案（见表7-2）。第一步的20个试点村已经开始实行该项方案，另外2009年增加了2组各40个村庄共80个试点村。国务院扶贫办在试点村的重建计划中使用了参与性方法。一个特别小组首先参加了如何制订计划的培训。该小组随后前往试点村，召开会议并介绍了制订计划的原则，让村民首先提出他们社区的需要，然后成立由各种社会成员组成的讨论小组来挑选需求和制订项目清单。这些项目会根据一些例行的规章进行评估，但最后的选择是由村民们表决决定的。至于财政管理方面，金融资源会从省财政部门转移到分管项目的县级财政部门。表7-2地震区的贫困村恢复和重建投资计划中央和地方政府的扶贫基金将主要用于基础设施建设、恢复生产、提高住户能力和改善乡村内部环境上。在这些地区，重建工作有6个重点：①房屋建设由住房部门负责，不过国务院扶贫办同时起着协调的作用。②发展学校、诊所和公共机构，由国务院扶贫办协调相应部委和乡村社区。③道路、供水、排水和沼气。④重建生计，其中每个村获得50万元，试点村在执行和监管机构的监督下能得到100万元的资金。⑤能力建设培训，培训人们进行灾后重建和灾害预防，以及在农村或城市工作所需的技能。⑥环境恢复。显然，房屋重建和必要的基础设施建设一旦完成，下一个挑战将会是恢复生计并帮助有需要的家庭增加收入来偿还建房的贷款。村级的重大问题之一是资源短缺。据估计，每个村平均需要300万元。分配给试点村的资金远远低于这个数字。因此，投资只能用到最重要的事项中去。这些举措在一定程度上是成功的，可以在其他村推广。扶贫、减灾和可持续发展的连接涉及的不仅仅是低收入扶贫的范畴。应当特别关注各种限制或提高人们用减灾和生态可持续方式来谋生的能力的因素和过程（包括权力和其他方面的关系）。一些重视这些因素的方案包括：整合农村和最近的可持续生计的发展战略。从人们发展能力的角度制订的方案也同样强调贫穷以及收入的多样衡量标准，包括健康、医疗保险、受教育年限、资产、卫生、水、电、就业和安全等方面。关于整合扶贫，最有借鉴意义的是出自1987年Bruntland的报告中的可持续生计措施。在1992年，Chambers和Conway提出了主要适用于家庭层面的可持续发展农村规划：“生计包括能力、资产（储备、资源、需求和获取途径）和维持生计需要的活动，可持续的生计应该能够应付压力及打击并从中恢复，保持或提高能力和资产，并为下一代提供可持续发展的机会，并有益于地方和全球各层级短期和长期的全面发展。”图7-4可持续生计框架这种方法确定了三个基本属性：拥有人力资源能力（如教育、技能、健康、心理导向），有权利获得有形和无形资产以及有能力进行经济活动。一个重要的意义在于，它指出，尽管经济增长可能会对减贫非常重要，但这两者之间没有一个直接的关联，因为扶贫还取决于穷人是否有能力利用经济繁荣发展的机会。在随后的一个研究中，Scoones（1998）（见图7-4）确定了一个更系统和科学的框架来检验可持续生计，同时关注了体制进程和组织问题的重要性，以及生计战略的发展构想，他设立了关于专业或多元化活动以及两代间生计变化路径的档案。（六）获得信息以及转让知识、技术和专业知识的途径汶川地震灾区重建已取得很多显著的成就：恢复遭受巨大损失的社区，把降低风险和扶贫整合到短期灾后重建中去。不过重建也面临新的挑战，因为重建不仅仅要完成《总体规划》的要求，而且还要实施长期经济发展和降低风险的战略。目前已获得的成就和在应对挑战中所做的计划为经验传播、灾后重建计划的工具选择、建议的提供以及国内国际的能力建设都提供了丰富的材料。将这些经验和积累的知识传播到一些频繁遭受自然灾害的国家，可以对南南合作作出很大的贡献。五结论：恢复汶川地震灾区生计中国政府在汶川地震后重建计划的制定和实施均非常迅速和专业，不过计划仍在进行中。到目前为止，政府提供的支持让人印象深刻，但是用于补偿灾民损失和重建方面的资金依然不足。因此，这个缩减到两年的重建计划可以看做满足基本需求和发展重建概念及模式的第一步。它应成为进一步的中期经济发展和扶贫的第二阶段的导向。为了制定中期灾区家庭生计恢复和改进方案，中国将走一条其他国家很少采用的灾后重建和减灾之路。虽然国际公认贫困、脆弱性和恢复力之间有联系，却很少有政府采取提高最贫困家庭的收入的中长期措施，来减少风险和减轻未来灾难损害。在汶川，中国政府和国际组织已经在试点项目实行了一些提高贫困社区生计水平的步骤。为设计更广泛的恢复生计方案，决策者应该考虑到以下一些因素，其中包括以下内容。·需要长期努力，政策应持续数年·受影响区域涵盖3个省，包括14565个村庄，其中有4850个贫困村庄·需确保资金用于公共资源方面·乡镇和村级的干部需要更强的领导能力和责任感，即需要加强他们的管理能力作为讨论恢复汶川生计的出发点，需要强调三点：一要提高农业生产能力并增加农村和周边城市的工作机会；二要提高农村人口的素质、负责经济发展的政府人员的能力，并拓宽增加财政收入和经济资源的途径；三要关注受灾地区村庄和家庭的脆弱的经济状况。·汶川灾区家庭的负债很高，很大一部分家庭已经用光了他们的存款，并且只能从亲戚和银行那里借钱来修复和重建住房。在许多情况下，修复房屋的新债务又累加在之前的债务上，其中有些是因家庭成员生病或生意失败所欠下的债务。另外有的住户继续住在受损的房屋里，用政府的重建补助减轻或偿还过去的债务。·家庭债务负担在银行贷款为期三年的免息期结束后将越来越严重。对于某些家庭来说，支付未偿还债务的利息使他们无法重新储蓄。·尽管他们有信心偿还债务，但大多数家庭能否还款主要依赖于是否有稳定的就业，特别是能否外出打工。·一些村庄和家庭现在看到了商机并设法加以利用，但是因为资金不足而受阻，而且现实