妇女与贫困研究

妇女与贫困研究

第一节背景’95世妇会通过的《行动纲领》所涉及的12个重大关切领域中，“妇女与贫困”被普遍关注，这是因为世界上10亿人生活在贫困中，而其中大部分是妇女且多数在发展中国家，“妇女持续且日益沉重的贫穷负担”已作为一个基本状况被国际社会所认定。《行动纲领》认为，造成贫困的根源是结构性的，即之所以妇女较男子更为贫困，是由于在结构性的两性关系中，男女在分享权力方面存在男优女劣、男强女弱的性别差异。另外，刻板的性别角色也使得妇女在获得权力、教育、培训和生产等资源方面的机会有限，而妇女在家庭的责任和分工中承担过重的负担，在物质资源日益贫困中管理家庭的消费和生产，所以其面对的贫困问题更加严重。由此，《行动纲领》确定的妇女与反贫困战略目标包括：（1）审查、采取和维持宏观经济政策和发展战略，以满足贫穷妇女的需要并支持她们的努力；（2）修改法律和行政惯例，以确保妇女有平等权利和机会获得经济资源；（3）向妇女提供利用储蓄和信贷机制和机构的机会；（4）制定以性别为基础的方法，并进行研究以解决妇女处于贫困状况的问题。在这四个战略目标下，《行动纲领》确定了包括政府、国际组织、国际和国家的非政府组织应该采取的具体行动。这些行动涵盖影响贫困妇女获得平等权利、资产、技术、机会、服务的各个领域，包括了在相关的领域制定具有性别敏感的政策和方案；加强政府、国际组织和非政府组织、私营部门之间在各个方面的合作；加强研究和分性别的统计工作等各方面。可以看出，在《行动纲领》中，妇女与反贫困的战略目标集中在完善宏观经济政策，修改法律以确保贫困妇女获得平等的经济权利、资产、就业、教育、健康和服务的机会等，同时非常注重在政策制定、研究和实践层面增强社会性别敏感度。《中国妇女状况》（白皮书）（1994）中没有针对妇女贫困和反贫困的专题内容，但是，在有关经济领域的章节里反映了妇女和男子收入的差距：城市女性的平均收入是男性的77.4%，农村女性的年均收入是男性的81.4%。1995年是中国政府的反贫困政策发生重大转变的一年，《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000）》刚刚实施，政府在继续推动开发式扶贫的基础上，关注各个部门和社会力量参与扶贫，同时推动扶贫到户和扶贫到村的计划，使得反贫困资源的配置更加针对贫困人群。尽管该计划在当时没有论及性别平等与反贫困之间的关系，但是妇联作为社会群团组织中的一员，作为妇女积极参与“扶贫项目”的动员者和组织者，提出了鼓励妇女参与脱贫的政策和措施。从1995年至今，中国政府和相关非政府组织，在反贫困方面做出了许多努力。本文拟用《行动纲领》的目标来考察中国政府和非政府组织在十年中反对贫困、特别是减轻妇女贫困的努力，对中国政府和非政府组织的反贫困政策、策略和实践进行分析，用社会性别的视角和分析方法重新审视政府和非政府组织有关反贫困的理念和行动，肯定所做的工作和取得的成绩，发现存在的问题和面临的挑战，提出相应的对策和建议。第二节中国妇女的贫困现状和反贫困的历程一有关贫困的定义现有的研究对于贫困有不同的定义，其背后涉及如何认识贫困现状、贫困产生的原因，以及采取何种策略和方法应对贫困等认识论和实践层面的议题。早期的贫困定义较为关注收入、财产和消费，并依据一定的标准去判断个人生活水平。这种确定贫困人口的方法，是目前贫困定量分析和政策论述的手段之一[1]。中国政府用维持基本生存所必需的消费和服务的最低费用作为测定贫困人群的贫困线，选择农民人均纯收入作为识别农村贫困线的指标。从1980年代以来，中国确定贫困人口最低费用的标准不断提高，1986年为204元；1995年为530元；2001年绝对贫困线是625元，低收入标准为865元[1]。2004年绝对贫困线是668元，低收入的标准为924元[2]。从中国政府近年来采用的贫困标准和低收入标准来看，一方面，依然是偏重收入和消费的经济标准，没有涉及社会结构性因素，而这个标准也低于国际通行的日均生活费用1美元的水平；另一方面，也表明政府开始关注徘徊在温饱线上下的大约6000万人口的低收入人群[3]，相对贫困的问题也进入政府关注的视野。在国际上，只关注消费和收入的贫困定义已受到批评，贫困的定义被不断拓宽。联合国计划开发署提出的人类贫困的概念包括：“健康长寿的生活被剥夺、知识的匮乏、体面生活的丧失以及缺少参与”；“被剥夺享有人类最基本福祉的机会和权利[4]。”而一些新的贫困定义更加关注解释贫困的“原因”和贫困发生的“过程”，包括缺乏接近和控制生产资源和社会服务；引入“尊严”和“自主的权利”的概念，关注贫困人群自身的贫困标准和他/她们的贫困经验以及与贫困斗争的策略[5]，福祉、剥夺和脆弱性等与贫困相关的内容也常常被提及[6]。正如Kabeer指出的，有关贫困的不同概念显示了看待剥夺的不同方法。扩展后的贫困定义具有广泛的内容，它不仅关注经济的因素，诸如收入和消费，更关注影响贫困状况的社会结构过程；不仅将家庭作为分析单位，更关注个人的福祉，并将定量和定性的方法结合起来去认识贫困[7]，将贫困人群看作是具有能动性的、能够应对贫困的，而不仅是贫困的受害者[8]。扩展后的贫困定义不仅深化了对于贫困的多维度认识，而且拓展了理解社会性别和贫困关系的空间，使人们认识到男性和女性通过不同的社会性别化的过程而拥有不同的贫困的经历[9]。扩展后的贫困定义也为我们考察中国贫困人口的现状、反贫困的政策话语和实践，分析妇女贫困的现状和原因，她们的经历和经验等提供了更加明确和宽广的框架。二中国贫困人口的主要变化及两性差异世界银行认为，近二十余年来，中国在消除整体的贫困方面做出了卓越的贡献，全国贫困人口从1978年2.6亿，减少到1998年的4200万。2004年全国贫困监测报告显示：全国农村绝对贫困人口为2610万人，占农村人口的2.8%；初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为4977万人，占农村人口的5.3%。在城市，城镇登记失业人数1995年为520万人，登记失业率为2.9%；2000年比1995年增加60万人左右，登记失业率为3.1%；至2003年底，城镇登记失业率为4.3%，达800万人。2004年，中国政府确定就业再就业工作目标为：新增就业900万人，下岗失业人员再就业500万人，其中困难人员再就业100万人，城镇登记失业率控制在4.7%左右[10]。虽然中国确定贫困线的标准是0.66美元/天，低于世界银行规定的每天1美元的标准，按照世界银行的标准，中国在1998年还有1.06亿人生活在贫困线以下，但是无论任何标准，中国贫困人口的大规模减少，这是一个不争的事实。从下面两表可见，中国农村贫困人口的大幅度减少和城乡最低生活保障人数的大幅度增加。表1-1农村贫困人口数和贫困发生率表1-2城乡居民最低生活保障人数从性别角度看，中国城乡妇女就业人数从1990年的2.91亿增加到2003年的3.37亿。目前，城镇企事业单位中的女性从业人员为4156万人，占城镇企事业单位从业人员总数的38%。但是，中国贫困现状的统计中，尚缺乏全面的分性别的数据。从《2004年中国农村贫困状况监测公报》中有关全国扶贫重点县的抽样调查数据看，在扶贫重点县中，妇女只占贫困人口的48.2%。但女性人口的贫困发生率是8.3%，比男性高0.4%；在低收入的人口中，妇女只占48.5%，但女性低收入人口的发生率是13.2%，比男性高0.6%。所以，两性相比较，可以说女性人口的贫困率和低收入率更高。进一步看，该监测公报表明，劳动力中的文盲率妇女较男子高出近2倍，这对于妇女外出找到工作和担任社会职务都有不利影响：外出务工的女性不足男性的一半，担任各种社会职务的女性只有男性的13.2%[11]。而反过来看，文盲的产生也是贫困的结果和原因之一。表1-3扶贫重点县主要贫困指标女性指数（以男性相应指标值为100）而其他与贫困有关的社会福祉的指标检测表明，两性间存在着明显的差异。首先，出生性别比的居高不下。2000年出生性别比是119.92，比“四普”上升8.5%，比正常值高出15%；0～9岁人口中，男性比女性多1277万人[12]；其次，女婴死亡率高于男婴。农村和城市的0岁婴儿死亡率，男婴分别为8.16‰和28.28‰，女婴分别为10.69‰和41.16‰；第三，在养育过程中，存在不同的性别待遇。例如对云南省10个地区的44530名少数民族儿童进行的体检表明，营养不良的发病率，女童是22.12%，男童是14.4%，女童比男童高近8个百分点；而主要原因是女童蛋白质摄入量不足、家务劳动多和睡眠不足等。同时调查还显示，90%的贫困地区的女童承担照看孩子、做饭、砍柴、挑水、养猪等家务劳动，睡眠时间少于8小时[13]；第四，从妇女的健康状况来看，由于市场化和私有化进入公共卫生服务领域，导致贫困妇女对于医疗服务的不可及性增加[14]。如2000年云南省丽江县的13个贫困乡的孕产妇死亡率和婴儿死亡率分别为135.5/10万和60.33‰，远远高于全国平均数的53.0/10万和32.2‰。1996～1999年期间，丽江县共发生孕产妇死亡20例，其中19例为家居山区或半山区的贫困妇女[15]。而相关研究也表明，女性的患病率明显高于男性，患病次数多于男性，而且就医拖延时间的情况较男性严重[16]；第五，在教育资源的享有方面，教育的性别不平等问题依然存在。如女性的教育参与率较低；12～18岁大龄女童的失学和辍学问题在贫困边远地区依然较为严重；在受教育的结构层次方面，层次越高妇女的参与越低等。第三节中国政府在反对贫困方面所作的努力一10年来政府在反对妇女贫困过程中采取的主要政策、措施（一）扶持边远、贫困和少数民族农村地区妇女发展1995年后，政府的扶贫策略开始向扶贫到村和户过渡。1996年召开的全国扶贫会议提出的贷款重点面向贫困农户，标志着中国政府反贫困政策的重要改变。从1994～2000年，国家进入“八七扶贫攻坚计划”的实施阶段，加快开发式扶贫，资金投向重点为种植养殖业、农副产品的开发和加工以及基础设施建设。2001年后的扶贫策略在延续了“八七扶贫攻坚计划”的扶贫到村和户的路线的同时，开始针对592个扶贫重点县采取参与性村级扶贫发展规划。有的学者认为，虽然这一扶贫政策没有体现社会性别的视角，但以人为本的观念在政策中的引入，为提倡赋权女性和性别平等提供了契机[17]。1.国家加大西部扶贫投入和财政转移支付及专项补助，坚持开发式扶贫方针政府的扶贫资金从1994年的97.85亿元增加到2003年的300亿元；1994～2000年累计投入的中央扶贫资金为1127亿元，相当于1986～1993年扶贫资金投入总量的3倍。与此同时，国家也加大了对西部地区的资金投入和财政转移支付力度。2000～2003年底，中央建设资金累计投入西部地区的资金超过3500亿元，财政转移支付和专项补助累计4000多亿元，金融贷款9500多亿元。在国家的资助下，西部地区实现了柏油路到县、送电到乡、广播电视到村，西部农村的生产和生活条件得到改善[18]。2.采取小额信贷的扶贫方式，为贫困妇女提供经济发展资金从1995～1999年，国家共发放专项优惠贷款435.5亿元；1994～2002年，以贫困户为对象累计发放小额贷款40.2亿元，贷款规定主要的承贷人是妇女。1999年中央扶贫开发工作会议后，扶贫开发的专项贷款年利率统一降为3%，利差部分由政府财政补贴。各地方政府也积极开展小额信贷扶贫。如云南省在1997年在25个县进行小额贷款试点，1998年开始全面推广，到2004年累计共发放25亿元的小额信贷扶贫资金。3.增加妇女培训和受教育的机会，提高妇女脱贫致富的能力在这一方面，妇联做了大量的工作。如妇联系统开展的“双学双比”活动增加了妇女学习生产技术和知识的机会。在2004年，全国妇联与财政、教育、农业等政府七部门联合下发了《关于加强农村妇女教育培训工作，促进农村妇女增收致富的意见》，强调按照同等优先的原则，积极支持贫困妇女参与扶贫项目的实施，并明确要求在培训实施中，资金、政策向妇女倾斜，保证妇女参加培训比例占培训者总数的40%以上。在这一活动中，各级妇联创办了10万所妇女学校，近亿名妇女掌握1～2门实用农业技术，1500多万妇女参加了农业函授大学和广播学校学习，60多万妇女获得农业技术员职称。1980年代以来，国务院扶贫办每年都和全国妇联联合举办西部贫困地区基层妇女干部培训班，每期100人左右。基层扶贫部门也普遍和妇联联合开展不同类型和层次的培训，提高了妇女干部的政策水平和领导能力[19]。为帮助贫困地区失学、辍学女童重返校园，全国妇联从1989年起开始实施“春蕾计划”，15年来，共募集资金6亿元，资助150余万失学女童重返校园，并将资助拓展到家庭经济困难的女大学生[20]。4.全国妇联开展的“巾帼扶贫行动”被纳入各地政府的扶贫攻坚计划1996年，国务院扶贫办要求各级扶贫机构将全国妇联“巾帼扶贫行动”纳入当地政府的扶贫攻坚计划，促进了“巾帼扶贫行动”的发展。此外，各有关部门还积极支持“幸福工程”和“双学双比”活动，推广小额信贷和“妇女连环脱贫”等以妇女为主的活动，促进边远地区和少数民族地区妇女的脱贫。近十年来，全国各地妇联还组织开展了小额贷款扶贫活动。1998～2002年，在农村组织和发放小额贷款累计达9.5亿元，支持农村妇女发展种植养殖业和加工项目，帮助200万妇女摆脱贫困。[21]5.各群众团体和社会各界积极参与，开展各种形式的扶助贫困妇女的活动近年来，帮助妇女脱贫致富成为许多群众团体和社会各界关注的重点。如2002年，全国妇联发出了“举全国妇女之力，建西部美好家园”的倡议，启动“八千项目行动”，帮助西部地区妇女脱贫致富；全国妇联和东部地区的妇联还进一步加强了对西部地区妇联的对口支援工作，对口支援资金达690万元，扶持以妇女为主体的贫困户；中国科学技术协会将科技培训工作深入到村镇和家庭，提高贫困地区妇女的科技文化水平；中国人口福利基金会开展以救助贫困母亲为宗旨的“幸福工程”，筹资帮助贫困母亲开展卫生保健和扫盲活动。从1995～2003年，共投入资金1.8亿，受助贫困妇女达12.5万人，惠及人口逾60万人；2000年，中国妇女发展基金会启动了“大地之爱·母亲水窖”项目，筹资为西部缺水地区建设蓄积雨水的水窖，以解决家庭基本饮用水问题。到2004年，共筹集资金2亿多元，为西部12个省区市建水窖9万多个。[22]6.开始建立分性别的监测指标和数据收集工作从2001年开始，中国政府在贫困县的贫困监测指标中设立了妇女劳动力文盲率、妇女从事劳动时间的比重、妇女外出务工劳动力比重、7～15岁女童在校率和妇女在社区中担任社会职务的比重等分性别指标[23]，这表明监测贫困及扶贫工作的分性别指标已开始建立，相关的数据收集与处理工作已开始进行。（二）国家采取积极的政策和措施解决城市妇女的就业问题中国城市人口的贫困问题不同于农村，其主要原因在于经济转型带来的就业问题，以及贫富差距的扩大。为此，国家将扩大就业列入国民经济和社会发展计划，重点解决国有企业下岗职工基本生活保障和再就业问题；大力发展第三产业以及劳动密集型中小企业，以此作为扩大就业的重要渠道。这些措施已取得显著成效：就妇女而言，1998～2003年，在累计1336万女性下岗失业人员中（占全国下岗失业人员45%），共有972万人实现了创业和再就业。1.在信贷、税收等方面制定了一系列优惠政策，努力开拓妇女的就业门路1999年，劳动和社会保障部会同国家税务总局下发了《关于下岗职工从事社区居民服务业享受有关税收优惠政策问题的通知》，以及与全国妇联等六部门联合下发了《关于实施巾帼社区服务工程推动社区建设和下岗女工再就业工作的意见》，为下岗女职工从事社区服务提供了政策支持。2000～2002年，政府在城镇组织发放小额贷款资金2.04亿元，帮助60万妇女实现了创业和再就业[24]。2.开展积极的就业服务，为失业、下岗职工及时提供职业指导、职业介绍和职业培训，促进失业、下岗女职工实现就业、再就业和创业政府支持妇联组织开展妇女创业和再就业工作，1998～2003年，各级妇联共培训下岗失业妇女580万人次，直接帮助250万名妇女实现再就业。1998～2002年全国公共职业介绍机构为女性下岗失业人员提供职业介绍1962万人次，占介绍总人次的44.7%；积极开展针对女性的职业技能培训和创业培训，组织下岗失业女性人员培训1688万人次，占培训总人次的40.2%。1998年劳动保障部门提出了开展积极主动就业服务的“131”工作目标，即对进入再就业服务中心的下岗职工，在半年内，至少进行一次职业指导，提供三次就业信息或职业介绍，对每个参加技能培训的下岗职工提供一次免费或部分免费的培训机会。截至2000年第三季度末，全国共培训失业、下岗人员1200万，其中780万人实现了再就业，占培训人员的65%，其中包括妇女。从1995～2000年，有6.7万个工会组织参与了有关安置下岗女职工政策的制定工作，举办培训班20多万期，参加培训的下岗女职工达185万人次，协助政府有关部门安置下岗女职工109万余人；全国妇联长期开展的“巾帼建功”活动、1996年开展的“巾帼创业行动”和1998年开展的“巾帼助困行动”，会同民政部、劳动和社会保障部开展的“巾帼社区服务工程”活动等，促进了妇女的就业与再就业。3.积极探索就业服务信息网络的建设工作1999年，劳动和社会保障部在全国选择了100个城市开展了劳动力市场科学化、现代化、规范化建设试点工作，力图在试点城市将劳动力市场建设同促进人口就业与再就业结合起来，将劳动力市场信息网络连接到区、街道和再就业服务中心，把失业人口和下岗职工纳入劳动力市场资源库进行管理，使就业岗位信息能及时准确地传达到每一位失业者和下岗者。到2000年末，试点城市大多数劳动力市场已经初步实现了市内劳动力市场信息计算机联网，北京、上海、重庆、杭州、青岛等城市还将信息网连接到街道，实现了把就业岗位信息送达每一位失业者和下岗者的目标。在这一受惠人群中，也有不少是妇女。4.普遍建立以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、职工工伤保险、生育保险为主要内容的社会保障制度1994年，国家颁布《企业职工生育保险试行办法》，将原来由企业负担的职工生育保险改为社会统筹；2003年，又进一步将医疗保险和生育保险制度结合起来实施。截至2004年底，全国除西藏外的各省、市、自治区，都已不同程度地实施了生育社会保险办法，全国参保的城镇职工达4384万人，占城镇职工总数的60%。这些改革对于解决企业负担，促进妇女就业起到了积极的作用。5.对城市社会救济制度实行改革，逐步建立城市居民最低生活保障、下岗职工基本生活保障和失业保障三条保障线截至1999年底，全国所有市（县）都建立了最低生活保障制度，包括妇女在内的281万生活水平处于最低生活保障线以下的城镇居民得到了救助。从1999年7月1日开始，国家实施了包括将国有企业下岗职工基本生活保障标准、失业保险金标准、城镇居民最低生活保障标准提高30%等措施，进一步改善了城镇低收入者的生活水平。据统计，1998～2003年，中央财政共安排国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金731亿元，帮助440万下岗失业人员实现再就业。至2003年底，全国参加失业保险的人数为10373万人，各级财政共支出最低生活保障资金151亿元[25]。2004年，全国有两千万城镇居民领取了最低生活保障金。第四节非政府组织的努力一非政府组织（Non-governmentorganization，NGO）参与扶贫的背景和发展在中国反贫困工作中，政府起着主导性的作用，特别是“国家八七扶贫攻坚计划”的制定和实施，对于推动扶贫工作、减少贫困发挥了巨大作用。与此相伴随，各类非政府组织也以不同方式发挥了积极作用。2001年5月，中国政府制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，第一次正式提出了以政府为主导、由社会参与的扶贫战略。这一战略引入NGO参与政府扶贫项目的执行，创新了扶贫模式，提高了扶贫效率。同年10月，中国扶贫基金会牵头在北京召开“中国NGO扶贫国际会议”，会后发表了《中国NGO反贫困北京宣言》（2001年10月31日）。该宣言提到：“在扶贫过程中，应改变救世主式的‘施与’理念，要特别注重扶贫对象的参与；应特别关注妇女、儿童、少数民族、残疾人等特别脆弱群体的需求”。事实上，非政府组织对扶贫工作所做的贡献并不仅仅是投入资金和物资，更在倡导新的扶贫理念与方法、影响舆论、传播知识和进行制度创新等方面做出了有益探索，对于政府扶贫工作起到了积极的补充甚至示范作用。二NGO在农村妇女反贫困中的努力NGO在反贫困的工作中逐步认识到，扶贫的核心是为了创造和发挥穷人自身潜力的机会与条件，因此，要高度重视穷人的参与和能力提高。由于认识到妇女是贫困人群中最贫困的群体，而妇女的贫困是缘于结构性的社会性别不平等，所导致的妇女在权力、教育、培训和生产资源等方面的机会不平等，因此，各NGO在农村扶贫工作中非常关注妇女的脱贫与发展，从各方面探索妇女反贫困的新方法，其中包括：增加贫困妇女接受教育和培训的机会，增强妇女能力，关注妇女的赋权；增加妇女参与发展的机会，提高妇女的经济创收能力；尝试实施参与式的技术推广方式，在培训中增强妇女的参与意识和新的性别意识等。（一）增加贫困妇女接受教育和培训的机会，增强妇女的能力，关注农村妇女的赋权由于传统社会性别制度的不平等，妇女在文化教育、实用技术培训机会等方面处于劣势，这无疑加深了妇女的贫困。为此，非政府组织十分重视从增加受教育和培训的机会，增强能力入手，促进贫困妇女，尤其是农村贫困妇女的发展。如北京农家女文化发展中心在妇女反贫困工作中根据农村妇女的需求，开展了农村妇女扫盲、参政和实用技术等一系列的培训活动，以提高农村妇女在文化知识、妇女权利意识、农村实用技术等方面的水平。该组织在甘肃省漳县、陇西县和贵州省罗甸县等地开办妇女扫盲班，将扫盲和赋权结合起来，以帮助贫困人口中最贫困妇女人群走出困境；推进农村妇女参政项目，实施对女村官（女村委会主任和村支书、村委会和妇委会成员）和妇女骨干的培训；成立了“全国女村官支持网络”，不定期地开展活动，提高了农村妇女参政的能力和比例。2003年，由香港乐施会资助的“妇女与扶贫政策及措施”农村综合发展项目，以从贫困中走出来的妇女为目标人群，以妇女赋权为重点开展项目工作。其中包括：（1）建立以农村人口赋权为主要目的的社区组织，以作为贫困地区持续发展的基础以及实现社区妇女赋权的一个载体。（2）建立农户自我管理的社区发展基金，为贫困地区的农户，特别是贫困妇女的发展提供方便的生产周转资金。（3）开展妇女管理能力的培训及外出交流考察，为贫困社区的妇女提供了解外部信息、学习外部经验的机会，以增强妇女自我发展的信心。（4）将提高妇女的能力作为妇女反贫困的一个主要手段，项目更关注支持妇女更多地得到有关生产技术、妇女健康卫生、社区管理能力、领导能力方面的培训，支持和培养有能力的妇女参与社区事务的决策和管理。同时，通过对社区进行提高社会性别意识的培训和宣传，创造有利于社会性别平等及妇女发展的社区氛围，使妇女发展成为整个社区的共识，而不仅仅是妇女自己的问题。此外，项目并不停留在提高女村民经济能力和参与社区会议及在会议上发言，而是进一步支持农村妇女组织的建立与妇女自己声音的表达，使妇女从认识权利走向争取权利。通过项目支持，希望达到如下目标：社区能够认识两性不平等的现状，支持贫困妇女发展；改变社区传统的男女角色印象，使男女分工趋于合理；社区对社会性别角色采取更宽松的态度；出现更多的争取妇女利益的组织。（二）增加妇女参与发展的机会，提高妇女的经济创收能力倡导妇女参与发展、提高妇女经济创收能力，是中国民间组织促进会（简称“民促会”）有关农村妇女反贫困工作的重要内容。10年来，该组织实施的28个妇女参与发展项目，涉及不同地区的桑蚕养殖、丝绸刺绣、抽纱、民间工艺技术、编织、挂毯、养羊、养鹅、养鸭、种植茶叶、种植板栗、椰子加工等内容。这些项目通过对妇女各种专业技能的培训及小额贷款资金的支持，使广大妇女掌握了专业技术，提高了劳动技能，从贫困的家庭走向社会、面向市场，开拓生产门路，增加了收入。如在河南省商城县，民促会利用德国易择益（EZE）组织无偿援助的733万元人民币，选择开展了桑蚕、丝绸刺绣、抽纱、猪鬃、板栗等妇女参与发展的5个项目，参加项目的当地妇女达4万多人。通过参与式技术培训，妇女生产的产品畅销欧洲、亚洲和美国，创汇千万美元，妇女的经济收入有了大幅度的增加，摆脱了贫困。此外，“女性联网”与江西省妇联联合举办的中国第一个农村妇女储金会和妇女合作社，在提高当地妇女经济创收能力方面也做出了重要贡献。（三）尝试实施参与性与社会性别敏感的技术推广方式，在培训中增强妇女的参与意识和新的性别意识由于传统的社会性别观念和制度的影响，许多妇女失去了上学机会，文化程度较低，而技术推广部门往往从效率出发，将男子作为主要目标对象，使得妇女较少掌握新的农业技术，进而更加强化了妇女的依附和从属地位[26]，妇女更容易处于贫困状态。由此，不少非政府组织尝试在技术推广中运用参与式和提高性别敏感度的方法，在培训中增强妇女的参与意识和新的性别意识。如中国民间组织促进会在有关项目的实施中，都是将对妇女的科技培训作为改变妇女贫困的突破口，通过技术培训增加了妇女获得技术的机会，提高了妇女的科技文化水平，为妇女进一步学习和运用专业知识和技能打下了基础。受培训的妇女将学到的专业知识和技能直接应用到生产中，增加了自己的经济收入；有的人还成为技术骨干、管理干部和扶贫活动的主要参与者。在香港乐施会的资助下，云南社会性别与发展小组于2000年在云南的几个山区与当地农业技术推广部门合作，进行了具有社会性别敏感性的技术推广项目的实验和研究。该项目首先通过调查和研究发现农村妇女有别于男子的技术需求与特点，并且通过组建社区科技小组，在妇女小组和农业科技人员之间建立服务机制，将妇女不同于男子的需要及时反馈给技术人员，使技术服务人员能针对两性对于农业技术的不同的需要开展服务。陕西省女科技工作者协会是由一群从事农业技术研究与推广的科技工作者组成的，其主要成员是西北农林科技大学的教授和讲师。由于认识到政府技术推广系统缺乏参与性与社会性别敏感，不利于农村妇女接受新技术，这不仅影响妇女的发展，而且也是农村妇女贫困的一个主要原因，该协会从2001年开始，在陕西省贫困山区的淳化县的三个自然村开展了具有参与性与社会性别敏感的无公害苹果技术推广项目，使当地妇女迅速掌握了无公害的苹果种植技术，妇女的经济创收能力得到提高。通过这一项目的实施，当地妇女增强了自信心和经济发展能力，为她们走出传统的角色，参与社区发展奠定了良好基础。三NGO在城市妇女反贫困中的努力中国城市贫困妇女主要有两类，一类是城市下岗失业女工，一类是外来打工者。在政府通过政策、法规及再就业培训、再就业机会的提供等来解决城市妇女贫困问题的同时，一些NGO也开展了对下岗失业女工，尤其是外来女工的培训工作。从社会地位与社会资源的获得方面而言，外来女工群体在城市中属于弱势中的弱势。她们可能具有三种复合的弱势身份：农村妇女、劳工、外来者；同时也可能面临三种压力：农村社区中来自父权制和夫权制的束缚；经济全球化背景下资本对劳动力的控制和剥削；户口制度的限制和城市的歧视。作为城市中新的弱势群体，外来女工关注自己的前途，却缺乏必要的技能和社会资源；关注自己的生存，却缺乏必要的社会保障；关注自己的未来，却不知明天的出路在哪里。因此，通过培训提高她们的知识和能力是势在必行的。（一）强调外来女工的参与性和主体性NGO在对外来女工的培训中十分强调外来女工的参与性和主体性。如“女性联网”关注珠江三角洲城市外来女性农民工的贫困与发展问题，并参与针对这一特殊人群的扶贫与发展工作。“女性联网”认为，贫困不仅仅是以收入水平衡量经济地位，同时也包括自我发展能力以及自我发展机会等方面的欠缺。外来女工群体属于贫困群体，不仅是因为她们的经济收入水平低，而且主要是因为她们缺乏对自我的认识、缺乏阶层认同、缺乏自我发展的能力与机会。为此，“女性联网”的女工服务计划，强调扶贫活动中受益者的主体性与参与性，力图为女工们的自助、自强、自组织提供一个平台，为外来女工们的主体性参与提供必要的物质条件与知识资源，如场所、图书、期刊、培训以及直接的人员指导等。“女性联网”所强调的女工们的“自主、自强、自组织”背后的理念为：每个人都是独立的社会个体，有自己的想法与愿望，外界的帮助与支持只能解决一时的问题，长久的、根本的自我发展还要依靠女工们自己去实现。（二）增强外来女工的劳动权利意识和社会性别平等意识在增强外来女工的劳动权利意识和社会性别平等意识方面，NGO也做了大量的工作。如“女性联网”的“南山区女职工服务中心”计划和“妇女健康快车”计划的主要目标，是增强外来女工的性别平等意识、劳动权利意识，培育外来女工的社区健康意识，特别是劳动卫生防护、职业病防治及妇女卫生保健等方面的意识；在香港乐施会的资助下，深圳也开展了一系列外来女工的培训，其中包括劳动权益、妇女职业病防治、妇女维权、社会性别平等方面的内容。（三）维护外来女工群体的合法权益维护外来女工合法权益是NGO经常性的工作。如“打工妹之家”是中国第一家为在城市工作的农村妇女服务的组织。维护打工妹群体的合法权益，改善打工妹群体的生存质量，增强打工妹群体的发展能力，是这一组织的工作目标。为了实现这一目标，这一组织在法律维权、建立打工妹紧急救助基金、建立家政服务员支持网络、心理辅导、文化讲座、联谊活动等方面开展了大量的工作，包括对刚进城的农村妇女在上岗前进行法律维权、公民权利和行业技能培训等的内容，并帮助她们建立了自我维权的组织。第五节反贫困政策在实践中面临的挑战和主要问题一反贫困面临的挑战在21世纪，中国的反贫困面临巨大挑战。首先，随着一般贫困人口的脱贫，剩下的基本是生活在自然环境极为恶劣地区的特贫人口：脱贫人口1980年代为每年1370万，1990年代为每年620万，2001年为282万，2002年为107万。剩下的基本为特贫人口，脱贫任务十分艰巨；其次，由于医疗体制改革的缺陷，社会保障体制建设的滞后，因病、因灾返贫的问题不断严重。如在2003年，贫困人口比2002年增加80万[27]；第三，相对贫困问题日益突出。确定贫困的标准和在扶贫过程中确定贫困人口是复杂且充满挑战的，涉及如何认识贫困的原因，谁是贫困者，以及为什么贫困人群身处贫穷，且反复浮沉于贫困状况中等有关贫困概念的理解，确定贫困的方法以及价值取向等议题。中国农村反贫困政策经过几十年的探索，贫困的确定机制始终是瓶颈问题，从而影响到反贫困政策的确定和实践的效果。现行的扶贫策略强调扶贫到村到户，比过去以区域为重点的扶贫政策无疑前进了一大步。但是，这一策略仍没有涉及在村和户的内部结构层面依然存在的权力关系不平等，以及导致的个体在资源、权力和福祉享有上的差异——这种差异既存在于村庄内部，也存在于家庭内部，表现为资产分配和资源享有的不公平[28]，而这一结构性的差异是形成贫困的社会结构性原因。联合国计划开发署在《人类发展报告》（1995）中指出，全世界13亿人口生活在贫困中，其中妇女占70%，贫困有一张女性的面孔。与男子相比，妇女更易陷入贫困，妇女中的贫困率更高；妇女的贫困程度比男性更加严重，而且更不易摆脱贫困；妇女贫困发生率的增长比男子快[29]。贫困人口的女性化趋势与在家庭和劳动力市场中社会性别的不平等关系密切相关。我们可以看到，由于在家庭资源、收入和消费中无法获得与男子平等的利益，妇女陷入贫困的现象非常明显；在家庭之外，劳动力市场和社会服务中的机会不公平，也导致妇女更易受到贫困的侵袭[30]。所以，反贫困政策和措施能否具有社会性别的视角，关系到反贫困实践的深化，以及反贫困效果的提高。二用社会性别的视角透视农村反贫困政策和实践中的主要问题（一）由于对贫困概念狭义的理解，贫困问题被界定在收入贫困范围内，从而影响反贫困策略思路的拓展目前在解决贫困问题的主要策略中，市场经济的导向非常明显。从社会性别的角度来看，农村贫困妇女在现有的社会性别观念的规范下，能控制的资源，如人力资本、社会资本、生产资本等，受家庭、社区、市场和政策所限，要从市场获益所面对的障碍比男子更多。而市场机制作为各类社会关系建构的载体，以其强调强者生存的观念和运作，更容易使本已在社会关系中处于不利地位的贫困人群进一步被边缘化和被剥夺[31]。例如，在推进贫困地区发展的产业扶贫策略的实施中，要保证贫困农户能够有能力与资本占主导地位的企业分获公平的利益是非常困难的。由于强调经济效益，扶贫资金流向非贫困地区和贫困地区的非贫困人群已成为困扰扶贫工作的难题。尽管中央强调扶贫贷款的重点是帮助贫困地区的贫困户，某些地方为提高经济实力和效益，减轻财政压力，扶贫信贷资金投放还是以企业与非贫困户为主。如统计资料显示，从1986～1999年，累计投放的信贷扶贫款是726亿元，占总扶贫资金的55.3%，而这些贷款大多流向农村工业或经济状况中等及以上的农业专业户。《中国农村贫困监测报告》也显示，在国家发放的扶贫贷款中，只有32%的额度到了贫困户；而得到国家扶贫贷款的农户中，只有35.8%的是贫困户。（二）有关贫困政策和扶贫部门对于贫困的理解与贫困人群经验之间存在明显的差异，女性不同的贫困经历和应对贫困的经验未得到应有的重视主流的扶贫观念认为，贫困的根源在于贫困人群的能力和素质，或者是其生存的环境条件恶劣，所以，改善基础设施、促进经济增长和提高贫困人群的增收能力是扶贫策略的重点。但贫困人口对造成贫困的原因的理解却不尽相同，他们更强调改善家庭生计安全所面临的各种相互联系的问题，如获得教育和卫生服务的成本太高；缺乏必要的生产投入以采用新技术和新方法；不能参与项目决策；不适合的项目设计和技术，如由各级政府和部门决定农民种什么，所提供的扶贫物资并不是农民自己所需要的；一些贫困农户无法从区域扶贫和扶贫到户的政策中得到好处；贫困地区在过去的计划经济体制中长期低价输出资源，现在却承担着环境恶化的代价等[32]。贫困人口所提及的上述种种制约与其社会资本和公共资本缺乏、社会排斥及政策不完善有关。她/他们更多的是从引起贫困的其他各类因素，如在资产、劳力、条件、资源上缺乏可及性，以及现有的反贫困政策和措施的可获得性和适用性不足等方面去理解贫困。所以，扶贫政策及扶贫工作人员应更多聆听贫困人口自己的体验与看法，这样的政策及工作才会更有效果[33]。由于男性和女性在既有的社会关系建构中所承担的社会角色、劳动分工和对资产权力的拥有不同，两性易受损害性不一，对贫困的体验与遭遇亦不相同。如在云南的参与性贫困评估项目中，男性和女性都提到缺乏配偶的家庭易受损害性强。但男性认为没有妻子的家庭意味着没有意义，无法积累物质财产；而女性更多地担忧没有丈夫会难以取得信贷和生产技术，并且把家庭没有矛盾、家庭关系好和社会资本看得非常重要。在贵州纳雍县的参与性贫困评估项目中，男女分组讨论贫困原因时，妇女组提到的而男子组所没有提到的原因有：没有足够的粮食、没有打工挣钱的机会、没有肥料等，这反映出男女村民对于贫困有不同的体验和认识[34]。关注这些差异及识别妇女的不利境况，应是制定具有社会性别敏感的反贫困政策的首要步骤[35]。（三）农村反贫困政策与参与性实践中缺乏解构性别不平等的决策权力关系的策略今天，在中国的反贫困政策和实践中，随着对于参与性的理解的不断深入：从较早的将参与性具体理解为社会和各个部门对反贫困实践的参与和贫困人口的投工投劳，到2000年后，在村级发展规划中更加注重通过村民大会的形式，村民参与扶贫规划的制定与实施，可以说，参与性从理念到行动在政府内部已得到进一步的倡导和实施。但是，如果不满足于“参加”和“出现”这样表层的参与，而更多地从参与的本质要求，即参与是参加发展过程的管理和决策，是以贫困人口知识和经验为主体的参与出发进行分析，那么，可以发现，在反贫困实践中，参与性的实践还有许多的拓展空间。要真正实现参与性，需要充分认识贫困人口的潜力、能力和他/她们的知识和经验，需要改变那种认为贫困人口是依赖和被动的，是低素质者的意识和观念，在工作中真正尊重她/他们的知识和经验，这是参与性能够落实的认识基础。事实上，参与性的贫困评估项目也证明，贫困人口采取了各种应对贫困的生存策略来维持生活，包括临时借粮、化肥和现金，在年内以实物的形式归还；临时外出打工或换回粮食；在村内进行劳动交换；让孩子辍学；减少家庭开支；春节不杀年猪；推迟缴纳农业税或电费；有病不去诊治等[36]。尤其是男子外出打工，妇女留守照料孩子和老人这一方法，表现出贫困人口应对贫困的能动性。笔者在宁夏的调查中发现，常常有妇女利用娘家的社会资本和资源来帮助自己的家庭渡过难关，或者利用自己对于当地野生植物的丰富知识，采集野菜、菌类等来弥补粮食的不足。另外，贫困人口在长期的生产和生活的实践中也积累了大量的经验和知识，例如农耕轮作以保护土地肥力；合理利用当地的森林产品；草地轮牧利用以维护草场的生态平衡等，这些生产和生活的传统知识，是贫困人口在当地自然环境中赖以生存的基础。如不认识到这一点，扶贫项目就难免是低效率的。如国务院扶贫办的一项调研发现，贵州省三个县的一半扶贫项目都是失败的，而这些失败的项目中有60%因为技术不适合，反而使作为项目目标人群的贫困人口受到更大损害。扶贫项目结合当地的乡土知识，选择适宜的技术，并在实施、管理和监测评估中全面实施，不仅是对贫困人口的知识、经验和自主权的尊重，而且还能增强计划的实效性和可操作性。除了建立参与性理念的认识基础，即承认社区贫困人口的经验和传统知识的重要性及其价值外，还要对社区内部各个群体的结构性的不平等关系进行清楚的分析和认识。参与性不仅是一套便于沟通和交流的工具，更重要的是力图创造一种打破不平等权力关系的策略和管理机制，实现公平分配资源，建立各个群体平等协商和交流的对话平台。所以，参与性更为重要的原则是打破不平等决策机制，创造弱势人群参与的途径和空间，并且建立民主的和对弱势人群赋权的决策机制。在社区参与决策的各类群体中，贫困妇女常常被边缘化，所谓的“妇女代表”在许多场合中常常只是“出席”和“在场”的代表，没有“发声”的空间和机会，更难以在决策过程中发挥影响力。对目前已经开展的参与性村级规划制定过程中面临问题的分析中我们发现，仅是规定有一定数量的妇女参与村民代表大会和座谈会，而事实上缺乏社会性别敏感度的参与是不够的。应该重视保证妇女能够表达需要和反映需求，注意到召开专门的妇女座谈会；在被访问者的名单中，保证一定数量的妇女人数[37]，以及参与的时间和地点是否方便妇女等[38]。（四）扶贫资源的分配没有关注社会性别结构对家庭和社区的影响，进一步强化了妇女的边缘化地位，难以充分实现反贫困策略和行动应体现的公平与效率目前，中国的扶贫政策是扶贫到村和扶贫到户，这一政策缺乏有关社会性别不平等对社区和家庭内部的结构性影响的深层思考，导致扶贫资源和机会在两性之间的不平等分配，妇女由此会更容易被边缘化。已有的统计和调查均表明，妇女在社区担任管理和行政事务者的比例较低，如村民委员中女性只占15%左右[39]。在男主外和女主内的社会性别意识和文化规范的束缚下，许多农村社区的议事和决策系统都是以男子为主，妇女不仅很难发表意见与表达需求，其意见和需求也往往难以被以男性为中心的社区决策层聆听、尊重和采纳。另外，多数以扶贫为目的的培训也由男性获得[40]；扶贫项目中以投工投劳的有酬劳动为主的短期就业，多数也以男性为主，或男性的报酬高于女性。[41]扶贫到户的扶贫策略没有考虑到由于社会性别权力关系的运作，家庭内部资源和利益的分配也是不平等的。现代经济学的研究已经解构了有关家长可以根据家庭利益，在家庭成员间公平分配资源和利益的神话。家庭不仅是合作和互利的社会单位，而且也是充满利益矛盾的社会单位。在家庭内部，成员间并不公平享有资源、机会和利益的分配。近期一份关于中国农村家庭的调查也表明，在资源有限的条件下，家庭内部成员在营养、健康和教育资源的利用等方面存在着明显的性别差异：患病妇女看病次数低于男子，有病拖延就医时间的现象较男子严重；家庭内部营养品分配上依然遵循老人、孩子、丈夫、妻子的顺序[42]；而女童的辍学率高于男童的现状也反映出家庭内部资源分配的不公平。另外也有研究表明，当传统上属于男性的农业劳动更多地由女性承担时，男性并没有分担原先属于妇女的家务劳动和生产活动；妇女很少在家庭消费和支出上首先考虑个人的需要，而男人则往往首先考虑自己的需求；当家庭贫困加重时，男性会保留一部分收入，以维持个人消费水平，妇女则会将有限的收入投入到补贴家庭内部的消费上；[43]妇女通常被认为应该为家庭、丈夫、孩子做出牺牲，并内化为妇女对自己的要求。扶贫到户的反贫困政策缺乏社会性别视角，这对妇女脱贫是不利的。（五）扶贫贴息贷款和小额贷款实施过程中缺乏社会性别的敏感性，导致妇女难以获得平等的利用和控制扶贫资源的机会扶贫贴息贷款是政府扶贫的重要举措，但是，有的研究认为，贫困人群不能从金融市场获得贷款是态度、认识和规范所形成的社会排斥的结果。因此，金融系统应该改变认识、改革贷款规则与操作机制，针对不同群体提供信贷服务，使贫困人口真正被纳入金融服务中。进一步看，由于受从夫居婚姻制度及男性户主制的影响，许多边远地区的农村妇女不仅普遍缺乏家庭经济的经营决策权，也没有什么可以担保和抵押的个人财产；并且，从夫居的婚姻关系导致家庭的社会关系以男性为主，结果使妇女，尤其是贫困妇女往往被看作是更没有还款资源和能力的群体，被排除在正规和非正规的金融市场之外。在实施从孟加拉引进的小额贷款扶贫措施中，虽然贷款的原则强调贷女不贷男，但是，过于关注贷款妇女有利于信贷良性运转的特点，如提高还款率和贷款的良性使用，而对透过小额贷款赋权妇女，改变社区和家庭内部社会性别权力不平等的关系方面的配套措施探索不够。由此，妇女往往成为保证信贷良性运作的工具，增加了妇女的劳动负担[44]，而在提高妇女能力和赋权方面则建树有限。也有的地区在不信任妇女能力和素质的前提下，小额贷款针对妇女倾斜的操作原则被逐渐改变，家庭的男性户主成为贷款的目标人群。（六）由于技术推广中缺乏社会性别的敏感性，妇女没有获得平等的技术培训和服务的机会发展种植养殖业，推广新的种养技术和品种是政府扶贫的重要措施。但是，现有的技术推广和服务体系，普遍缺乏社会性别的敏感性，使得妇女在享有技术服务和培训方面被再次边缘化。反过来，对于妇女在种植养殖业中能力的不足，技术部门又认为这是由于妇女文化技术水平低，缺乏科学技术意识等原因造成的，没有认识到现有的技术服务体系在提供培训和服务时存在的性别盲点，进而减少了对妇女的技术培训，由此形成恶性循环。面对农村社区中妇女在生产技术使用中处于边缘地位的现状，现有的技术推广系统没有找到适宜的改变策略，而是在技术推广的服务过程中继续巩固和强化了男强女弱的状况和妇女的从属地位：技术推广的重点人群和目标人群更多的是男人，推广和服务的方法更适用于男人，推广和服务的时间、地点很少考虑妇女承担着繁重的家务劳动等。就目前主要的农业技术推广方式——开现场会、培训班、示范户或农资门市部咨询等而言，其中，3～5天培训班的形式没有考虑到妇女在现有社会性别分工条件下，时间安排细碎、分散的特点，因为要照料孩子、老人，饲养家禽和家畜等，多数妇女无法参加这样的培训；培训地点大多离妇女居住地太远，在乡镇农技推广站或村民委员会这类村中心地点举办，且大多数是利用晚上的时间，大多数妇女也是不方便参加的；以现场会的形式进行技术推广，因为考虑辐射面和农户的配合，通常选择在交通干道沿线和村庄的中心地带举行。对许多边远村庄的农户来说，能够来参加现场会的大多也只能是家中的男性；在大多数农户中，上街购买农资物品的是男人，因此，农资门市部提供的咨询服务的利用者，大多数也是前来购物的男人；农户示范推广的方法是以家庭为单位的，而大多数家庭的性别权力结构为男强女弱、男主女从，因此，这一方法仍然是以男子为新技术引进和实验的主要目标人群。进一步看，目前的培训方法大多是传统的教学方法，即灌输式，充满各类理论和技术名词，而不是以提炼学员经验和开发学员潜能的参与式教学，这也往往对受教育程度较低的妇女参与者的接受产生不利影响。此外，有的针对妇女的培训内容主要集中在妇女传统的劳动角色分工上，如养猪、养鸡、种菜等，没有对妇女的能力进行开发和拓展，而是巩固了妇女的传统角色。第六节建议在反贫困政策和实践中应提高社会性别敏感性，从而更有效地解决贫困问题。为此，我们建议如下：一拓展贫困的概