改革创新是加快发展的必由之路

改革创新是加快发展的必由之路

“十一五”以来是浙江测绘与地理信息发展史上取得重大进展的时期。在国家测绘地理信息局、省委、省政府的正确领导下，浙江省测绘与地理信息局（以下简称浙江局）紧紧围绕党委、政府的中心工作和全省经济社会发展大局，以科学发展观为指导，以服务经济社会发展为工作的出发点和落脚点，探索实践，改革创新，在发展理念、发展思路、发展方式、体制机制、科技创新等方面都取得了突破，在科学发展的道路上迈出了坚实的步伐，为“十二五”以及今后一个时期的长远发展奠定了基础。回顾浙江这些年的发展历程，浙江的测绘与地理信息工作之所以能够取得一些成绩，有些方面的工作走在了全国的前列，一个很重要的原因，就是解放思想，积极推进改革创新。一转变职能，管政府该管的事由于测绘工作专业技术性强等原因，较长时间以来，测绘部门始终把自己当作一个专业技术部门，重内部管理、轻行业管理，重业务技术、轻行政管理的问题比较突出，主要精力都放在管理局属单位和具体组织实施基础测绘工作上，测绘统一监管和公共服务的职能没有得到切实履行，在职能履行上有意无意地游离在国家行政体系之外，在外界看来，就是一个机构规格较高的生产单位。行政管理上的无所作为，导致每逢政府机构改革，都面临被削弱甚至撤并的被动局面。在改革发展的实践中，浙江局逐步认识到，作为政府的一个部门，正确定位自己的职能，管政府该管的事非常重要。从1998年开始，浙江局在正确定位政府职能方面进行了积极的探索和改革。主要是转变职能，把局机关的工作重心由主要管理局属单位向管理整个行业转变，由主要管理具体的测绘业务技术向测绘行政管理，履行政府管理全社会、全行业测绘工作转变；将具体的测绘技术和业务，管理工作中的具体事务性工作交由局属单位和行业中介组织。局调整了主要职责，内设机构设置和局属单位的职能，改变了局对下属单位的管理方式，不再包揽局属单位的事务。除要求局属单位认真履行为政府部门、为社会提供公共服务的事业职能，不折不扣地完成局以合同形式下达、委托的基础测绘任务和其他重大测绘项目外，不干预他们作为独立事业法人可以行使的职权，同时也明确由他们承担事业法人应当承担的全部经济和法律责任。局将主要精力转变到履行立法执法、规划协调、监管服务等政府工作的职能上。浙江是开放较早、市场化程度较高的省份，开放的测绘市场吸引了全国大部分省份测绘单位在浙江承揽测绘项目，测绘违法行为时有发生。浙江又是地图产品的生产和销售大省，全国80%以上的地图产品在浙江生产，其中相当比例通过义乌小商品市场销往境外。地图产品生产企业规模小、分布广，要从源头上杜绝有政治问题的地图产品，难度大，任务重。由于长期计划经济体制的影响，各自为政、部门垄断的现象在相当长的一个时期内还难以完全消除，有些违法现象还来自一些政府部门，测绘主管部门的监管责任重，难度大。为了认真履行好政府测绘工作统一监督管理和统筹协调的职能，一方面浙江局高度重视测绘立法和规划工作；另一方面，加强对全省各级测绘管理部门工作人员的培训，努力提高测绘工作统一监管，统筹协调政府其他部门测绘工作的能力。以法律、法规为武器，严格依法行政，与违法测绘行为作坚决斗争，哪怕这些行为发生在某些政府部门。与此同时，浙江局积极履行好测绘公共服务的职能，主动为政府各部门提供基础测绘成果及其技术服务，最大限度地满足浙江经济社会发展对测绘工作的需求。由于较好地履行了政府管理测绘工作的职能，社会各界越来越强烈地感觉到，测绘局是一个政府部门，从而有效地树立了测绘主管部门的“政府形象”。二转变观念，确立“按需测绘”的发展理念长期以来，测绘人习惯于就测绘干测绘，主动了解经济社会发展对测绘的需求并积极做好服务工作非常不够。经济社会的快速发展对测绘工作的需求越来越多样化，要求越来越高，传统的测绘发展理念已经无法满足这种需求。工作实践使浙江局认识到，测绘工作要发展必须首先转变发展观念。新时期的测绘工作必须紧紧围绕党委、政府的中心工作，以保障服务经济社会发展为出发点和落脚点，彻底改变长期以来形成的就测绘干测绘的思想观念。党委政府及其部门需要什么，经济社会发展需要什么，社会需要什么，公众民生需要什么，浙江局就测绘服务什么，实现“按需测绘”。为此，浙江局在制定测绘发展中长期规划、基础测绘年度计划等方面，十分注重听取政府各部门的意见。为了最大限度地满足经济社会发展的现实需求，浙江局主动调整基础测绘生产的布局和计划。2008年下半年，为应对国际金融危机的冲击，在中央的统一部署下，浙江省出台了基础设施建设三年投资计划，一大批重大项目要规划设计和开工建设，这些都急需测绘提供保障服务。当时浙江省的年度基础测绘计划已经下达，但为了贯彻“保增长，保民生，调结构”的方针，浙江局及时与省发改委协商，联合召开由省政府26个部门负责同志参加的基础测绘工作需求座谈会，听取他们对测绘保障服务的需求意见，并据此调整了基础测绘计划，保证了浙江省重大工程项目的规划设计和启动实施，受到了省政府及有关部门的普遍好评。2008年汶川大地震后，当时浙江省对口援建的四川青川县没有大比例尺地形图成了恢复重建最突出的问题之一，重建工作必需的规划、评估、设计等前期工作无法开展。浙江局了解情况后，立即进行研究部署，第一时间制定青川测绘援建工作方案。在省政府明确任务的第3天，就动员组织了局属单位和对口援建市、县的36支、380多人的测绘队伍奔赴灾区，仅用一个月时间就提前完成了青川恢复重建所需的全部测绘工作，得到了省援建指挥部，省委、省政府领导的高度评价。省委书记赵洪祝称赞浙江援川测绘队是“拉得出、打得响”的队伍。2009年初，省委省政府作出了“海上浙江”建设的战略决策，谋划浙江新一轮发展。为了为“海上浙江”建设主动提供测绘保障，浙江局立即组织专门力量，到省政府各涉海部门，沿海、海岛市、县政府调查了解对海洋测绘成果的需求情况，编制了全省海洋测绘实施方案和技术方案，并向省政府专题请示开展全省海洋测绘工作。省政府批准由浙江局组织实施全省海洋测绘工作，并对浙江局主动保障服务全省经济建设给予充分肯定。正是因为浙江局主动投入经济建设主战场，根据经济社会发展的现实需求开展测绘工作，服务全省经济社会发展大局，从而确立了测绘工作在政府行政管理体系中的应有地位。三总结经验，构建有利于事业发展的政策和制度环境浙江的基础测绘工作在“九五”前还十分落后，财政投入很少，基础测绘成果不能满足经济社会快速发展的要求。1996年，省政府发文要求加强基础测绘1∶1万地形图更新工作，所需经费省财政承担85%，受益市、县承担15%，更新范围仅限于经济发展较快的地区。这在当时已经是很大的突破。但浙江局认为，只靠领导临时批示、发文件不能从根本上解决基础测绘问题，必须从建立完善基础测绘管理制度上下工夫。1998年，浙江局在总结实践经验的基础上正式向省政府提出基础测绘的立法建议，得到省政府分管领导的积极支持。2000年，浙江省在全国率先出台了《浙江省基础测绘管理办法》。《办法》的出台，极大地促进了基础测绘计划体制、更新机制、财政投入机制的建立和完善，加大了各级财政对基础测绘的投入，有力地推动了全省基础测绘工作。同时为修订测绘法、在全国确立基础测绘管理制度提供了借鉴。这些年来，浙江局在加大测绘工作统一监管力度的同时，积极探索统筹协调政府其他部门测绘工作，解决各自为政、重复测绘的有效途径。浙江是全国最早在政府部门间开展地理信息资源共建共享的省。共建共享提高了测绘部门为党委、政府有关部门服务的针对性和有效性，推进了测绘部门与有关部门共同开展地理信息共享和交换标准的制定，使有关部门加深了对测绘工作的了解，使他们感到电子政务和部门的业务工作离不开测绘工作的支持。在共建共享工作取得较大成绩，政府各部门对地理信息资源共建共享有了比较统一认识的基础上，浙江局及时总结经验，提请省政府对地理空间数据交换和共享工作进行立法，使共建共享工作从协商合作、协议契约层面上升到法律制度层面来进行规范。2010年5月，省政府规章《浙江省地理空间数据交换和共享管理办法》（以下简称《办法》）在全国率先出台，《办法》明确了地理信息数据分工采集、交换共享的法律制度。《办法》实施以来，规定参与交换共享的所有部门的与地理信息位置有关的信息数据已经向浙江局汇交。浙江局通过交换共享平台对汇交的信息数据进行及时的整合集成，并根据需要反馈给有关部门使用。多年来，浙江局十分重视在实践中总结成功经验，及时将有效的做法上升为法律制度，已先后颁布实施了《浙江省测绘管理条例》和与其相配套的五部省政府规章和30多件行政规范性文件，着力构建了有利于测绘事业发展的政策和制度环境。四健全机构，创新体制机制组织保障是最基础最重要的保障。浙江省测绘局成立于1974年，近40年来，机构几经变化，但浙江局始终没有放松机构建设工作。浙江局及时总结职能履行过程中的经验和存在的矛盾，注重解决与政府其他有关部门存在的职能交叉问题，理顺工作关系。浙江局紧紧抓住每一次政府机构改革的契机，主动到存在与浙江局职责有交叉的政府部门沟通协调，并向省编委办公室提出理顺与政府有关部门工作关系的建议和理由，依靠省编委办公室解决职能交叉问题。经过努力，浙江省在城市测绘、市政工程测量、地籍测绘、行政区域界线测绘、海洋测绘等工作上的管理职能都得到了清晰的界定。根据政府职能转变和测绘事业发展的要求，浙江局及时主动地要求调整管理职能和机构名称，增加政府和社会管理需要的职能和内设机构。在机构改革中，浙江局先后撤销了主要管理局属单位和内部事务的生产技术处、资料处、供应处等内设机构，增加了政策法规与行业管理处、规划财务处、测绘成果与地理信息管理处、地理信息开发利用处等职能处室。随着科技发展和管理职能的增加与拓展，浙江局感到原有机构名称已经不能涵盖所管理的范围和内容，机构级别也与所履行的管理职能不相适应。在本轮机构改革中，浙江局积极向省委、省政府、省编委办公室汇报，要求更改浙江局机构名称，恢复浙江局的正厅级机构规格。2010年2月，经省委省政府同意，省编委批准浙江局在全国率先更名为省测绘与地理信息局，机构规格恢复为正厅级，局新增7项行政管理职能，局机关增加三个职能处室、7名编制。局新的机构名称真实客观地反映了新时期测绘与地理信息主管部门职能履行和管理内容与范围的实际，对加强测绘与地理信息统一监管大有益处。职能的强化与拓展和内设机构与人员编制的增加，对浙江局全面履行政府测绘与地理信息行政管理职能，确立在政府行政管理体系中的应有地位，为测绘与地理信息事业的长远和科学发展奠定了基础。浙江局十分重视市、县（市）机构建设。针对职能履行中存在的问题和原因分析，多次向省人大、省政府、省编委办公室反映市、县（市）测绘管理机构建设中存在的问题，要求加强市、县（市）机构建设。省编委办公室先后于1997年、2002年、2010年三次给设区市编委办公室下文，要求在市、县（市）机构改革中加强测绘管理机构建设。经过努力，浙江省、市、县测绘管理机构已全部建立，已经在履行测绘与地理信息行政管理职能的部门统一加挂了测绘与地理信息局的牌子，明确了测绘与地理信息行政管理的主要职能，内设了测绘与地理信息管理的职能处（科）室，明确了分管领导，配备了与管理工作相适应的人员编制，为落实法律、法规和政府赋予测绘与地理信息管理部门的行政职能提供了组织保障。在加强行政管理机构建设的同时，浙江局还积极加强局属事业单位机构建设。根据事业发展的需要和更好地履行事业单位服务社会的职能，通过做工作，近几年来，浙江局原有的5个副处级事业单位先后全部升格为正处级单位，并明确为公益一类事业单位。成立了正处级规格，公益一类的浙江省测绘科学技术研究院（中国测绘科学研究院浙江分院）根据工作需要，在有关单位加挂了浙江省地理空间数据交换中心、浙江省遥感数据处理服务中心、浙江省房产测绘成果鉴定中心等牌子，为局属单位更好更快发展奠定了基础。浙江局积极适应新形势，总结新经验，创新体制机制，不断破解发展过程中遇到的难题。随着市、县机构的进一步健全，浙江局认真探索并改进管理方式，开展依法下放七项省级行政管理事权的试点，推动测绘与地理信息行政管理重心下移，切实解决测绘与地理信息行政管理层次过高的问题，更好地发挥市、县测绘与地理信息管理部门的作用。从杭州市、宁波市试点的情况看，这项工作有力地推进了市、县（市）测绘与地理信息管理职能和机构、人员编制的落实。在试点的基础上，2012年该项工作已在全省展开。在工作实践中，浙江局还积极探索建立地理信息分工采集机制。和省级有关主管部门共同编制相互兼容的数据标准，省级专业主管部门结合业务工作负责采集专题地理信息数据，无偿提供测绘部门用于基础测绘成果更新，测绘部门向省级专业主管部门无偿提供基础地理信息，并各自负责数据的更新维护，合作探索建立地理信息数据分工采集、共同维护、持续更新和交换共享的新机制。五转型升级，促进科学发展建设信息化测绘体系是测绘发展方式转变，测绘服务转型升级的目标和要求，是测绘进入新的发展阶段的标志。因此，测绘发展方式转变和转型升级工作要按照信息化测绘的要求来展开。2007年年初，浙江局组织省内外专家开展了浙江省信息化测绘体系建设发展战略的软课题研究。2008年9月，经院士专家论证评审通过了课题研究报告。课题报告的完成，为浙江的信息化测绘体系建设，测绘发展方式转变，测绘服务转型升级工作指明了方向，理清了思路。在此基础上，经省政府同意，浙江省编制发布了省级专项规划——《浙江省信息化测绘体系建设发展规划（2009～2015年）》，进一步明确了浙江省信息化测绘体系建设，测绘发展方式转变，测绘服务转型升级的指导思想、发展目标、主要任务、重点项目和实现途径。经济社会快速发展对测绘数据采集、处理、服务、应用等方面都提出了新的更高的要求，为了适应这种新要求，浙江省按照信息化测绘体系建设发展规划，积极主动地抓好发展方式转变和转型升级工作。一是创新基础测绘生产方式。为了实现基础测绘1∶1万地形图快速更新和缩短外业工作时间、减轻外业劳动强度的目标，浙江局充分利用通过共建共享机制获得的大量最新的专题地理信息和测绘新技术，对传统的基础测绘生产方式进行了全面改造，实施了内外业一体化的基础测绘生产方式。新的生产方式极大地提高了基础测绘的生产效率，实现了覆盖全省的1∶1万基本比例尺地形图“313”的快速更新目标（即覆盖全省的1∶1万地形图全要素每3年全面更新一遍，主要地形要素每1年更新一遍，重大工程项目竣工形成的地形要素3个月更新），缩短外业工作时间2/3以上，改变了长期以来1∶1万地形图测绘内外业相分离的作业方式，结束了外业测绘工作者常年在外工作的惯例。二是编制实施了《浙江省省级基础测绘（含应急测绘）现代化技术装备建设发展规划》。按照信息化测绘体系建设的要求，对基础测绘生产、测绘公共服务的技术装备进行全面升级改造，并配备了现代化的交通、通信和个人防护装备。三是调整生产和服务的组织结构。根据生产和服务方式的转变，适时调整基础测绘生产和公共服务的组织结构。将基础测绘生产队伍统一整合成内外业一体化生产的四个分院，组建了省地理空间数据交换中心、网络地图运营维护中心、应急测绘分院、导航和位置服务分院等新的服务机构，以适应转型发展的需要。四是制定实施促进转型升级的政策措施。在大量调查研究的基础上，制定了《浙江省测绘局关于促进测绘发展方式转变、测绘服务转型升级的若干意见》，从政策层面鼓励和支持测绘单位的转型升级工作。五是调整测绘市场准入政策。根据全省测绘单位小而散，技术层次低，市场竞争力弱的实际，适当提高传统测绘企业的市场准入门槛，鼓励兼并重组，淘汰落后产能。适当降低新兴地理信息企业的市场准入门槛，鼓励引导新兴的地理信息产业发展。通过上述举措和努力，浙江的测绘转型升级工作取得了明显的成效，实现了传统测绘向现代数字测绘、信息化测绘的转变，促进了全省测绘与地理信息事业的科学发展。六抢抓机遇，拓展发展空间当前，测绘与地理信息工作正处在难得的发展机遇期。浙江局积极把握发展趋势，抢抓机遇，乘势而上，拓展发展空间，有力地推动了测绘与地理信息事业的跨越式发展。最近一轮政府机构改革，浙江局的行政管理职能得到了强化和拓展。地理信息市场的统一监管、地理信息产业发展规划和政策制定与引导、地理空间数据交换共享工作的管理和协调、地理省情的变化监测和统计分析、海洋测绘工作管理等职能的增加，进一步拓展了测绘与地理信息事业的发展空间。而行政管理职能的强化和发展空间的拓展，也正是浙江局抢抓机遇、改革创新、加快发展的结果。2006年浙江局与省发改委合作建设“浙江省空间规划布局和重大项目选址辅助决策系统”，2007年又开始“浙江省主体功能区规划空间信息服务平台”项目的合作建设工作。在两个项目的建设中，除了需要浙江局掌握的丰富的基础地理空间数据外，还需要大量政府其他部门掌握的与地理位置有关的信息数据。向政府其他部门收集、索取这些信息数据成了项目建设中工作量和难度都很大的工作之一。浙江局敏锐地意识到，要提高测绘与地理信息的服务能力和水平，必须想办法解决这个问题。为此，浙江局及时向省政府建议建设“浙江省地理空间数据交换和共享平台”，以此整合政府各部门分散掌握的地理空间数据，服务政府信息化建设，提升行政管理效能。2008年10月，该项目得到了省政府的批准，省财政一次性投资6330万元。目前，省交换和共享平台已基本建成，已经集成整合了省政府34个厅局、670多类与地理空间位置有关的专题信息数据，正部署在省电子政务网上试运行，并在省发改、财政、审计、水利、安检、地震等10多个部门开展了一系列示范应用。通过省交换和共享平台项目建设，一方面确立了浙江局作为省政府全省地理空间数据交换中心的合法地位；另一方面由浙江局管理和集成整合的信息数据已扩大到全省与地理空间位置有关的所有信息数据，这大大突破了测绘部门原有的工作范围，拓展了发展空间。浙江传统产业发展起步早，比重大，但是新兴产业比重相对较小。省政府明确提出要推动产业转型升级，加快培育一批战略性新兴产业。地理信息产业是战略性新兴产业的重要组成部分，国家测绘地理信息局提出的大力发展地理信息产业，与浙江省委省政府提出的产业发展政策完全吻合。浙江局紧紧抓住浙江产业