文化遗产事业如何在新形势下增强经济社会贡献

文化遗产事业如何在新形势下增强经济社会贡献？

本章要点：1.文化遗产事业在全面深化改革背景下、在依法加强对文物合理利用的方向下，对经济社会的贡献可能更大。“十二五”以来的相关测算也证明了这一点：文物系统对国民经济的贡献持续增长，2012年的贡献值高达642.5亿元，且产出与投入的比例保持了较高水平。2.目前还存在着三类制度障碍，对文化遗产事业增强贡献产生了三方面负作用：影响了利用的总量，造成利用的效率不高，易使利用有损保护。借助新形势，必须全面深化这些方面的制度改革。3.从扩大正面贡献的角度看，应完善相关制度建设。如在文化遗产事业的经济贡献中占“大头”的文物旅游，存在着文物资源在旅游市场上巨大的吸引力与文物旅游在旅游产业中很小产值占比的巨大反差。文物部门需要与旅游部门配合，紧扣新型城镇化要求，在依法“保护为主”、规范利用的基础上，通过文物确权制度、经营机制等多方面的制度改革，创新文物利用方式，扩大文物利用范围，使文物真正活起来。4.从抑制负面影响的角度看，对于文物保护可能在局部区域带来的暂时的负面经济影响，应该建立健全文物相关补偿机制，从制度层面明确“为何补、谁来补、补什么、补多少、怎么补”，使补偿机制具有建立和运行的可操作性。2013年文化遗产蓝皮书的第二章，从文化遗产事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的关系来全面分析其贡献。在2014年这个时间点来看待及计量文化遗产事业的这些贡献，需要联系这一年所发生的国家大事，与时俱进地去审视这些贡献。只有这样，才能把握文化遗产事业发展的机遇。2013～2014年的相关大事包括党的十八届三中、四中全会《决定》出台、《国家新型城镇化规划》出台和从中央领导到行业工作对文物利用的重视等。尤其是新型城镇化从理念落到实处，成为未来一定时期国家经济社会发展的“主干道”。在新型城镇化和全面深化改革的背景下，文物系统自身的发展方向也发生了重要变化：加强对文物规范、合理的利用，其重要性得到空前的重视。为此，在以往的研究基础上，本章得到以下四个方面创新性的研究成果：①全面探讨了增强文化遗产事业贡献的机遇和要求，主要从两个层次出发分析机遇：宏观发展背景带来的机遇和行业发展背景带来的机遇。中央文件强调了全面深化改革和依法治国，新型城镇化背景给文物工作带来了“新”变化，国家公园体制建设也使文物系统加强保护利用有了新的平台和手段。文物系统在新形势下，应该在“依法保护”的基础上，通过改革完善配套制度，加强合理利用。②增强文化遗产事业的贡献，目前还存在三方面制度障碍。这些制度或者影响了利用的总量，或者造成利用的效率不高，或者易使利用有损保护。③通过相关制度改革和配套机制建设，可以增强文化遗产事业的正面贡献。例如，经济贡献中的“大头”来自文物旅游，通过文物旅游可以使文化遗产中的文化融入国民的文化生活并带动相关产业发展。这种“加工”，需要文物系统加强相关制度建设，以与其他系统（如旅游系统）配合起来：文物系统在空间和业务两个领域划定界限，以使这种“加工”不会危及资源保护。同时，文物系统参与到商品“制造”中，使旅游系统的商品具有更高的文化含量、与当地文化更紧密的结合度和更多的推陈出新的机会。④增强文化遗产的贡献，也要建立补偿机制，消除文化遗产可能带来的局部的暂时的负面经济影响。在以往文化遗产蓝皮书的基础上，本章完善了有关大遗址保护项目对经济社会发展影响的个性分析，明确了文物相关补偿概念，将影响分析和文物相关补偿概念都转化为考虑正反两方面影响的测算技术路线[1]，在大遗址项目案例基础上构建了常态化的文物相关补偿测算方法，为制定全面、合理、可操作的文物相关补偿机制提供了技术支撑。通过以上内容的完善，我们能更加有理有据地说明：在全面深化改革和新型城镇化的发展背景下，在文物系统及相关系统的改革配合下，文化遗产事业必须也有机会做出更大的贡献。1增强文化遗产事业贡献的机遇和要求2013年文化遗产蓝皮书主题报告第二章深入分析了文化遗产事业在“五位一体”建设中的全面贡献：文化遗产事业并非财政的“包袱”，而是社会建设和文化建设的主力军，发挥着举足轻重的作用，在生态文明建设中也有不可替代的贡献。即便是仅仅计算经济贡献这一次要的贡献，文化遗产事业所带来的收益也远远大于其获得的财政投入。而文化遗产事业所做出贡献的大小，取决于文化遗产事业发展面临的背景。这一背景包括宏观背景和行业背景两个层次。从宏观背景来看，“新型城镇化”和“全面深化改革”是国家未来一定时期的大战略、大举措，文化遗产事业必须审势而动。2013～2014年，“以人为本”的新型城镇化从理念转化为国家政策：①2013年，中央城镇化工作会议明确提出，在新型城镇化中要“提高历史文物保护水平”，要“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉……要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”。②2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014～2020）》指出，“发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。注重在旧城改造中保护历史文化遗产、民族文化风格和传统风貌，促进功能提升与文化文物保护相结合”。发挥文化遗产的贡献成为新型城镇化的题中应有之义。全面深化改革是文化遗产事业发展的另一大背景。2013年11月发布的《决定》，提出“推进文化体制机制创新”的改革目标。其中，完善文化管理体制、建立健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系等，涉及文物系统。鉴于文化遗产事业要全面发挥贡献还面临着诸多体制机制障碍，全面深化改革的总体部署为文物系统破解这些障碍提供了新的机遇。从行业背景来看，在“依法保护”的基础上加强对文物的合理利用，借势国家公园体制建设，成为文物系统新的重大方向。首先，中央领导越来越重视对文物的合理利用，对这一领域“频繁”做出重要指示。2013年12月，习近平总书记在主持政治局集体学习时强调，提高国家文化软实力，要“努力展示中华文化独特魅力……要系统梳理传统文化资源，让收藏在禁宫里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来”。这种让文物“活起来”的提法，显然要求加强对文物的利用，以全方位、多渠道体现文物价值。其次，文物系统内部也出现了强化文物合理利用的工作部署。2014年7月21日，加强文物合理利用工作交流会在银川召开。这是国家文物局首次召开全国性会议对文物合理利用进行讨论。励小捷局长指出了实践中存在文物利用“不够”和“不当”的问题以及下一步改进的方向。这次交流会在新中国历史上具有里程碑的意义，表明国家层面真正将加强对文物的合理利用作为未来文物工作与保护同等重要的核心领域。最后，建设国家公园体制成为文物合理利用制度创新的新渠道。党的十八届三中全会《决定》明确提出“建立国家公园体制”的制度改革目标。国家公园体制已在多个国家被证明是实现文化遗产保护和利用双赢的先进制度。建立国家公园体制这一目标的提出，为文物系统创新体制机制、将大遗址保护等纳入国家公园体系创造了条件。文物系统若抓住这个机遇，不仅可统筹解决较大规模文化遗产地管理难的问题，也是未来文物工作在国家层面主流化的重要渠道。1.1增强文化遗产事业贡献的新机遇新型城镇化、全面深化改革是未来经济社会发展的“主干道”。将文化遗产事业纳入其中，加上文物系统自身对文物合理利用的日益重视，这些发展背景给增强文化遗产事业贡献带来了若干新的机遇。机遇一：以人为本的新型城镇化要求文化遗产事业全面惠及人民。新型城镇化的“以人为本”，是要让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。“望得见山、看得见水”是指生态环境上的宜居，是环保事业所应追求的目标，但真正构成“乡愁”的是城镇化中的文化特色，是具有文化魅力、独一无二的文化遗产。传统城镇化以经济指标为纲。文化遗产由于阻碍了土地开发、矿产等资源的使用以及限制了部分产业的发展，自然被视为“包袱”。新型城镇化将对文化遗产的保护和利用与文化特色的彰显、城镇功能的提升相结合，赋予了文化遗产更重要的价值。在保护好的前提下，要求拓展文化遗产的合理利用空间，全面惠及人民。北京、上海、杭州等发达城市都将文化遗产的公益性利用纳入基本公共服务体系之中，在深化博物馆免费开放、拓展文化遗产的利用范围和方式、吸纳多元主体参与遗产价值开发等方面与时俱进，使文化遗产发挥贡献成为新型城镇化的重要任务。机遇二：全面深化改革为破解体制机制障碍、充分发挥文化遗产贡献创造了条件。虽然文化遗产对经济社会的贡献是全方位的，但以往的文化遗产蓝皮书对该贡献的测算表明，文化遗产的贡献受制于若干体制机制的限制，无法得到充分发挥。这些体制机制障碍，或影响了利用的总量，造成利用的效率不高；或者易使利用有损保护。文化遗产要发挥更大的经济贡献，要抑制暂时的、局部的负面影响，都必须依靠改革创新，消除体制机制障碍。但文物系统要实现体制机制改革，单靠部门力量难以实现，必须借助于国家层面，以更高的视野、更大的力度来推进改革事业。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体部署，为文物系统提供了极佳的改革氛围，有助于文化遗产事业借助中央推进改革的决心和支持深化文物系统自身的改革事业，破除文化遗产发挥贡献所面临的管理体制、资金机制、经营机制、监督机制等方面的障碍。机遇三：多轮驱动和市场配置资源促使文化遗产向文化资源转化。要实现向文化资源转化，文化遗产事业还需要在实践中找到抓手。产业是公认的促进文化资源价值开发和效率提升的最佳手段，也是吸纳市场主体、充分发挥市场在资源配置中的决定作用的关键因素。传统城镇化是以工业和房地产业为主要动力的城镇化，依靠的是资金、土地、劳动力等要素的投入。文化遗产在其中的作用不大。新型城镇化中文化产业、旅游产业等新型产业迅速兴起，为静态的文物向活态的文化资源转化创造了条件。这种以利用促进保护的方式，其效果已经被诸多案例所证实，改变了文物系统以往“谈用色变”的氛围。市场配置资源的要求，为市场主体和社会主体参与文化遗产事业奠定了理论基础，为文化遗产的保护提供了重要补充。市场的发展，倒逼文物管理体制不断改革，使文物越来越“依法”成为产业发展资源。机遇四：国家公园体制建设使文物系统加强保护利用有了新的平台和手段。国家公园体制是国际公认的兼顾遗产保护和利用的整体效果最好的制度。其核心理念是“保护为主”和“全民公益性为主”，既能够实现遗产的妥善保护，又能在科学研究、教育普及、公众游憩等方面提供最佳的遗产地利用方式。党的十八届三中全会《决定》提出的“建立国家公园体制”，为文物系统加强文化遗产的保护利用提供了新机遇[2]。文物系统在法律法规、管理体制、资金结构上初步具备了纳入国家公园体系的基础。未来通过国家公园体制对合适的文化遗产地进行整合，不仅有利于实现对遗产地的统一、规范、高效管理，也是文化遗产事业与国家接轨、全面发挥其经济社会贡献的重要渠道。1.2增强文化遗产事业贡献的新要求新型城镇化战略、全面深化改革的推进和对文物合理利用的强调，同样意味着，中央对增强文化遗产事业贡献有了一些新要求。不认清这些要求，相关改革举措就可能“不审势，即宽严皆误”[3]。要求一：用更大的力度、更全的手段保护文物。传统城镇化的迅速扩张，给文物安全带来了巨大的威胁。在房地产开发热潮当中，首当其冲的是体量庞大、难以进行隔离式保护的不可移动文物（特别是大遗址）。土地开发和房地产业的高收益、损坏文物的低风险（主要是由法律规定的惩罚力度有限且执法不严导致的），造成了地方政府和开发商对文物缺乏敬畏之心，甚至有意破坏。这样的后果是：据第三次全国不可移动文物普查统计，已登记的不可移动文物共有766722处，其中17.77%保存状况较差，8.43%保存状况差，约4.4万处不可移动文物已消失。同时，对文物周边环境的开发性破坏也直接影响了文物本体保护的效果；对于大量的历史文化街区、历史名城，缺乏整体保护的考虑，使对文物的“原真性、完整性”保护难以实现。新型城镇化对文物保护的要求更高，“记得住乡愁”要求必须强调整体保护。另外，大规模、快速城镇化的现状，也要求文物系统改进文物保护的手段，加强信息技术、网络技术在文物整体保护方面的应用。要求二：用更规范的方式、更广泛的渠道利用文物。传统城镇化下的利用问题可分为“利用不当”和“利用不够”两个方面：①新型城镇化背景下，首先要解决“利用不当”问题，即在做好“依法保护”工作的基础上，以更规范的方式来利用文物。“不规范”意味着文物的经济效益被放在了首位，而公益性被严重忽略。2012年，国务院印发了《关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》（国发〔2012〕63号），对规范利用进行了界定，明确了“违法转让、抵押国有不可移动文物，将国有不可移动文物作为企业资产经营，过度开发利用文物资源，擅自拆除文物古迹和历史文化街区、村镇以及历史建筑”等五大违法违规行为，确定了在新型城镇化背景下文物合理利用的范围。②换个角度，有诸多文物利用不够。例如，通过数以十亿元计的中央财政专项资金修缮完毕的晋东南古建筑群，在教育、科研、经济等方面都未发挥应有的功能，其重要价值难以体现。在新型城镇化下，要解决“利用不够”问题，需要通过相关体制机制改革，以更多但更规范的渠道更广泛地利用文物。这包括：在文物保护规划、维修方案中，对利用的措施进行整体考虑；拓展博物馆馆藏文物的利用方式，提高其利用频率，通过内部人事和安全制度改革，提升高品质博物馆的文物展出率，完善不同博物馆共享文物、共同策展的激励机制等[4]。2文化遗产事业及相关产业对国民经济的贡献本部分继续沿用以往文化遗产蓝皮书的技术路线，对文化遗产事业的经济贡献进行测算（见图主2-1）。2012年的贡献数据继续呈增长趋势且呈现出强劲的增长潜力。这种多年持续的增长态势，“巩固”了文化遗产事业并非财政包袱的判断。图主2-1文化遗产事业的经济社会贡献测算技术路线2.1文物系统对国民经济的贡献测算经过测算，2012年全国文物系统对国民经济的全部贡献合计为642.5亿元，比2001年的91.0亿元名义上增长了6.06倍（按2001年可比价格计算，实际增长近3.4倍）[5]，年均名义增长率为19.5%（实际增长率为14.4%）。这个经济产出是对其财政投入的2.9倍[6]。而且，随着文物旅游等相关产业的快速发展，文物系统的经济贡献从总量角度而言还处于“上升期”，文化遗产事业在经济建设战场上还是生力军。以下详细解释这些数据的来源构成[7]。2.1.1直接贡献只从经济角度而言，文物系统为社会提供的全部最终成果（即文物系统增加值[8]）是文物系统对国民经济最为直接的贡献。2001～2012年全国文物系统增加值变化情况见图主2-2和图主2-3。图主2-22001～2012年全国文物系统增加值逐年变化情况图主2-3“十五”期间与“十一五”期间全国文物系统增加值对比如图主2-2和图主2-3所示，全国文物系统增加值总体上保持了较快的增长势头，从2001年的15.0亿元增长至2012年的107.8亿元，名义上增长了6.2倍（按2001年可比价格计算，实际增长近3.5倍），年均名义增长率为19.7%（实际增长率高达14.6%）。从“十五”和“十一五”两个时期对比情况来看，绝对数量上，“十一五”期间增加值是“十五”期间的约2.2倍（按可比价格计算约为1.7倍）；相对增速上，“十一五”期间增加值的平均增速（年均名义增长率为12.3%，实际增长率仅为7.7%）低于“十五”期间（年均名义增长率为21.1%，实际增长率为17.1%）。从“十二五”初期的情况来看，全国文物系统增加值从2010年的69.9亿元增加到2012年的107.8亿元，年均名义增长率为24.2%，实际增长率为18.6%，远远高于“十一五”期间的平均增速。2.1.2间接贡献文化遗产对国民经济的贡献，除了直接贡献（即文物系统增加值）外，还包括系统外间接贡献，主要涉及文物系统保护维修支出带动的建筑业增加值、文物流通经营增加值和文物旅游增加值三个方面。2001～2012年各项增加值的情况如下。（1）文物系统保护维修支出带动的建筑业增加值[9]2001～2012年，全国文物系统保护维修支出带动建筑业增加值变化情况见图主2-4和图主2-5。图主2-42001～2012年全国文物系统保护维修支出带动建筑业增加值变化情况图主2-5“十五”期间与“十一五”期间全国文物系统保护维修支出带动建筑业增加值对比如图主2-4所示，全国文物系统保护维修支出带动建筑业增加值从2001年的1.1亿元增长至2012年的13.0亿元，名义上增长了10.8倍（按2001年可比价格计算，实际增长近6.4倍），年均名义增长率为25.1%（实际增长率高达19.9%）；“十一五”期间有较快增长，2011年有所回落，2012年又有所回升；这12年中，除2004年、2006年和2011年较上年有所回落外，其余年份均呈上升态势。从不同时期对比情况来看，绝对数量上，“十一五”期间增加值是“十五”期间的2.9倍（按可比价格计算为2.2倍）；相对增速上，“十一五”期间增加值的平均增速（年均名义增长率为76.0%，实际增长率为66.2%）远远高于“十五”期间（年均名义增长率仅为4.3%，实际增长率为0.8%）；与“十一五”末期相比，2012年全国文物系统保护维修支出名义上增加了2.9%（按2001年可比价格计算，实际上下降了1.8%），带动建筑业增加值名义增长率为16.4%（按2001年可比价格计算，实际增长率为11.0%）。（2）文物流通经营增加值2001～2012年，全国文物艺术品拍卖企业增加值见图主2-6和图主2-7。图主2-62001～2012年全国文物艺术品拍卖企业增加值变化情况图主2-7“十五”期间与“十一五”期间全国文物艺术品拍卖企业增加值对比总的来看，2001～2012年，全国文物艺术品拍卖企业增加值保持了高速增长态势，从2001年的1.0亿元增长至2012年的25.9亿元，名义上增长了24.9倍（按2001年可比价格计算，实际增长15.1倍），年均名义增长率为35.1%（实际增长率高达29.3%）；除2002年、2006年、2008年、2012年较上年有所回落外，其余年份均呈上升态势。从不同时期对比情况来看，绝对数量上，“十一五”期间增加值是“十五”期的3.5倍（按可比价格计算为2.8倍）；相对增速上，“十五”期间增速（年均名义增长率高达96.2%，实际增长率为89.7%）高于“十一五”期间（年均名义增长率为33.1%，实际增长率为26.4%），但均属于快速增长；与“十一五”末期相比，2011年全国文物艺术品拍卖企业增加值上涨了63.3%（按2001年可比价格计算，实际上涨52.4%），低于“十五”期间平均增速，但是远远高于“十一五”期间增速；2012年，全国文物艺术品拍卖市场成交额出现明显下降，同比下滑265亿元，下降幅度达47.9%，主要是受市场大环境影响，上拍量和成交率普遍降低，高价拍品剧减。（3）文物旅游增加值文化遗产蓝皮书课题组自2007年开展相关工作以来，一直利用国家旅游局的相关统计数据和分析方法量化分析文物系统通过旅游产业产生的经济贡献，并将这种贡献与文物系统对国民经济的整体贡献进行比较。在测算文物旅游增加值时，必须明确文物旅游对国民经济的贡献有两个方面：——直接经济贡献，来自文物系统有关单位的门票收入；——间接经济贡献，来自文物系统带动的旅游产业的产值（不包括门票收入）。此处的文物旅游增加值包括直接经济贡献和间接经济贡献两部分（即门票收入在测算文物旅游增加值时存在重复计算）。具体而言，2001～2012年全国文物旅游增加值逐年变化情况见图主2-8和图主2-9。图主2-82001～2012年全国文物旅游增加值变化情况图主2-9“十五”期间与“十一五”期间全国文物旅游增加值对比2001～2012年，全国文物旅游增加值总体上保持了较快增长，从2001年的79.2亿元增长至2012年的532.2亿元，名义上增长了5.7倍（按2001年可比价格计算，实际增长近3.2倍），年均名义增长率为18.9%（实际增长率高达13.9%）；除2003年可能受“非典”疫情影响较上年有所回落、2008年由于金融危机使入境和国内旅游收入有明显下滑而较上年略有减少外，其余年份均呈不同上升态势。从三个时期对比情况来看，绝对数量上，“十一五”期间增加值合计为1148.5亿元，是“十五”期间562.1亿元的2.0倍（按可比价格计算为1.6倍）；相对增速上，“十一五”期间增加值的平均增速（年均名义增长率仅为8.1%，实际增长率为2.6%）低于“十五”期间（年均名义增长率为19.6%，实际增长率为15.6%）；“十二五”前期文物旅游增加值年均增长34.8%（实际增长28.9%），明显高于“十一五”期间平均增速。进入“十二五”期间，文物旅游业的发展速度开始回升。2.1.3总体贡献2001～2012年，全国文物系统对国民经济的全部贡献见图主2-10和图主2-11。图主2-102001～2012年全国文物系统对国民经济全部贡献变化情况图主2-11“十五”期间与“十一五”期间全国文物系统对国民经济全部贡献对比总的来看，2001～2012年，全国文物系统对国民经济全部贡献保持了较快增长，从2001年的91.0亿元增长至2012年的642.5亿元，名义上增长了6.06倍（按2001年可比价格计算，实际增长近3.4倍），年均名义增长率为19.5%（实际增长率高达14.4%）；除2003年和2008年较上年有所回落，其余年份均呈上升态势。从“十五”和“十一五”两个时期对比情况来看，绝对数量上，“十一五”期间增加值是“十五”期间的2.2倍（按可比价格计算为1.7倍）；相对增速上，“十一五”期间增加值的平均增速（年均名义增长率仅为11.7%，实际增长率为6.1%）明显低于“十五”期间（年均名义增长率为21.1%，实际增长率为17.1%）。其原因可能是2008年下半年开始蔓延全球的金融危机对境内外观光旅游造成了影响。2012年，文物旅游增加值比上年增长了42.6%（实际增长39.4%），表明文物旅游发展态势转好；文物旅游增加值占旅游总增加值的比例增加到4.7%，表明文物旅游发展与旅游业整体发展之间的速度差距略有缩小。“十五”和“十一五”期间，全国文物系统对国民经济贡献构成对比见图主2-12。图主2-12“十五”期间与“十一五”期间全国文物系统对国民经济贡献构成从贡献份额来看，占“大头”的依然是间接贡献中的文物旅游增加值（扣除重复计算）——占到3/4左右，其次是文物系统增加值（占18%左右），再次是文物流通经营增加值（占4%左右），最后是文物系统保护维修支出带动建筑业增加值（仅占1%左右）。从贡献份额来看，可以得出这样一个重要结论：文物系统对国民经济贡献的“大头”来自其间接经济贡献，而这种贡献的“大头”又来自文物旅游。这是因为“十一五”期间，全国文物旅游对国民经济的全口径贡献值为1070.2亿元，占文物系统对国民经济全部贡献1435.0亿元的74.6%。2012年，全国文物旅游对国民经济贡献的下限值为376.6亿元，占文物系统对国民经济贡献下限值的77.3%。换言之，文物旅游贡献值在文化遗产事业对国民经济贡献中的占比在进一步提高。2.1.4投入产出分析2001～2012年，全国文物系统经济产出和财政投入比例变化情况见图主2-13和图主2-14。图主2-132001～2012年文物系统投入产出年度变化图主2-14“十五”期间与“十一五”期间文物系统产出与投入的比例变化如图主2-14所示，从“十五”和“十一五”两个时期对比情况来看，文物系统产出与投入的比例总体经历了从上升到下降两个阶段。分析其原因，主要有五点：一是文物旅游收入的非正常减少（主要是受全球金融危机和博物馆全面免费开放的影响）；二是旅游产业已经开始结构升级[10]；三是财政拨款的基数已较高且还在快速增长[11]，造成产出与投入的比例相对下降；四是对文物系统利用重视不够，致使产出效率不高，文物旅游的发展相对于财政投入而言速度慢、增幅小；五是文物系统的管理体制、管理水平和服务能力等方面还有待改善。随着文物工作越来越受到重视，文物投入稳步增长，但是文物利用和资金使用效率还不高，文物系统对五大建设的作用未得到充分发挥。2.2博物馆系统对国民经济的贡献测算2008年起，中国文化文物系统的博物馆开始全面免费开放。这是中国文化遗产事业在民生领域的重大亮点。免费之后，博物馆对国民经济的贡献发生了什么变化？以下计量文化文物系统博物馆的直接经济贡献和间接经济贡献，并专门分析博物馆旅游的增加值变化情况。2.2.1直接贡献博物馆全面免费开放以后，其直接经济贡献被弱化。因此，只能通过博物馆事业增加值（以下简称博物馆增加值）衡量博物馆对国民经济的直接贡献[12]。2001～2012年，全国博物馆增加值变化情况见图主2-15和图主2-16。图主2-152001～2012年全国博物馆增加值逐年变化情况图主2-16“十五”期间与“十一五”期间博物馆增加值对比总的来看，2001～2012年，全国博物馆增加值保持了较好的增长势头，从2001年的8.9亿元增长至2012年的52.2亿元，名义上增长了4.9倍（按2001年可比价格计算，实际增长约2.6倍），年均名义增长率为17.4%（实际增长率高达12.5%）；除2003年和2007年较上年有所减少外，其余年份均呈不同上升态势。从三个时期对比情况来看，绝对数量上，“十一五”期间增加值合计为134.4亿元，是“十五”期间66.3亿元的2.0倍（按可比价格计算仅为1.6倍）；相对增速上，“十一五”期间增加值的平均增速（年均名义增长率仅为13.7%，实际增长率为8.0%）低于“十五”期间（年均名义增长率为22.4%，实际增长率为18.4%）；2010～2012年，年均名义增长率为17.2%（实际增长率为11.6%），高于“十一五”期间平均增速，低于“十五”期间平均增速。2012年以来，随着博物馆财政投入的加大以及博物馆拓展服务范围、发展相关产业（如纪念品销售，文物巡展，社会文物鉴定、咨询、修复服务等）提高经营收入，全国博物馆增加值增速略有上涨。2.2.2间接贡献博物馆对国民经济的间接贡献，主要涉及博物馆修缮费支出带动建筑业增加值和博物馆旅游增加值两个方面。有别于对文物系统的测算，此处不考虑全国文物艺术品拍卖企业的贡献。下边将逐一进行回顾与评价。（1）博物馆修缮费支出带动建筑业增加值2001～2012年，全国博物馆修缮费支出带动建筑业增加值变化情况见图主2-17和图主2-18。图主2-172001～2012年全国博物馆修缮费支出带动建筑业增加值变化情况图主2-18“十五”期间与“十一五”期间全国博物馆修缮费支出带动建筑业增加值对比总的来看，2001～2012年，全国博物馆修缮费支出带动建筑业增加值增长缓慢，从2001年的0.5亿元增长至2012年的1.9亿元，名义上增长了2.8倍（按2001年可比价格计算，实际增长1.4倍），年均名义增长率为12%（实际增长率高达7.3%）；除2004年和2007年有明显下降趋势，其余年份均基本保持增长态势。从不同时期对比情况来看，绝对数量上，“十一五”期间增加值合计为3.5亿元，是“十五”期间2.5亿元的1.4倍，按可比价格计算为1.1倍；相对增速上，“十一五”期间增加值的平均增速（年均名义增长率为19.8%，实际增长率为13.1%）远远高于“十五”期间（年均名义增长率为-4.5%，实际增长率为-7.7%）；与“十一五”末期相比，2011年名义增长率为11.9%（实际增长率为4.4%），比“十一五”期间的平均增速低。2012年的名义增长率大幅提高到72.7%（实际增长率为71.4%）。（2）博物馆旅游增加值博物馆对国民经济贡献的“大头”来自博物馆旅游。2001～2012年，全国博物馆旅游增加值变化情况见图主2-19和图主2-20。图主2-192001～2012年全国博物馆旅游增加值变化情况图主2-20“十五”期间与“十一五”期间全国博物馆旅游增加值对比总的来看，2001～2012年，全国博物馆旅游增加值保持了较快增长，从2001年的61.8亿元增长至2012年的287.0亿元，名义上增长了3.6倍（按2001年可比价格计算，实际增长1.9倍），年均名义增长率为15.0%（实际增长率为10.1%）。与“十一五”末期相比，2011年博物馆旅游增加值增长率为17.9%（实际增长率为9.7%）。2012年，博物馆旅游增加值增长率为24.1%（实际增长率为21.4%）。2011年和2012年均高于“十一五”期间的平均增速。“十二五”期间，负面因素的影响逐渐消失，且随着整修后的博物馆陆续开放和新一批博物馆的建成，博物馆旅游的发展逐步提速。这种态势近期不会有变化。2.2.3全部贡献2001～2012年，全国博物馆对国民经济的全部贡献见图主2-21和图主2-22。图主2-212001～2012年全国博物馆对国民经济全部贡献变化情况图主2-22“十五”期间与“十一五”期间全国博物馆对国民经济全部贡献对比总的来看，2001～2012年，博物馆对国民经济的全部贡献保持了稳定增长，从2001年的67.5亿元增长至2012年的325.2亿元，名义上增长了3.8倍（按2001年可比价格计算，实际增长近2.0倍），年均名义增长率为15.4%（实际增长率为10.5%）；除2002年、2003年和2008年较上年有所回落，其余年份均呈上升态势。从三个时期对比情况来看，绝对数量上，“十一五”期间增加值合计为777.9亿元，是“十五”期间381.9亿元的2.0倍（按可比价格计算为1.6倍）；相对增速上，“十一五”期间增加值的平均增速（年均名义增长率为15.4%，实际增长率为9.6%）略高于“十五”期间（年均名义增长率为10.2%，实际增长率为6.5%）；进入“十二五”期间，2011年博物馆对国民经济贡献值增长了16.7%（实际增长率为8.6%），2012年博物馆对国民经济贡献值比2011年增长了23.5%（实际增长率为20.7%），均高于“十一五”期间的平均增速。尽管2008年博物馆全面免费开放后，博物馆的直接贡献下降，但博物馆辐射和带动相关产业（如纪念品出售和展品交流、个性化服务等）而产生的间接贡献逐渐提升。“十五”和“十一五”期间全国博物馆对国民经济的全部贡献的构成对比见图主2-23。图主2-23“十五”期间与“十一五”期间全国博物馆对国民经济贡献构成对比从贡献份额来看，占“大头”的依然是间接经济贡献中的博物馆旅游增加值，占到82%左右；其次是博物馆增加值，占17%左右；再次是博物馆修缮费支出带动建筑业增加值，仅占1%左右。2.2.4投入产出分析2001～2012年，全国博物馆投入产出变化情况见图主2-24和图主2-25。图主2-242001～2012年博物馆投入产出年度变化图主2-25“十五”期间与“十一五”期间博物馆投入产出变化2014年文化遗产蓝皮书计算结果表明：“十五”期间全国博物馆对国民经济贡献是同期财政投入的5.9倍，“十一五”期间为3.6倍，2011年和2012年均为2.7倍。尽管投入基础的增大是这种产出与投入比例下降的主因，但2001～2012年投入与产出增速之间的倒挂也是原因之一。这种状况说明博物馆的经济功能发挥得还不够。在保证财政拨款稳定增长的同时，博物馆需要审视其管理体制、管理水平等方面的不足，考虑如何通过改善管理来提高行业的产出水平。3文物旅游产业的发展机遇和制度改革需求增强文化遗产事业的经济社会贡献，首先要抓住机遇，通过制度改革扩大正面贡献。对文化遗产事业经济贡献的测算表明，其正面贡献的“大头”来自文物旅游（占文物系统经济社会总贡献的约3/4[13]）。文化遗产只是一种资源，要使其从资源转化为市场需要的产品再到商品，需要“加工”：只有通过文物旅游等方式，在依法保护的基础上对文化遗产进行“加工”，才能使文化遗产中的文化成为国民的文化生活。当然，与旅游的一般业态相比，文物旅游有其特殊性：文化遗产资源的特性决定了文物旅游活动是以产业而非事业的方式进行，文物旅游既要符合文化遗产事业的政策法规，也要符合旅游产业的基本规律[14]。在新背景和新形势下，对于作为正面贡献主体的文物旅游，文物部门应充分把握相关机遇，建立和完善相关制度。3.1文物旅游发展面临的新形势3.1.1国家相关规划对文物旅游的新定位文物旅游发展背景的最大变化，在于国家层面的相关规划对文物工作有了新的表述。2013年以来，陆续发布了十八届三中和四中全会《决定》、中央城镇化工作会议文件和《国家新型城镇化规划（2014～2020）》。这些上位文件是全面深化改革和推进新型城镇化战略的纲领，其中多个领域直接或间接涉及文物工作。再对比《文物事业2020年目标》（见图主1-1），我们可以清楚地分析哪些国家大目标与文物中期事业目标、文物近期重点工作关联，这些关联的点为发展文物旅游提供了哪些机遇。（1）《决定》《决定》中有三项改革领域与文物系统重点目标密切相关：①“构建现代公共文物服务体系”对应文物系统要求自身充分挖掘文物价值，将文物构建成优秀传统文化传承体系的重要内容，将文物、博物馆的宣传教育功能纳入公共文化服务体系。②“加快完善现代市场体系”对应文物系统要加强文物市场建设的目标。文物市场体系的有序发展和满足公众需求是构建现代市场体系的有机组成部分。③要求文化事业单位建立法人治理结构和理事会制度的规定，对应文物系统“确立政府主导、社会参与的体制机制”的目标。这有助于建立包括法人治理结构、行业社会组织，社会力量充分参与的文物管理体制。（2）中央城镇化工作会议文件城镇化工作会议提出要“提高城镇建设水平”，其中“保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉”是重要内容。这对应了文物系统自身提出的“文物保护与城乡建设有机结合，成为建设美丽中国的积极力量”的目标。通过在全国建成50个以上生态博物馆和社区博物馆、30个考古遗址公园，推出一批古村落保护利用试点和文物保护样板工程，能够有效地优化人居环境，提升城镇建设水平。将对大遗址、古村落、古民居等的保护利用纳入城乡建设和新农村建设总体布局，将成为新型城镇化中生态文明建设的新亮点。（3）《国家新型城镇化规划（2014～2020）》规划中有三项改革领域与文物系统重点目标密切相关：①“发掘城市文化资源，强化文化传承创新”对应了文物系统实现文物保护与城乡建设有机结合，使文物系统成为建设美丽中国的积极力量的目标。②规划中提出了加强文物保护和合理利用的内容，对应了文物系统“强化文物保护”的目标。在旧城改造中保护文物，加强对历史文化名城名镇、历史文化街区、民族风情小镇文化资源的挖掘和文化生态的整体保护，是提升文物保护水平的关键内容。③规划提出建立健全现代公共文化服务体系和现代文化市场体系，对应了文物系统加强文物市场建设和发挥文物价值的目标。文物系统既要成为公共文化服务的主要提供者，也要成为文物市场的重要建设者（见表主2-1）。表主2-1国家相关规划与文物工作目标的关联通过梳理全面深化改革和新型城镇化相关文件，可以看出其中多处内容涉及文物工作，且与《文物事业2020年目标》联系紧密，为文化遗产事业在新型城镇化中全面增强贡献创造了条件。文物旅游作为贡献的大头，也有了新的发展机遇。①文物旅游成为现代公共文化服务体系的重要组成部分。文物系统中的文物保护单位是公共文化服务体系的重要载体。发展文物旅游，是利用产业的方式将这些载体串联起来，提升文物展出效率和服务半径，促使文物旅游作为基本公共文化服务内容之一，向标准化、均等化方向发展。新型城镇化越来越强调通过文物旅游充分挖掘文物的多元价值，将文物作为构建优秀传统文化传承体系的重要内容，全面发挥文物、博物馆的宣传教育功能，使之成为公共文化服务体系的重要支撑。②构建现代市场体系，为市场主体参与文物旅游创造条件。长期以来，文物管理体制中的经营机制受限于事业单位的管理体制，没有提供市场主体参与文物经营的范围和途径，经营机制既不“规范”，也不“高效”。文物旅游作为经营的重点，也是市场配置文物资源的领域。上位文件为市场主体参与文物合理利用和经济价值开发破除了观念上的障碍，有利于文物系统探索政企分开的管理机制和市场主体参与的经营机制改革。③文物保护利用与城镇化建设有机结合，有利于更全面地拓展文物贡献。新型城镇化明确提出文物保护与城镇化建设水平、城镇功能的发挥之间的关系，要求在新型城镇化中“保护历史文化遗产、民族文化风格和传统风貌”。融入城镇化建设中的文物越来越成为重要的旅游资源。3.1.2旅游部门如何抓住新形势文物旅游面临的另一个变化，是作为相关系统的旅游部门已经在新的形势下迅速找准了定位。在全面深化改革和新型城镇化的大趋势下，旅游行业闻风而动。例如，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号），紧扣党的十八届三中全会《决定》，几乎“力所能及、搜肠刮肚”地提出了旅游业的重要发展方向及其改革措施[15]。该意见明确了文物旅游的基本原则——坚守法律底线、加大对文物保护的资金投入、明确和落实文物保护的相关责任等，对文物规范利用起到较好的指导作用。同时，该意见进一步明确了文物旅游建设、规模以及监管方面的若干原则：明确文物旅游开发建设的审批事项；文物旅游的发展要符合景区游客承载标准；要加强对文物旅游的指导和监管。在涉及文物的旅游工作上，旅游系统已经走在了文物系统的前面。旅游系统的工作紧扣新型城镇化背景，有利于促进文物旅游的持续健康发展。文物部门要像旅游系统一样，适应新形势，紧扣新型城镇化的要求。3.2文物部门如何把握新机遇和迎接挑战——以文物旅游为例文物系统顺应新形势的最重要方面，就是各级文物部门要为旅游活动划定界限，使文化遗产资源“加工”的过程“合理合法”。在此基础上，文物系统要积极参与旅游商品的开发，使旅游商品具有更高的文化含量、与当地文化更紧密的结合度和更多的推陈出新的机会。只有这样，才能使文物旅游的发展得到文物和旅游两个系统的共同推进。第一，文物部门划定相关界限，使这种“加工”不会危及资源保护。《国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》指出，在旅游开发建设中，“存在有的地方违法转让、抵押国有不可移动文物，将国有不可移动文物作为企业资产经营，过度开发利用文物资源、导致文物破坏或损毁，甚至擅自拆除文物古迹和历史文化街区、村镇以及历史建筑等问题”。这是旅游活动不遵守文物系统的相关法律法规的直接后果。文物系统参与文物旅游，有助于划定旅游行为的“红线”——不能给文物安全带来风险。这一红线通过划定两个界限来解决：①文物旅游活动的空间范围界限。在全面落实不可移动文物的“四有”（有保护管理机构、有保护范围、有保护标识、有保护档案）前提下，明确空间上哪些区域可以允许市场主体以特许经营的方式进行开发利用。对于文化遗产景区，要明确核心区范围。该范围内只允许以公益性的形式利用，非核心区则可以适当允许经营性力量进入。例如，甘肃省于2002年颁布了《甘肃敦煌莫高窟保护条例》，对莫高窟的保护范围做了严格的限定，将其划分为重点保护区和一般保护区。保护区内特别是重点保护区内，由敦煌研究院负责保护和利用，严格限制经营活动的开展，对少数经营活动实行严格审批。在保护区外，不限制市场主体的参与，通过市场化途径提高旅游开发的水平和质量，带动周边经济发展。②文物旅游的业务范围界限。应明确哪些业务可以采用产业化的方式进行经营。不能将文物本体作为企业资产来经营。针对文物本体的门票销售等业务，无疑应以事业方式进行管理，因为这部分业务属于公共服务的一部分，具有较强的公益性。而对于消费弹性较大的非核心业务——旅游餐饮、住宿、娱乐休闲、后勤服务及衍生品等，可以允许经营性力量进入，但是在经营规模、经营质量、价格水平上要实行严格的监管。对空间范围和业务范围的划分，有助于明确政府和市场的界限、公益性和经营性的界限，在依法合规的范围内让文物旅游产业“唯利是图”，从而真正兼顾保护与利用。第二，文物系统参与商品“制造”，使旅游系统的商品具有更高的文化含量、与当地文化更紧密的结合度和更多的推陈出新的机会。《国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》要求文物旅游既“上正轨”，也“提速度”。其中，“提速度”指的就是文物旅游的大发展，即扩大文化遗产事业对国民经济的贡献，使之全面惠及民生。文物系统应提升旅游产品与地方文化的结合度，原因即在于文物所代表的地方特色文化，彰显了一种旅游体验上的差异性。这种差异性正是旅游的重要动机之一。同时，文物也可促进旅游产品推陈出新，因为文化遗产资源的开发程度不断加强，如大遗址有了新的考古发现、在文物的信息还原上有了新发现等，有助于旅游商品的升级换代。通过《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》和《国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》两个文件，可以发现，文物工作和旅游产业二者之间存在着有机的联系。在依法“保护为主”、规范利用的基础上，文物实现与旅游系统更深入的结合，既能促进旅游产业的改革发展，也有助于文物系统像旅游行业一样紧扣《决定》，通过体制机制改革，做好文物利用文章。3.3文物旅游发展面临的制度障碍在这样的机遇下，文物系统和旅游系统的配合，理论上应该显著提高文物旅游的产值规模。但目前的情况可一言以蔽之：存在着文物资源在旅游市场上巨大的吸引力与文物旅游在旅游产业中产值占比很小的巨大反差。可从两个方面来认识这种反差：①从文物旅游占全部旅游业产值的比例来看，“十二五”前期比“十一五”期间均值有所下降，其后略有回升，但比例仍然较低（2012年为4.7%）[16]。这表明文物旅游的发展速度明显落后于旅游业整体发展的速度。这种落后有两个方面的原因：第一，测算原因。本书技术报告第二章指出了由于统计数据无法满足测算文物旅游多次波及效果的要求，因此在测算文物旅游发展水平时仅仅测算了第一次波及效果[17]，没有对文物旅游对文化产业、农业、工业、商业、交通运输业等相关行业的带动作用进行延伸测算。因此，文物旅游在旅游行业中的发展情况是被低估的。第二，制度原因。文物系统自身还面临着一系列体制机制问题，或影响了文物利用总量的提升，或造成利用效率不高，或造成利用有损保护。文物系统在这些体制机制上认识不清、改革力度不足，导致文物旅游无法像旅游产业那样以改革创新带动高速发展。②文物旅游产值过低。这与文物吸引力因子在旅游吸引力因子中的重要地位完全不匹配。2012年文化遗产蓝皮书技术报告第二章曾分析：由于测算文物吸引力因子的方法偏保守，因此文物吸引力因子是被低估的[18]。在这种情况下，2012年文物吸引力因子占观光旅游吸引力因子的比例上，入境旅游达到2.6%～4.1%（方法三），国内旅游更是占到9.1%～16.7%。其他相关研究所测算的文物吸引力因子，显著高于文化遗产蓝皮书采用保守算法的结果[19]。这表明文物吸引力因子在旅游吸引力因子中占据重要的位置[20]。事实上，其他渠道的调查也都在强化这一点。例如，2014年11月，由中国旅游报社发起、中国旅游舆情传播智库公布的《美国来华旅游舆情调查报告》反映，美国游客对中国主要景区认知度排名前6位和前20位中的80%都是文化遗产（见图主2-26）。这充分说明了文物的旅游吸引力在整个旅游资源中的重要地位，也展现了文物旅游未来的发展空间。图主2-26美国游客对中国主要景区的认知度排序若从制度层面探究成因，这种文物吸引力占比与文物旅游增加值占比的巨大反差，必然涉及文物保护单位和博物馆在划定旅游活动相关界限、参与旅游商品“制造”两方面工作中遇到的制度障碍。首先，文物系统参与旅游商品“制造”缺乏机制和条件。按照“统一、规范”的标准来看，文物旅游管理体制还存在较多的问题（2013年文化遗产蓝皮书主题报告第三章已有详细说明）。管理成员方面的多头管理、权责不清，导致难以对文物旅游进行有效的行业管理，是影响文物旅游良性发展的重要因素。管理规则方面，缺少针对文物旅游的统一、规范且具有可操作性的管理规章和标准，只能一定范围内借鉴文物系统中的相关规定来解决问题。在相关规定强调“保护为先”的氛围中，这种借鉴难以起到预期的效果。在基层文物保护单位中，各项基础工作（如场馆建设、“四有”、“五纳入”等）不达标，在保护要求尚且无法满足的情况下，发展文物旅游缺乏条件。另外，从公益性利用的角度而言，文物系统内部还存在着一些过度强调保护的制度，限制了文物合理流动和展出的效率。例如，存在过于严苛的文物库房制度，缺乏馆际文物资源共享机制和交流沟通机制，没有建立起文物策展人人事制度等，在文物旅游中造成了文物展出率低、资源流动不畅等问题，阻碍了文物参与旅游商品“制造”。从经营性利用的角度而言，市场主体和社会主体参与文物旅游开发也缺乏机制和条件。例如，文物系统没有划定相应的空间范围和业务范围，也没有针对文物资源的特点建立起相应的特许经营机制，导致市场主体和社会主体虽然有需求参与文物利用，但既没有途径，也没有保障。其次，文物管理和经营的制度界限不明或不合理。从管理方式上看，文物保护单位和博物馆多以行政管理机构或事业单位的体制进行管理，保证文物利用的公益性是这类管理方式的根本。因此，文物系统应划定空间界限和业务界限，管理单位自身不应开展经营活动。但是目前的制度并非如此：以财政拨款为主、市场和社会渠道补充的资金机制中，市场和社会渠道相对滞后且地域差距明显，造成文物管理机构整体资金不足，无法满足公益性利用的需要，造成许多文物保护单位和博物馆的管理机构不得不以各种违规的方式开展经营活动。这些活动缺乏监督和规范，导致相关部门难以把握保护与利用的“度”，出现若干损毁文物的案例。4文化遗产事业发展可能带来的其他影响——以大遗址为例增强文化遗产的贡献，还必须消除文化遗产保护可能带来的负面影响。其中，建立健全大遗址项目文物的相关补偿机制尤为重要。大遗址不能采用封闭、隔离式保护，必然会对周边区域的发展产生一定程度上的负面影响，即其总体经济影响有可能是负值。在这种情况下，大遗址保护项目需要对周边区域进行补偿。2014年蓝皮书对不同类型大遗址的负面影响做了分析，并以良渚为例进行了具体测算[21]。大遗址可按照以下三个方面进行划分：发挥经济社会贡献的“可能性”（核心是空间位置）、“可操作性”（核心是管理方式）以及所面临的管理问题（保护和利用状况）。不同类别的大遗址，可能产生的负面影响和补偿方式不尽相同，具体可从以下三个方面分析。首先，空间位置是决定性因素，直接影响到大遗址对周边社区的影响方式和程度。位于大城市建成区的大遗址项目，其经济社会贡献通常比较全面，尤其是间接经济贡献可能巨大（如土地开发价值较高）。因此，通过市场手段可使这种正外部性内部化，大遗址保护项目可成为区域发展的重要抓手。地处西安城区是大明宫遗址公园全面发挥经济社会贡献，且能够采用市场运作模式的关键因素。其次，经济社会贡献全面的项目，补偿方式也可以多样化。例如，陕西大明宫国家考古遗址公园本身的经济社会贡献已经很大，其存在的部分负面影响也可以通过多种渠道实施补偿（主要体现在政府政策和补偿资金投入、大型企业投融资两个方面）。补偿方式多样化使得大明宫有能力对周边企业和居民进行大规模保护性征拆。但是有些项目则难以补偿，如河南殷墟大遗址项目，由于限耕限挖、维持生活原貌等保护措施必然损害当地居民生产、生活各项利益，因此若大规模迁移则会产生较高的安置成本。无论中央政府、地方政府还是企业，都难以负担搬迁的巨大费用，难以负担构建替代产业体系的费用，因此补偿方式有限。最后，主要体现为社会贡献的大遗址项目，则主要局限于政府补偿。由于土地、旅游等经济价值不高，地处小城市非建成区、农村聚居点、荒野的大遗址的经济贡献有限，主要体现为社会贡献。其市场投入和社会投入不足，主要由政府对负面的影响进行补偿。对于这一类的大遗址保护项目，重点在于补偿专项资金的用途要合理，不能主要用于相关楼堂馆所的建设。例如，辽宁牛河梁遗址地处农村地带，经济开发价值不高，对周边的贡献主要体现在社会贡献上。牛河梁的投入主要依靠国家文物局、辽宁省政府、朝阳市政府等政府投入，绝大部分用于基础设施和楼堂馆所的建设，用于改善民生的部分不多，尚没有建立合理、全面的补偿资金使用机制。要全面评价大遗址的贡献，需要建立兼顾两方面的技术路线，同时明确不同类型大遗址的差别，并建立相应的补偿机制来弥补负面影响。基于前述分析，经过调整后的大遗址保护项目的经济社会贡献测算技术路线[22]如图主2-27所示。对于大遗址可能产生的负面作用，对其补偿的测算主要包括以下四方面内容：①征地拆迁或搬迁及居民安置过程中耗费的成本。对于根据保护规划的要求，必须将大遗址保护区域或者周围相关保护区域内的居民迁出的，有关人民政府或者主管部门应当依照国家有关规定予以妥善安置，并给予合理补偿。②限制原住民生产生活方式、范围和强度。分布于乡村或荒野的大遗址项目，对土地管制用途（如限耕限挖）导致的可能的机会成本损失。分布于城市和人口较密集乡镇的大遗址，相关产业（商业地产开发和服务业等）发展导致的可能的机会成本损失。③管护成本。在大遗址的保护区域及其周围相关保护区域内居住的居民承担遗址的管护工作和相关劳务的补贴。④私人所有文物维修或与保护相关的建设工程的补贴。非国家所有的不可移动文物，被列为各级文物保护单位的，其所有者如果难以承担文物的看护及修缮工作，可以向当地文物行政管理机构申请补助。补助的内容包括文物看护的劳务补贴和文物修缮工作的必要开支。图主2-27大遗址保护项目经济社会贡献测算的技术路线要构建具备全面性和可行性的大遗址补偿机制，必须清晰回答以下五个问题（见表2-2）。为何补？为了确保大遗址得到保护而控制利益相关者（尤其是大遗址保护范围内的原住民）的负外部性以及直接用于保护的修缮成本和劳务成本投入。补给谁？补偿对象包括三个主体：①当地政府，补偿资金用于弥补因限制地产开发和产业发展而造成的财政收入减少等；②原住民，补偿资金用于弥补征地拆迁、搬迁人口、居民安置过程中耗费的成本以及限耕限挖控制造成的生计损失；③保护机构，补偿资金用于对大遗址的文物监测、保护、管理评估、考核等成本。谁来补？资金来源考虑以中央财政转移支付为主，地方政府依据财力配套部分资金。补偿主体首先是中央政府和地方省级人民政府，其次是享受文化遗产服务的单位和个人。在实施文物保护补偿的初期阶段，中央政府作为文化服务接受者的集中代表给予文化服务提供者补偿。补多少？按照以下三个步骤确立补偿数额：①根据年度的搬迁安置计划，结合征拆补偿标准和征拆量的统计，计算大遗址保护征拆补偿标准。②根据不同种植类型耕地面积、耕种收入水平，结合不同控制区的补偿级别，确定限耕限挖补偿标准。③通过计算保护区内外居民平均收入差值，确定保护区内居民替代产业发展补偿标准。怎么补？大遗址的补偿方式包括以下三类：①直补，政府通过财政补贴直接将资金补贴给被补偿对象；②以奖代补，政府设立奖励标准对从事遗址保护的组织和个人进行奖励；③产业扶持，通过对遗址区产业的扶持，解决遗址区农民的就业，提升其收入水平。表2-2大遗址项目补偿机制的内容5从制度角度看文化遗产事业发挥贡献的障碍文物旅游要发挥更大经济贡献，大遗址保护要抑制暂时的、局部的负面影响，都必须依靠制度建设。事实上，对整个文化遗产事业而言，要把握各方面机遇，顺应加强文物合理利用的发展方向，还有许多类似的问题阻碍了文化遗产事业增强贡献。因此，必须“从普遍存在的问题中寻找制度成因”，从若干案例中归纳出普遍问题。经过梳理，有以下三方面的制度，分别或共同影响了文物利用的总量，造成利用的效率不高，或者易使利用有损保护。这些制度的不合理或缺失，是文化遗产事业在新时期增强贡献的障碍，需要在未来全面改革。5.1影响文物利用总量的制度这样的制度，对增大文化遗产事业的经济贡献，尤其对文物旅游扩大发展规模、提高发展效益的负面影响较大。最主要的是文物旅游管理在“统一、规范”标准上所面临的问题：管理不“统一”，文物旅游管理政出多门、权责不明，难以实现有效的行业管理；管理不“规范”，缺少针对文物旅游的统一、规范且具有可操作性的管理规章和标准。同时，文物系统的基层管理机构权能较低，保护基础工作薄弱，保护要求尚不能满足，难以拓展利用的范围和程度，制约了文物利用总量的提高。其次，还有一些形成利用禁区但并非保护真正需要的制度。从文化遗产事业对经济发展的贡献计量中，我们可以发现文物旅游的贡献尤其是博物馆的贡献中，大量高品质文物资源因为文物库房制度过于苛严而难以变成旅游资源：客观上，将部分藏品对安全系数的要求扩展到整个文物库房，将文物库房变成利用的禁区。大部分博物馆倾向于将藏品的安全和保护作为第一要务，尽量减少藏品与外界接触的机会，减少藏品的提用次数，对如何有效地利用藏品则考虑得很少。博物馆系统没有把藏品被充分有效地利用来满足公众和社会的需要，作为衡量博物馆工作的标尺。主观上，博物馆工作中存在着“重藏轻用”的思想。许多制度的本意，将博物馆定位为文物收藏机构，其主要职责在于收藏，而非满足公众文化需求。5.2造成利用效率不高的制度利用效率不高的制度障碍主要源自文物系统的资金机制和经营机制。文物保护单位的资金机制和经营机制是确保文物保护单位实现“合理利用”的制度保障。资金机制上，呈现以财政拨款为主、市场和社会渠道相对滞后的局面，且地域差距明显。文物保护单位资金整体不足是影响利用效率的主要“瓶颈”之一。经营制度上，没有划分空间范围和业务范围。经营对文物保护单位管理来说有三方面意义：①经营本身是一种利用方式，是商业化的利用方式。这种方式具有活动范围大、活动效率高和参与人积极性高等特点，可以显著增强文物资源的文化影响力。②经营是重要的资金来源渠道。在文物保护单位的财政、社会和市场三条资金渠道中，经营是市场渠道的主要方式。③经营可使不可移动文物在一定范围内按照某种方式成为产业资源，而产业资源需要可持续利用，这就使相关政府部门以及营利性社会力量可能致力于资源保护。换言之，经营可能使更多的利益相关者参与到文物保护中来。然而，由于没有空间范围的划分，公益性和非公益性的难以实现平衡、政府与市场范围不明确，阻碍了利用效率的提高。在博物馆发展文物旅游过程中，没有建立全面的博物馆馆藏文物共享机制和进行策展人制度等人事制度创新，也是文物利用效率不高的重要原因。目前，馆际文物资源共享机制和交流沟通机制不畅，严重限制了文物的合理流动，导致博物馆总体展出率偏低。2012年，国家文物局对中央和地方共建的9个博物馆馆藏文物展出率进行统计，其中最高的不足5.0%，最低的仅1.2%，平均不足2.8%；新建的一些市县博物馆，馆藏文物还无法满足基本陈列[23]。策展人人事制度[24]不健全也阻碍了文物参与旅游商品“制造”。当前，国有博物馆的展陈人员多侧重于器物研究，举办器物类展览方面的能力较强，但从事历史文化传播相关展览的能力较为局限；国有博物馆尚没有建立起自己的策展人培养体系，缺乏成熟的策展人特别是展览内容设计人才，对此类人才的需求非常迫切。5.3容易造成利用有损保护的制度首先，没有建立文物相关补偿机制。这种机制的缺失，对大遗址的影响较为明显。部分大遗址项目区（如良渚大遗址）已经初步构建了文物相关补偿机制，出台了直补、以奖代补和产业扶持等多种类型的补偿措施。然而，大遗址项目整体上尚没有建立完善的文物相关补偿机制，造成大遗址的利用和建设对周边经济社会产生的负面影响无法弥补。从概念和机制设计的角度看，应构建具备全面性和可行性的大遗址补偿机制，从制度上明晰“为何补、补给谁、谁来补、补多少、怎么补”五个问题的答案和操作细节。另外，大遗址的类型差异较大，不同空间位置、不同管理方式、不同保护利用状况的大遗址，所产生的负面影响不尽相同，补偿方式也应该有所差别。其次，文物经营机制不健全造成经营超过保护的“度”。中国在文物经营机制建设上仍处于摸索期。许多文物经营机制难以合理把握保护与利用的“度”，难以保证公益性。文保单位既当“裁判员”，又当“运动员”的现象十分普遍。从目前来看，文物保护单位的经营活动方式，可总结为三类：①整体交由企业经营；②地方政府或文物保护单位管理机构成立全资或份额较大的公司，由这个国有企业来开展经营活动；③特许经营，即企业负责合法合规范围内且与保护、展示活动关系不大的业务（如餐饮、住宿等）。从目前文物系统的情况来看，第②种是主流，第①种最近几年被屡禁而难止，第③种则