对教育科技企业与学校合作的再认识

对教育科技企业与学校合作的再认识

一计算机、互联网与学校教育2011年，哈佛大学商学院的Christensen及其合作者利用破坏性创新的概念分析了新技术对传统学校教育的影响[1]。他们开宗明义地提出，学校教育的理想在于将人类的潜力最大化；助力充满活力的、参与性民主社会的形成；培养有助于经济繁荣、保持经济竞争力的技能、能力与态度；培育宽容精神，尊重差异。他们认为实现上述教育理念的最佳方式是通过创造性地在教室中使用计算机技术，实现以学生为中心的教学。随着计算机技术在教育领域中的广泛应用，美欧等发达国家在中小学中实现了系统性的计算机部署和互联网接入。近年来，我国教育信息化工作也取得了显著进展。《2016年全国教育信息化工作专项督导报告》指出：“各地紧紧围绕国家教育信息化战略部署，不断加快推进‘三通两平台’建设与应用……23个省已基本建成教育资源公共服务平台，15个省全面或基本建成省级教育数据中心，信息化教学应用基本普及，融合创新案例不断涌现，信息技术安全体系初步建立，覆盖城乡的教育信息化体系初步形成。”[2]“宽带网络”在我国中小学的覆盖面不断扩大，截至2016年6月，全国中小学互联网接入比例为87.5%，较2014年提高了5.3个百分点。其中，带宽在10M以上的学校比例为64.3%，较2014年提高了23.3个百分点。北京、江苏、上海、浙江、广东和新疆生产建设兵团等已全面实现学校“宽带网络”全覆盖（参见图1）。全国普通教室全部配备多媒体教学设备的中小学比例为56.6%，较2014年提高了17.4个百分点（参见图2）。图12016年全国各省接入互联网的中小学比例图22016年全国普通教室全部配备多媒体教学设备的中小学比例但是，计算机和互联网进入学校并不等同于实现教育信息化。在校内使用计算机和接入互联网未必能提高学生的学习成绩。研究者利用教育生产函数模型来分析计算机网络对个体成绩的影响，发现它们对教育产出的影响较为复杂。一方面对计算机技术的经费投入可能挤出其他更有效或者无效的教育投入（如教师培训），另一方面用于计算机互联网教学的时间可能取代传统教学时间或者家庭教育活动。因此难以判断计算机网络对学生成绩的净影响[3]。实证研究的确发现互联网使用对学习成绩具有混合影响[4]。早期使用多元线性回归和工具变量的研究发现使用互联网能显著提高个体学习成绩[5]；近期的随机实验研究发现在校或者在家使用互联网对教育成就产生了较小、不显著的影响。在校使用计算机和互联网对学生成绩产生了混合的影响。利用ProgramforInternationalStudentAssessment（PISA）数据，研究者分析了32个国家的学校计算机接触因素与学生PISA成绩的关系。控制各种家庭和学校特征后，该研究发现学校计算机普及程度与PISA考试成绩无显著相关关系[6]。秘鲁部分学校在2001～2006年利用外部资助购买了大量计算机和软件，研究者对此项目的效果进行了评估。研究表明该项目对学生是否辍学、留级或者升学没有显著影响，部分影响来自计算机使用降低了传统教学时间的投入、改变了部分教学方式[7]。对校园网络宽带与学业成绩的分析得到了类似的混合结果。Goolsbee和Gurya评估了美国加州学校利用联邦政府“E-Rate”资助进行互联网宽带投资的效果[8]。联邦政府的资助提高了中小学的互联网接入率，但是对标准化考试成绩和其他教育产出没有产生显著的影响。我国的相关研究也表明互联网使用对学生成绩产生了混合影响。陈纯槿和郅庭瑾利用PISA2012年数据分析了校内和校外互联网使用对中国上海、中国香港、韩国、日本及新加坡学生数字化阅读成绩的影响[9]。研究发现上海学校的教育信息网络资源投入对学生数字化阅读成绩具有正向影响，但是计算机使用对学生的阅读成绩有显著负向影响。上述理论和实证研究表明计算机和互联网进入学校并不等于开发出以学生为中心的教学方式，并不等于实现教育质量和效率的全面提升，也并不等于实现了教育信息化。计算机和互联网在学校教育体系中的应用尚面临一系列的体制和机制问题。《2016年全国教育信息化工作专项督导报告》明确指出了教育信息化过程中的几大挑战。一是信息化教学应用水平不高。在缺乏专业教研引领的环境中，教师难以实现信息化产品“由买到用”的转变。二是信息化基础支撑环境发展不均衡。与东部相比，中部和西部接入互联网的学校和配备多媒体的学校比例小。三是统筹推进机制不健全。部分教育部门、学校和企业合作的体制机制问题未能得到解决。四是信息化的有效运行维护机制未能得到保障。报告指出目前各地教育信息化经费仍多为项目或专项经费，缺乏固定、长期的资金支持。教育信息化面临的这些问题在北京大学杨钋团队与未来工场-蓝象营开展的“进校科技企业调查”和“教育科技企业案例”中得到了充分的体现。这些显而易见的问题背后，是否有阻碍教育信息化领域校企合作的更深层次挑战？这些挑战与技术、组织和制度环境有何关系？政府是否有能力通过政策创新来克服上述挑战、促进校企在教育信息化领域的深度合作？为了回答上述问题，本文首先尝试从理论出发，讨论学校和教育科技企业的发展逻辑及合作类型。基于上述讨论，分析不同类型学校与教育科技企业的兼容性。在此基础上，本文进一步从技术、组织和制度三个维度对学校与教育科技企业合作过程中的挑战进行了归纳和总结。最后，从政府助力教育公共服务创新的视角，提出了政府促进教育信息化领域校企合作的可行方式以及校企合作对政府实现“数字化教育治理”的潜在贡献。二信息化领域的校企合作类型教育科技企业的服务分为机构业务（ToB）和消费者业务（ToC）两大类，其中机构服务对象包含学校和教育培训机构。由于多数公办学校与科技企业的合作是通过政府购买完成的，教育科技企业与公办学校的合作又被称为政府业务（ToG）。在宏观层面上，教育科技企业服务学校的进展主要受到三大因素影响，即技术、市场和政策[10]。教育信息化的发展阶段决定了学校对教育科技企业进校服务的需求类型及其强度。我国教育信息化经历了四十余年探索，分为20世纪70到90年代的“奠基阶段”、90年代到2008年的“起飞阶段”和2008年至今的“普及阶段”。经过前面两个阶段的努力，我国城镇地区基层学校的网络基本接入、终端设备基本到位、演示型应用基本常态化；各地区都有凸显学生主体、促进学生主动学习的学科教学探索案例；发达地区的部分学校开始从课程教学建设的逻辑，探索信息化的教育教学应用实践。下一阶段教育信息化的发展将转向对优质教学内容、应用的需求以及对教学软性资源的需求，如对教师信息化应用、丰富的数字化内容的需求。柳栋认为教育内部的信息化过程存在两类实践逻辑[11]：一是融合逻辑，即优化完善现有教育教学；二是变革逻辑，即面向问题，重构学与教的方式。教育外部的教育IT企业产品、服务规划则存在技术逻辑（即为用技术而用技术）和教育逻辑（即根据教育的规律，设计、提供满足学与教需求的产品与服务）两类。采用上述框架，可以对教育科技企业与学校的合作进行分类（参见表1）。类型I：成熟技术在教育场景中的优化应用。当学校或教育体系采用融合逻辑，采用技术逻辑的教育科技企业可以提供成熟技术在教育场景中的应用，如以短视频为基础的微课（大规模在线录播课程，即MOOC）。类型II：为优化当前教学而设计的新产品。当采用融合逻辑的学校与采用教育逻辑的企业合作，企业可以设计新产品来优化学校的教育流程。例如，企业可提供测评和题库类产品，满足学校分层教学需求。类型III：创新性技术在教学中的应用。若教育体系正在贯彻变革逻辑，致力于技术逻辑的企业可以将创新性技术应用于教与学的变革。例如，利用虚拟现实技术实现科学周边（STEAM）课程和教学的优化，或者引入外教直播英语口语课和听力课。类型IV：重构教学流程的产品和服务。遵循教育逻辑的科技企业可以为变革中的学校提供定制化的、支持教学流程重构的产品和服务。例如，基于大数据分析的学情管理系统可提供学情诊断和个性化辅导。表1教育科技企业与学校合作的分类学校融合逻辑变革逻辑企业技术逻辑类型I：成熟技术在教育场景中的优化应用（如MOOC）类型III：创新性技术在教学中的应用（虚拟现实、外教直播课）教育逻辑类型II：为优化当前教学而设计的新产品（测评和题库类产品）类型IV：提供重构教学流程的产品和服务（学情管理）|Excel下载表1教育科技企业与学校合作的分类根据北京大学课题组对近百家教育科技类企业的调查、对多家企业的深入访谈及在教育展会中对多家公私立学校的访谈，当前教育科技企业与学校的合作形式基本属于类型I和类型II。随着教育信息化的推进，教育系统正在经历从融合逻辑到变革逻辑的推进，这为教育企业与学校开展更多形式的合作提供了机遇。目前，部分初创企业开始尝试将创新性技术应用于教学重构后产生的新课程（STEAM类课程，如编程）和新教学管理模式（如实时学情分析）。值得注意的是，向类型III和类型IV合作模式的转移受制于两大因素：一是教育体系中教育信息化的发展速度和趋势，二是创新技术的发展速度和趋势。从当前的趋势来看，随着教育信息化的深入，政府采购学校信息化服务的内容正在发生变化（如图3所示）。在教育信息化的起飞阶段，教育信息化采购的内容集中在硬件采购；在教育信息化的普及阶段，教育信息化采购内容从硬件采购转向内容采购，主要是购买数字化教育资源。课题组发现，部分教育科技企业对大量学校和学生的教育消费留存数据进行了分析，形成了针对学校、学区乃至地区的学情分析数据和报告，并将其提供给地方教育部门。在教育信息化的下一个阶段，政府和学校可能会采购教育科技企业积累的数据或者相关数据产品。图3政府和学校教育信息化采购内容趋势创新技术的发展速度也制约着教育科技企业与学校合作的模式。例如，智能化是教育行业普遍认可的核心技术，行业普遍认为人工智能有可能应用于各种教育场景，覆盖学校过程中的“教、学、练、测、评”五大环节[12]。德勤研究的报告提出，人工智能可以利用图像、语言等识别功能进行问题分析，并通过对数据的深度学习，产生适合学习者的个性化解决方案和有效反馈意见。人工智能在教学环节的应用包括“自适应课程系统、LMS学习管理系统、人工智能助教、儿童教育机器人、企业型科教机器人”。但是，该分析也指出，人工智能在教学场景的应用也面临不少问题，例如数据频次低、数据量化难、人工智能程度未达到教师水平等。总而言之，人工智能在教育领域的应用还十分有限。在教育信息化走向普及的阶段，就大面积的部署和使用来说，稳定性是一个重要的用户需求，稳定的成熟技术仍然有着极大的使用价值[13]。创新性技术若能在短期内成熟，达到教育体系所要求的稳定性，就可能实现在教育系统的大规模部署；否则，政府和学校在一段时间内还是会选择基于成熟技术的类型I和类型II的合作模式。创新技术的发展速度将影响其与教育体系合作的类型。三教育科技企业与学校的兼容性（一）学校运营模式特征教育科技企业与学校属于不同类型的组织。组织间的兼容性是作为技术提供者的科技企业与学校合作的关键。教育技术与不同类型学校的兼容性决定了企业能否与学校的教与学整合。经济学研究者曾探讨过“破坏性创新技术”与高等教育的融合，即关注此类技术对高等教育教与学模式的影响[14]。在对MOOCs的经济学分析中，哈佛大学经济学教授霍克斯比[15]讨论了大规模开放在线课程与不同类型院校的兼容性。基于大量院校和学生的数据表明，非精英型院校与MOOC的兼容性高，而精英型院校与MOOC的兼容性低，因此大规模开放在线课程有可能替代非精英型院校，或者与后者的线下课程形成良好的互补。借用上述分析框架，本文尝试对基础教育阶段精英型公办学校、非精英型公办学校和民办学校的运营模式及其与教育科技企业的兼容性进行分析。学术界从公办学校的组织特性进行分析，认为我国公办学校属于事业单位，同时具备非营利性组织的特征[16]。精英型公办学校指我国现阶段出现的重点学校，它们在生源、教育质量和产出方面具有明显的优势，社会声誉较高。非精英型院校指满足就近入学需求、不筛选生源的非重点学校[17]。根据2016年《民办教育促进法》，民办学校分为营利性和非营利性两类，前者按照企业单位运营，而后者享受非营利性机构的法律地位和待遇。表2从学校与政府关系、学校生源、教学、评价、师生互动等多个侧面，对三类学校的运营模式特征进行了比较。表2三类学校的比较精英型公办学校非精英型公办学校民办学校政府规制生源规模和招生；教师编制和学校管理；课程内容和测评生源规模和招生；教师编制和学校管理；课程内容和测评分类管理，间接控制招生规模；学费水平；土地和建设审批等政府投入政府全额拨款单位政府全额拨款单位少量专项和学生资助；税收减免；土地优惠政策收入构成政府财政拨款政府财政拨款学费收入、举办者投入选拔性严格按照能力筛选选拔性低，就近、开放入学选拔性差异大教师能力教研能力较强；教学能力较强；信息化素养教高教研能力较弱；教研参与程度低；依赖网上教学资源教研能力、教研参与程度差异大课程内容教师原创比例较大，自编学案；在标准教科书基础上进行二次开发；探究式教学采用标准化教材和课件；原创比例低采用国内标准化教材；国际学校引入国外标准化课程，并进行本土化学生评估过程性评价与结果性评价相结合；包含自主学习成果的评价；教师自主命题，与自编教材或学案结合结果性评价为主；以外部命题、标准化考试为主；依赖网上资源布置作业和测评过程性和结果性评价相结合师生互动传统课堂教学辅之以翻转课堂；师生互动渠道较多传统课堂教学互动为主多元化的师生互动学生就学模式开始尝试选课制、走班制，实行学校文凭制度传统班级组织和排课制选课制、走班制和排课制相结合升学目标国内外重点高中和高校国内重点与普通高中和高校国内外重点与普通高中和高校|Excel下载表2三类学校的比较1.精英型公办学校：再生产精英与其他两类学校相比，精英型公办学校追求社会声誉的最大化，运营模式类似于风险投资机构。它们通过政府和社会支持获得充裕的经费支持，对学生进行严格筛选，在校期间对学生进行大量投资，以此服务于社会精英阶层的再生产[18]。为实现上述目的，部分精英型公办学校对生源和教师进行严格的筛选，录取学生的学术能力较强，教师也具备高水平的学历、教研能力和信息化素养。为了提升教育质量，精英型学校教师一般要对标准化教材进行二次开发，或者结合自己的研究特长开发原创教材和学习资料。教师可以引入以学生为中心的探究式学习方式，并适度引入线上学习，实现混合式学习模式，增加师生的互动渠道。此类学校在学生测试和评价中会相应加入自主命题部分，强调过程性评价和终结性评价相结合。考虑到精英型大学的选拔模式正在多元化，精英型公办学校也开始培养学生应试能力之外的综合素养，并在学校管理模式上（如选课和评价）与高校对接，提前帮助学生适应精英型高校的教学环境。例如，部分精英型学校引入走班制和选课制，给予学生更大的选择权。相比于其他学校，重点学校淡化了“传统就学模式”的色彩，正逐步从“融合逻辑”走向“变革逻辑”，致力于寻找提升学校声誉的新渠道。2.非精英型公办学校：提供公共产品非精英型学校类似于传统的零售商店，以销售当期教育服务换取政府的教育财政性投入。它们追求以最小的政府投入提供公共教育产品。它们不进行生源选拔，采用开放入学模式。多数课程采用标准化教材，教师原创教材和教辅的比例较低。与精英型院校相比，教师的教研能力普遍较弱，自主教研的参与程度低，有时会依赖于网络教学资源来备课和授课。在教学过程中，教师有时采用信息化教学模式，但采用混合式线上线下结合教学模式的不多。考虑到教师有限的教研能力，多数学生评价采用终结性评价或结果评价。无论测试还是考试，多采用外部命题的标准化模式。在使用网上教学资源或者在线教育服务时，教师一般依赖网络资源来布置作业和进行测评。学生仍然以班级为单位进行学习，根据排课内容上课。由于非精英型学校主要为普通高中和非精英型大学提供生源，它们不强调与高等教育的过渡和衔接，而关注如何提供能满足政府的最低标准的公共教育服务。由于政府曾在一段时间内采取非均衡化的教育投入策略，此类学校难以获得优质生源、优质教师，教育经费也不足以支撑教育创新。它们的使命是帮助政府满足个人的受教育权，提供具有最低质量保障的公共产品。非精英型学校当前的挑战是如何优化和完善现有的教学流程，提高教与学的效率，追求“融合逻辑”。3.民办学校：满足差异化需求民办学校的定位与公办学校不同，营利性学校的目标是利润最大化，非营利性学校追求的则是声誉最大化。民办学校的收入来源于学费和举办者投入或捐赠。除了少数精英型或国际学校，多数民办学校的生源选拔性不高。与非精英型公办学校相比，民办学校的特点是更加多元化的教育目标和教育过程。由于不少民办学校致力于满足家长低龄海外留学或者本土留学的需求，部分国际学校纳入国外中小学课程体系、引入外教进行双语教学。部分优质民办学校提出了个性化的培养目标，为学生提供课堂内、外更多元化的选择，重视对学生素质的提升。与多元化的教育目标相适应，部分民办学校采用了选课制和走班制。为了改善教育体验，部分民办学校采用了更高的师生比和更为人性化的管理系统，或者提供STEAM等额外的课程内容满足家长差异化的需求。随着我国中高端消费市场的成熟，中高收入家庭的差异化教育需求日益迫切，民办教育成为满足差异化、多元化教育需求的主要力量。与公办学校不同，民办学校可以通过收费方式来提供更加丰富的教育体验，如营地教育、海外游学、双语教师等。与公办学校类似，精英型民办学校追求“变革逻辑”，而非精英型民办学校追求“融合逻辑”。（二）合作模式与兼容性三类学校的使命和运营模式不同，它们与教育科技企业合作的目的、内容、方式、形态、产品偏好均有一定的差异，与采用不同实践逻辑企业的兼容性也不同。表3对三类学校与科技企业的合作和兼容性进行了概括。表3三类学校与教育科技企业的合作模式与兼容性精英型公办学校非精英型公办学校民办学校合作目标（1）将创新性教学目标和理念融入教学实践，以新教育目标重构教学流程；（2）通过教育技术，初步探索个性化教学；（3）成功教育模式的规模化（教育集团）或者模式输出（贫困地区）；（4）应对中高考改革等政策环境变化带来的新教学需求（英语口语）（1）降低教与学对教师能力和同伴质量的依赖：（2）解决标准化、优质教学资源的输入问题；（3）以优质教学资源解决优质师资不足问题；（4）应对中高考改革等政策环境变化带来的新教学需求（英语口语）（1）丰富教学内容和方式，满足家长差异化需求；（2）解决标准化、优质教学资源的输入问题；（3）利用教育技术梳理教学流程，降低教师流动性对教学的冲击合作内容将新的教育目标和理念操作化（如实时的学情管理）；解决走班制、个性化教学带来的学校管理挑战；提供STEAM和创新创业教育课程；满足国际部等新教育功能所需的课程建设与测评要求提供教、学、练、测、评等各个环节所需的内容和教学支持；提供新中高考改革带来的课程和师资挑战；为教师赋能，提供工作支持；提供学情管理和学校管理系统合作研发课程和教学模式；支持双语教学、双师教学等新教育模式；争取优质、标准化教学资源；提供学情管理和学校管理系统合作方式合作研发；定制化服务；应用场景较多购买现成产品；购买模块化组合产品；应用场景有限合作研发；定制化服务；应用场景较多产品偏好STEAM和语言类产品；学情管理和学校运营和支持测评、题库类产品；微课等课程资源；学校运营和支持STEAM和语言类产品；学情管理与学校运营和支持合作形态初步改变教育过程，技术与教学和教研过程初步结合优化教育过程，提高效率、促进公平技术与教学和教研过程初步结合兼容性与追求“教育逻辑”的教育科技企业的兼容性较高；与创新性教育技术的兼容性较高与追求“技术逻辑”的教育科技企业的兼容性较高；与成熟教育技术的兼容性较高与追求“教育逻辑”和“技术逻辑”的教育科技企业均兼容；与成熟教育技术的兼容性较高|Excel下载表3三类学校与教育科技企业的合作模式与兼容性1.精英型公办学校：联合生产和合作研发追求“变革逻辑”的精英型公办学校与追求“教育逻辑”的教育科技企业的兼容性较高，与创新性教育技术的兼容性较高。精英型公办学校与教育科技企业合作的目的是将创新性教育目标融入教学实践，以新教育目标重构教学流程。精英型学校的痛点是以技术支持新的教育模式、解决优质资源的复制问题、应对政策变化带来的挑战。校企合作内容包括两个方面。一是满足教育创新需求，包括管理（如学情管理、走班制）、课程（STEAM课程）和教学支持（混合式教学、国际部教学）。二是满足政策合规的需求，如新中高考要求、集团化办学、发展核心素养等。在合作方式上，为了满足教育创新需求，精英型学校一般选择与科技企业合作研发，或者选择定制化的服务。在合作形态方面，这种深度的合作初步实现了技术与学校教学和教研过程的结合。这种教育技术与流程的联合生产模式（joint-production）才能满足精英型学校需求，现成产品往往无法达到学校多元化、创新性的需求。在产品偏好方面，精英型学校选择的现成产品偏向STEAM和语言类产品；在学情管理和学校运营与支持产品方面，此类学校偏好合作研发。联合生产与合作研发符合教师在教育信息化应用过程中的发展规律。柳栋提出教师和学校在教育信息化过程中会经历四个阶段（如图4所示）。（1）替代阶段：教师尝试使用技术工具，替代原有某项功能。（2）炫技阶段：教师已经深入使用工具，但是对学与教尚未进行深入思考。（3）无痕阶段：教师已经能够根据学与教的需求运用工具，对工具的运用可繁可简。（4）重构阶段：在新兴技术条件下重构课程教学[19]。图4教师学科教育信息化应用的四个阶段精英型学校的教师在信息化应用方面已经接近或者达到无痕阶段或者重构阶段，他们自然而然地会产生参与新技术应用和基于新技术进行教研的需求。合作研发、参与现成产品的二次开发、实现现成产品“从买到用”的过渡，是精英型院校与教育科技企业合作的理想形态。例如，北京大学附属中学与希悦（iChalk）合作，研发学情管理和课外活动管理系统，发展出一套面向“走班制”的高中教务管理和学习分析系统[20]。同时，它与探月学院合作，为学生提供创新创业和STEAM课程服务[21]。学校还与校园通合作，提供缴费等管理类服务。综上所述，精英型公办学校与追求“教育逻辑”的教育科技企业的兼容性较高，与创新性教育技术的兼容性较高。此类学校追求“卓越”、未来导向的教育目标。在追求这些目标的过程中，精英型学校提出了非标准化、非常规化的需求，这些需求的强度不高，远远达不到用商业化模式来解决的程度，不可能在市场中找到成品。这意味着它们必须寻求遵循教育逻辑、愿意根据教育规律来设计和满足需求的科技公司。对重视教育逻辑的教育科技公司而言，精英型公办学校提供了明确的教育需求、多元化的教育场景、高配置的硬件和软件环境、信息化素养较高的教师、极高的社会声誉和较为合理的经费支持。这些条件为科技公司提供了合作研发的强激励。在此条件下，科技公司有可能将部分创新性的技术应用于合作研发，从而开发出适合创新性教育场景的产品，为下一步的模块化和集成化奠定基础。2.非精英型公办学校：替代和现成品应用非精英型公办学校的使命是提供符合政府最低标准的公共产品，满足社会大众化的教育需求。作为追求“融合逻辑”的公办学校，它们与成熟教育技术的兼容性较高、与追求“技术逻辑”企业的兼容性较高。有关教育经济学的生产函数研究表明，教师和生源质量是学业成就的关键影响因素[22]。遗憾的是，在我国教育资源的配置过程中，优质资源高度集中于重点学校[23]。普通学校的痛点是既缺乏优质教师和课程，又缺乏优质生源。面临上述挑战，普通公办学校与教育科技企业合作的目的是优化教育教学，解决由于缺乏优质教师、优质课程带来的质量瓶颈。换言之，此类学校希望通过教育技术合作来降低对教师能力和同伴质量的依赖。学校会主动输入标准化的优质教学资源，以解决优质师资不足的问题。这种做法具有一定的可行性。非精英型高校通过MOOC等方式引入优质教育资源来替代本校教师的教学已成为普遍现象[24]。此外，新中考和高考政策的变化也冲击着非精英型公办学校的教学，它们迫切需要通过企业引入高水平师资或者课程来应对变化。非精英型学校当前教育优化的重点是为教师赋能或者替代能力有限的教师。当前阶段，部分学校与科技企业的合作重点在于降低教师的重复性工作、提升教师工作效率。满足此类需求的产品包括自动批改和差异化布置作业的应用等。例如，课题组对“一起作业网”的调研显示，该企业提供的差异化推送作业系统可以帮助教师分层次布置作业，并及时批改和提供学情分析。也有部分企业为普通学校提供学校管理系统，优化排课、教师配置及基本财务管理等服务，以降低管理者的工作量，优化他们的工作环境，例如校宝在线、校园通等产品。与精英型学校不同，普通学校购买的多是现成产品，或者根据应用场景，利用现成模块搭建符合学校需求的产品。学校现阶段偏向于购买测评、题库类产品，微课等课程资源，以及学校运营和支持系统。当前，校内应用科技企业产品的场景正在拓展，逐步从练、测、评等环节向教与学的场景发展。普通学校选择的合作方式和产品偏好反映了此类学校教师的信息化水平，多数普通学校教师处于信息化的替代阶段。例如，“合心科技”利用自然语言识别技术为教师提供的英语学科的自动批改和学情分析服务，可替代教师的重复劳动。通过与技术企业的合作，普通学校的教师有机会尝试分层教学，学会对测试题目进行内容分析，并通过及时生成的学生学情报告了解学生的学习进展。“一起作业网”等作业、测评和题库类产品可以提升教师布置预习、练习和测试的科学性，弥补教师自身教研能力的不足。同时，部分教育科技企业还会结合自身产品对教师进行培训，例如“一起作业网”帮助教师使用题库产品，并使其学会分析留存数据以及使用APP与家长进行沟通和联系。爱卡的米“教育云”有一整套的教师培训项目，致力于将自身高质量的课程服务和教师培训服务复制到更多薄弱地区的学校。综上，非精英型学校追求在不改变当前教育过程的前提下，优化教育和教学过程，提高效率。它们的需求比较标准化、常规化，现成技术（如MOOC）等提供的标准化服务与产品能够满足此类需求，它们与成熟的教育技术和产品的兼容性较高。追求技术逻辑的企业比较容易在此类学校中找到合作伙伴，此类学校本身的信息化水平不高，需求强度较大，比较容易通过商业化的模式得到满足。3.民办学校：民办学校的使命是满足家庭差异化的教育需求民办学校内部存在很大的差异性，部分学校致力于提供本土留学经历或者为学生海外留学提供支持；另一些学校追求在应试教育之外提供多元化的教育选择；也有部分学校追求满足应试教育的需求。精英型民办学校追求“变革逻辑”，非精英型民办学校追求“融合逻辑”。民办学校可以与追求“教育逻辑”和“技术逻辑”的教育科技企业兼容，与成熟教育技术的兼容性较高。作为满足差异化需求的教育机构，民办学校与教育科技企业合作的首要目标是丰富教学内容和方式。选择民办教育的家长多数对非精英型公办学校标准化、单一的课程体系不满意，或者缺乏进入精英型公办学校的渠道，或者较为认同国外的教育方式，希望子女在国内接受国外中小学的教育或者为出国接受教育做准备[25]。有鉴于家长认知与预期的多元化，民办学校必须提供与公办学校标准化课程有差异的课程，例如强调高水平的应试教育、提供双语教学、引入部分国外标准化课程，或者强调艺术与体育等素质教育。由于受到投资规模、校内教师的教研水平和时间精力的限制，民办学校会选择与科技类企业合作，引入标准化、优质的教育资源。与公办学校相比，民办学校还面临一些独特的挑战，例如较高的教师流动率。部分民办学校也会利用教育技术来梳理教学流程，以便降低教师流动性对教学的冲击。在合作模式方面，具有前瞻性的民办学校会参与合作课程研发，例如支持双语教学、双师教学或者STEAM课程。在合作研发过程中，学校可能会采用一些科技企业的现成产品，并与企业合作进行二次研发，实现从买到用的转变。在此过程中，企业会根据学校的需求提供解决方案，并帮助学校梳理教学流程，以适应新技术带来的教学环境与内容的变化。例如，洋葱数学与东莞市厚街道明外国语学校共同合作，利用洋葱数学的微课开发了高效课堂。洋葱数学的教研团队负责对教师和学生进行培训，帮助教师基于洋葱数学的微课来梳理教学流程等。校内教研团队则帮助洋葱数学分析如何在学校范围内部署“混合式学习模式”、培养具备混合式教学经验的教师团队。也有部分民办学校选择购买成熟技术基础上发展的现成产品，丰富教学资源。当前阶段民办学校多选择STEAM和语言类产品，也有部分学校选择了学情管理和学校运营支持系统。整体来看，民办学校与成熟技术的兼容性较高。它们也可以与追求“教育逻辑”的教育科技企业合作，研发支持教育变革的定制化产品。四校企合作中的挑战上文分析指出，学校的运营模式决定了它们与教育科技企业的兼容性、与不同类型教育科技的兼容性，上述兼容性影响了学校与科技企业合作的目标、方式、内容、形态和产品偏好。在我国基础教育信息化的过程中，无论采用哪种合作方式，政府主导下的学校和企业合作均面临严峻的挑战。基于对教育科技企业的访谈，本文首先总结企业在进校服务过程中的痛点，然后将校企合作中的困难归纳为技术、组织和制度三方面的挑战。（一）痛点分析1.企业的痛点教育科技企业进校服务的痛点集中在商业模式方面。公立基础教育是国家的基础供给品，因此政府对市场提供的教育服务与产品有商业模式方面的要求[26]。由于科技企业进校服务需要通过政府采购的B2G模式，政府对采购的控制会直接影响企业进校提供服务的时间和空间可及性、交易与服务条件和成功率。在进校业务中，企业反映的问题集中在渠道不畅、成本高、政府采购过程复杂等方面，这些都是采用B2G模式带来的问题。例如“进校服务企业调查”显示，60%的企业认为学校和政府购买决策流程复杂；48%的企业认为学校的需求不明确，千校千面；42%的企业认为政府采购账期长，不确定性强；40%的企业认为产品服务的购买者与使用者分离；33%的企业认为政府和学校缺乏评价产品和服务的标准；22%的企业认为进校采购渠道的成本高；28%的企业认为政府用采购硬件的方式来采购服务。北京大学课题组对多家企业的深度访谈反映出类似的商业模式方面的挑战，可归纳如下。（1）宏观政策对教育科技企业发展的支持不足在落实“互联网+”行动的过程中，各个地区往往缺乏具体的落实措施。例如，2016年《北京市人民政府关于积极推进“互联网+”行动的实施意见》提出，要“加快智慧校园建设，实现教学科研、课程学习、校园安全、后勤保障的全面信息化管理。探索互联网教育企业与各类学校相互补充、相互促进的教育服务新模式”（市教委牵头，市发展改革委、市经济信息化委负责）。然而，负责落实的相应部门并没有出台实施细则，造成教育科技企业的发展空间不明确，难以获得政府支持。案例受访企业认为当前的宏观政策环境，尤其是教育领域政策缺乏对教育科技企业和学校合作的支持。此外，在政府发展特定技术领域的政策中，没有相应地强调其在教育领域的应用，对教育科技企业的促进力度不大。例如，2017年12月14日，工信部印发了《促进新一代人工智能产业发展三年行动计划（2018～2020年）》的通知，然而该行动计划认定的八大人工智能应用领域却未涵盖教育领域。（2）当前采购流程造成了逆选择，企业在提高质量和发展渠道之间徘徊受访企业认为，当前在采购流程中，由于部分政府和学校不具备认知优势，难以判断产品质量，往往以产品功能的数量或者价格取代质量作为采购标准。在特定领域发展领先技术产品的初创企业在功能数量和价格竞争中，并不具备优势，往往被淘汰。而大规模集成商有能力通过集成来提供功能多、价格低的产品。尽管集成商的产品每项功能效果未必最佳，但是经常能够在招投标过程中获得政府部门的青睐。此外，大规模集成商经过多年的发展，拥有了稳定的进校渠道，在竞争中的优势格外明显。因此，小微初创企业时常在提高质量和发展渠道之间徘徊，难以将有限的资源全部用于产品研发，这使得它们的市场竞争力被进一步削弱。部分初创企业不得不与大规模集成商合作来推广自己的产品，这对企业的长期发展不利。（3）购买流程复杂、账期较长，形成对初创企业的资金压力初创教育科技企业平均寿命为18～24个月，它们正在经历企业发展的“死亡之谷”。处于这一生命周期阶段的企业，如果不能建立良好的现金流循环，很容易死亡。由于政府采购的流程复杂、决策过程长，购买后的账期相对较长，形成了对初创企业的资金压力，尚未成功融资的小微企业感到的压力更大。由于缺乏风投的支持，此类企业需要依靠自有资金支持完成技术的产品化和商品化过程。若在销售过程中出现账款回收缓慢的情况，这些企业就会面临资金链断裂和破产的危险。（4）购买者与使用者分离，教师和校长无决策权，不利于优质企业发展业务在当前B2G的商业模式下，教育信息化产品和服务的购买者和使用者分离，政府是购买者，学校是使用者。这种分离会扭曲企业的激励。已经通过试用和合作研发与学校建立了良好合作关系的企业，未必能够在政府采购过程中获得订单。这种结果会刺激企业去寻找渠道或者发展与政府的关系，而不是关注产品质量和与学校的合作。（5）缺乏教育产品或服务质量评价标准政府作为购买者，未能提出明确的教育产品和服务的质量评价标准。由于缺乏产品或服务质量标准，政府容易在采购过程中“任性”，依据人际关系或其他因素决定招投标标准，这会进一步迫使企业重视发展渠道而非质量。此外，明确的评价标准可以指导企业的产品研发过程，缺乏标准会导致市场中的企业竞相发展自己的标准，而使产品与产品之间难以衔接。（6）政府采用采购硬件的方式购买软件，招投标本身存在瑕疵在“三通两平台”等教育信息化基础设施的搭建阶段，政府积累了较为丰富的购买硬件的经验。受访企业表示，在采购教育信息化产品和服务的过程中，政府沿用了以往采购硬件的方式来买软件，这使得招投标过程本身出现瑕疵。当前教育科技企业提供的很多软件和服务具有“经验产品”（experientialgoods）的特征，只有在使用后才能判断产品的合意性或者质量，这与硬件产品有很大不同。为了适应采购软件和服务类产品的需求，政府理应发展相应的采购流程，例如先试用、再采购，或者鼓励同时试用多家企业的产品，并从中挑选好产品。若缺乏相应的流程，政府只能在标书中尽量通过“客观指标”来评价产品和服务，这种标书缺乏科学性，用它们选择出来的教育信息化产品和服务未必是符合学校需求的产品。（7）政府采购部门不够专业当前的政府采购，采购的主体是信息中心（电教馆、装备中心等）。在教育信息中心采购的品类中，教育服务尚未成为独立的采购品类。以往信息中心采购的重点是硬件而不是服务，因此它们在采购服务的时候也倾向于采用“硬件+服务”的方式。这种模式下获得订单的往往是信息化厂商和集成商，它们能够提供硬件，并集成其他小微企业的服务来满足招标要求。信息中心的基因决定了它们在硬件采购方面的优势和在软件采购方面的专业化缺陷，而对教学过程更为熟悉的教研系统在当前的信息化采购中话语权严重不足。进校企业调查显示，仅有1/3的企业通过教研系统销售过自己的产品。受访企业表示，教研中心的专业化程度更高，应该在“互联网+”采购中发挥更大的作用。（8）到底靠风投还是靠政府财政来支持企业做好产品与服务？资本市场和政府的认可程度有时会影响企业产品的技术发展方向。风投资金是教育科技企业发展的重要经费来源，它们往往看重企业产品的技术先进性。相反，在教育系统内大规模部署信息化产品时，政府更加重视产品的稳定性，偏向于采购成熟技术，购买合用、好用、合规的产品。由于资本市场和政府的偏好不同，若要为学校提供更多具备技术先进性的产品，则风投应该成为企业资金的主要来源；若要为学校提供成熟产品，则政府应该对教育科技企业进行支持，帮助它们成长壮大，发展成能提供稳定、好用产品的企业。受访企业表示，现阶段政府尚未投资教育科技企业，这可能影响未来信息化产品的技术取向。（9）企业提供单体性产品，而不是完整解决方案企业销售的智能终端设备、录播课或直播课平台、排课和财务管理软件等产品，具有相对独立性，被称为单体性产品。学校的综合管理系统、教务系统和课程系统等软件以及学校的信息物理化链路等硬件，被称为体系性产品。企业往往向学校销售单体性产品，但是学校需要有效集成各个应用终端和应用软件的产品，需要体系性的产品来提供系统化的解决方案。体系性的产品需要企业融技术和教育于一体，形成企业的核心竞争力。当前具备提供体系性产品的企业极为稀缺，这也成为企业拓展进校业务的一大障碍。2.学校的痛点学校若要成功与教育科技企业合作，需要具备一些基础性的条件。企业和部分学校的调查显示，为了实现对教育信息化产品“从买到用”的转化，学校应该做出相应的教学、管理、资源配置、教师发展和激励方面的调整。首先，学校内部要就教育变革达成共识，教师、学生、家长和管理者要认同变革的目标，形成“教学共同体”。其次，为了适应教育信息化产品的引入，学校要进行内部结构调整，改变教学流程。例如，学校需要重新规划教学内容、授课模式、学生评价方式等。再次，学校要为教师提供学科素养和专业素养培训，并为教师提供多种激励机制。培训可以提高教师的信息化素养和学科能力，在校内构造创新氛围，有利于激发教师参与变革的热情。最后，学校一定要合理进行投入，并辅之以相应的人员调整。除了提供必需的硬件支持和配置，学校还要为教师和参与教育信息产品整合的管理人员提供培训和支持，并在校内增加新的组织单元和岗位。特别重要的是，要在教师和合作企业之间设置“教学教练”。教学教练的任务是沟通学校与企业的需求，帮助校内教师将信息化和课程整合起来，促进产品与学校的融合。对照上述理想模式不难发现，学校在接受企业提供的进校服务的过程中，存在不少困难。这些挑战来自学校、政府政策和企业合作伙伴多个方面。（1）日常教研水平不高、能力不强，教研系统边缘化目前基础教育阶段中小学中，教师的教研水平普遍不高、教师自主研究能力不强，传统的教研系统被日益边缘化。多数教师采用网上现成的PPT或者讲义授课，不愿意或者没有能力对教材进行二次开发。在这种条件下，他们没有积极性去寻求有效的教学方式和丰富的教学资源，即使学校引入新的教育信息化产品和服务，教研员也难以将其与教师日常教研和教学活动整合起来，难以实现“从买到用”的转变。（2）考试变化导致教师技能过时或者无法胜任新中考和高考改革力图改变应试教育的垄断，为学生提供更多的选择，帮助高校进行多元化的选拔。新的考试政策也向教师提出了挑战，要求他们能够应对考试的新内容和新形式。例如，北京市2018年中考改革方案提出，外语试卷总分值为100分，其中60分为卷面考试成绩，40分为听力、口语考试成绩，且与统考笔试分离，学生有两次考试机会。面对这种形式，中小学急需大量高质量的英语口语和听力教师。实际上，中小学中能够胜任的英语教师数量不多，学校只能通过聘任高薪资的外教或者与教育技术企业合作的方式来提供英语口语和听力课程的教学。（3）学校未明确教师信息化素养指标体系，无法促进教师信息素养的提升尽管学界有很多讨论，公办学校仍尚未颁布明确的教师信息化素养指标体系，难以衡量教师的信息化素养水平，也不利于教师信息化素养的提升。如前所述，为了实现信息化产品和服务与教学过程的融合，学校既需要“教学教练”，也需要想办法提升全体教师的信息化素养。缺乏明确的指标体系，不利于学校发展相应的培训项目，也不利于激励教师参与相关培训。（4）信息化建设关注基础设施建设，缺乏好用的资源近年来我国的教育信息化建设重在搭建基础设施，对教育资源的开发重视不足，学校缺乏好用的资源。过去一个阶段的教育资源建设、信息科技课程建设、交互式电子白板教学应用等项目的开展，发展出不少信息化的教学资源。但是政府项目往往只关注数量的扩张，缺乏对合用、好用、稳定性的关注，也缺乏对产品间联系的关注，发展出不少单体性的教育资源，学校难以使用。此外，各级政府纷纷投资建立了众多的“教育云平台”，但是平台上内容不丰富，缺乏吸引力，教师的使用频率不高。（5）体制内教育创新未考虑用户需求，缺乏系统性的部署教育系统内部的信息技术创新影响力大，但是在部署方面存在问题，利用率不高。例如，政府教育主管部门鼓励微课的开发和利用，通过培训、大赛和精品课等形式生产了一大批“微课”产品，但这些微课是为了开发而开发，为了参加比赛而开发，而不是为了教学而开发，对用户需求的考虑不足。由于在开发过程中缺乏系统性的部署，这些微课难以形成课程体系，无法替代传统的课堂教学。发展较为成熟的大学MOOC已经在部分非精英型高校得到广泛的使用，但是距离通过MOOC完成高校所有科目的教学工作、以MOOC为基础授予学位还有很长的距离。体制内创新仍然难以解决学校的“信课整合”难题。（6）财政经费管理办法导致对学校采购的限制，抑制需求近年来，政府加强了对学校财政性经费使用的控制，将基础教育阶段学校的经费管理权限上移，基层学校的经费支配规模和渠道受到控制。学校进行信息化采购要经过上级主管部门的严格审批，大额采购还要通过招投标程序，这加大了学校的工作量，有时甚至抑制了学校对信息化产品和服务的需求。（7）教育产品服务的使用者和购买者相分离，导致购买的产品无法满足需求如前所述，教育信息化产品的购买者是政府教育信息中心，而使用者是学校和教师，这种购买者与使用者的分离导致进入学校的产品往往不是学校和教师希望购买的产品，或者产品虽然功能多，但是无法满足教与学的需求。此外，不同学校对教育系统的需求差异大，很难通过同一款产品或者服务得到满足。这种差异化的需求最好通过分散决策的方式来解决，而不是通过政府的统一采购来实现。（二）挑战的逻辑国务院2015年《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确鼓励学校通过与互联网企业合作等方式来探索基础教育等教育公共服务提供新方式。教育信息化领域的学校与企业合作已经不是简单的政府/学校与企业之间的市场交易行为，而是以校企合作来推动学校发展新的公共服务的提供方式，这意味着教育体系和学校要发生相应的变革以适应这个新的使命。通过学校与教育科技企业合作来探索教育公共服务的新提供方式并非易事。上述企业与学校在合作过程中遇到的挑战，不是市场偶然交易行为的困难，而属于组织创新或者变革方面的挑战[27]。组织行为学采用三种不同的视角来分析教育变革，即古典理论的变革模式、社会系统理论的变革模式和开放系统理论的变革模式。古典理论强调教师的能动性，认为称职的教师会自发根据政策、凭借自己的力量推动学校变革。社会系统理论强调领导能识别组织中的子个体，通过协调和控制它们，以便团结它们向着变革方向演进。开发系统理论强调组织与外部环境之间的输入、输出关系，强调学校与周围环境的相互依存关系，关注在技术方面支持变革的“生产过程”[28]。制度理论认为，组织变革除了受到开放系统中技术的影响，还受到组织本身特征和组织制度环境的影响[29]。因此，可以从技术、组织和制度三个层次来分析学校与教育科技企业合作中遭遇的挑战。图5对三种挑战进行了概括，即技术挑战、组织挑战和制度挑战。图5合作挑战的分类1.技术挑战技术挑战是指学校与教育科技企业在合作的过程中，为了达成合作所要克服的技术性困难。从学校的角度来看，技术挑战是指在当前教育信息化的发展阶段，学校为了达到信息化目标所需进行的技术更新、组织调整和流程再造。如前所述，采用“融合逻辑”和“变革逻辑”的学校面临的技术挑战并不相同。前者要解决的问题是在不改变当前教育模式的条件下，引入成熟技术来优化教育教学，后者则是要引入创新性技术来重构教与学的流程。当前学校与互联网技术企业合作中反映出来的一些痛点，实际上是学校为了达到信息化目标而进行技术更新、组织调整和流程再造遇到的困难，反映在教师信息化素养不足以支持“从买到用”的转变等方面。企业面临的技术挑战来自产品设计的逻辑。如前所述，部分企业在产品设计中追求技术的先进性，为了用技术而用技术。这类追求“技术逻辑”的企业关注现成技术或创新性在教育领域的大规模、商业化应用，希望能够通过销售现成产品实现规模化，以尽快穿过初创企业的“死亡之谷”。这类企业摆脱挑战的关键在于尽快找到创新性的商业模式，或者找到成熟技术的应用场景并实现在教育体系内部的规模化应用。初创企业研发的多是单体性产品，而单体性产品找到规模化应用的困难较大，这已成为此类企业“技术变现”的最大挑战。另一些企业追求“教育逻辑”，希望通过与学校的合作研发，根据教育规律来设计能够满足教学需求的产品与服务。这一类企业需要找到采用“变革逻辑”的学校进行合作，找到“耐心资本”来支持其长周期的研发活动。它们解决的是非标准化的需求，发展的目标是提供体系化产品和整体解决方案，它们的困难在于找到合适的合作伙伴（学校和资本），并且将定制化的、体系化的产品转化为模块化产品，服务于其他消费者。2.组织挑战组织挑战主要是指两类不同性质的组织在合作过程中出现的不适应。企业是营利性组织，谋求利润最大化，按照企业化的方式运作。学校属于非营利性组织，它在组织特征和行为模式方面与营利性组织完全不同。在我国特定的语境内，公办学校属于事业单位，这进一步强化了它的非营利性和公益性[30]。借助经济学家对高等教育的组织分析[31]，可以梳理出学校组织的特征。首先，学校作为非营利性组织追求的不是利润最大化，而是声誉最大化。学校运营的基本目标是提高学校声誉。在我国基础教育阶段，能够提高学校声誉的主要方式是提高升学率、提升教育质量或者发展创新性的教育模式。其次，教育组织在追求声誉最大化的过程中倾向于成本最大化，即花费所有能够募集到的经费来实现组织目标，这一行为被称为“成本病”（costdisease）[32]。作为事业单位，教育主管部门一般采用增量预算的方式对学校进行投入，按照学生规模和教师编制核定经费规模。教育信息化投入等一般采用专项经费的方式拨付，按照一定的标准在学校间进行分配。与基建经费类似，学校要提出信息化投入需求，经上级主管部门批准后支出。学校在信息化方面有支出最大化的倾向，而政府财政方面的一些限制是为了规范学校的支出行为，或者至少要求学校提高经费使用效率。再次，学校使用客户投入型技术（client-inputtechnology），学生参与学业产出的联合生产。教育生产函数研究指出，学校的投入除了经费、教师、教材、设施和设备、家庭投入，最重要的就是学生投入。学生既是教育过程的产出，也是重要的投入品，他们的质量决定了产出的水平。此外，学生在教育过程中与教师进行联合生产，他们的投入决定了课堂教学的效率和效果。综上所述，公办学校的声誉最大化目标、成本最大化行为取向、客户投入型技术的使用和事业单位的身份，使得这类非营利性组织在需求和商业模式方面与企业有较大的差异，容易造成合作和交易中的困难。在教育信息化产品采购中，可能存在双向的信息不对称。在需求方面，非营利性组织或者事业单位很难清晰地表达真正的需求，学校的信息披露程度不高，这会造成市场中的信息不对称。在政府主导的教育信息化产品的招投标过程中，学校和教育主管部门较少提供或者无法提供学校需求的真实信息，这会使得企业对学校的需求出现误判。在供给方面，由于教育科技企业的产品和服务具有“经验产品”的属性，学校在使用之前无法了解产品的合用性、成熟度等。在双向信息不对称的情况下，追求声誉最大化的学校或教育部门会选择社会声誉较高、规模较大、产品功能丰富的大规模集成商，而不会太关注价格和产品质量。这自然会造成前文所述的招投标过程中的种种问题，例如招标单位的不专业、对大规模集成商的偏好、以买硬件的方式来买软件等。在商业模式方面，教育体系的需求强度如果不够大，则不足以通过商业方式来满足学校的个性化需求。由于生源和教学模式的不同，使用客户投入型技术的学校在需求方面存在很大的差异。柳栋认为，“学法教法因教师、学生的不同而不同，在学习素材上除了教材可以统一，其他的个性差异比较大，没有大量而扎实的教育研发，很难形成制式化的产品，你可能永远无法建成‘拿来就能够用’的所谓资源”[33]。部分学校的个性化需求强度一般不太大，不值得企业采用商业化的方式来满足，这也降低了交易的可能性。3.制度挑战组织的制度环境可以从规则、认知和规范三个方面来分析。其中，规则维度与国家和政府密切相关，规则的制定、监督和制裁活动对组织具有重要意义[34]。学校和企业组织要获得存在的合法性，就要遵守制度环境中的规则和要求。当前，学校受到政府多重规则的制约，政府的规制在很大程度上影响了学校与企业的合作。作为政府全额拨款的事业单位，公办学校在理论上是独立的事业单位法人。1995年颁行的《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具有法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”1998年国务院发布《事业单位管理条例》，学校作为事业单位法人的法律地位最终在法律法规中得以确认[35]。但由于政府是公办学校实际的举办者、出资者和监督管理者，治理结构的不完善使学校无法获得与事业单位法人相称的法律地位，学校以法人身份应该获得的自主权无法落实。学校组织发展的各个环节都受到政府规则的制约，政府拥有学校所有权和最终经营权，甚至可以直接干预学校的运营过程[36]。政府控制着学校的投入、过程和产出的全过程。首先，政府控制着学校的核心投入资源，包括生源规模和质量、教师编制和招聘、经费和基建。各级教育行政部门不仅控制学校的招生名额，而且通过划定学区、分配均衡化招生指标等方式直接控制学校录取的生源数量和质量。此外，作为事业单位，学校教师编制数量由政府决定，教师由主管部门统一招聘，学校没有自主招聘和解雇教师的权力，行政部门控制着教职工的身份赋予权。在经费方面，基础教育阶段的公办学校实行免费制度，国家公共财政负担学校费用。当前，地方教育行政部门推行“校财局管”“收支两条线”等方法，对学校的经费使用施加了强有力的控制。在财产方面，由于校产的国有性质，学校在处理重大财产时必须上报有关部门，如基建项目和重要设备购置。其次，政府控制着学校的生产过程，尤其是采用的技术，例如课程、教学硬件和软件、管理标准等。此外，政府还通过提供标准化考试和颁布质量标准等控制学校的产出数量和质量。各种政府干预导致学校民事权利上移。黄道主、邓伟指出：“虽然《教育法》第三十一条第二款规定：‘学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任’，《事业单位登记管理条例》第六条第五款也规定申请事业单位法人登记的社会组织能独立承担民事责任，但是行政部门控制着学校的资产产权、经费权利、人事权利，学校实际上丧失了民事责任能力和部分民事权利能力。”[37]由于实质性的民事责任能力和部分民事权利能力的缺失，学校无法就教育信息化产品和服务的购买直接与教育科技企业进行交易，而要通过政府教育主管部门来代为履行职责。换言之，由于学校失去了对资产产权和经费权利的控制，它不能作为平等的市场主体与企业交易，从而导致前文所述的一系列合作痛点。由此可见，基础教育阶段学校与科技企业合作的困难是学校民事权利被转移至行政部门的必然后果。当学校无法获得与其法人身份相对应的自主权，其他基础教育领域的创新也将受到影响，例如，部分学校在“互联网+”领域开始尝试公私合作伙伴（简称PPP）模式。PPP模式是指政府与社会资本（企业）之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，通过签署合约来明确双方的权利义务，形成合作关系，以确保合作的顺利完成。其他国家已经尝试在中小学阶段开展PPP合作，如开展服务外包、服务合约供给等尝试[38]。外包类PPP在我国基础教育领域应用的可行性，有赖于政府将学校的部分资产产权、经费权利从教育行政部门剥离，重新赋予学校相关权利，使其能够以平等的法人身份参与和社会资本的合作。五政府助力教育公共服务创新近年来，为响应国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》的号召，我国各地学校开始通过与互联网企业合作等方式来探索教育公共服务提供的新方式。随着“互联网+”政策的助推、大数据分析等新技术的发展，教育科技企业不断涌现，不少企业成功地将新技术转化为商业化产品，丰富了学校和培训机构可资利用的教育资源和教育模式。为了促进互联网教育企业开发数字教育资源和教育服务平台，促进学校利用这些资源来探索网络化教育的新模式、扩大优质教育资源覆盖面、促进教育公平，政府可以考虑优化信息化领域校企合作的制度环境，促进学校与教育科技企业的深度合作，以实现教育与信息化的深度融合。首先，地方政府可以调整财政安排，建立教育信息化的可持续投入机制。一方面政府可以将教育信息化经费纳入生均公用经费，强调生均公用经费可用于购买信息化资源和服务，并对其用途和比例进行规定。二是政府可以调整信息化经费的使用流程，简化采购程序，吸纳更加专业化的部门参与决策。其次，地方政府可以调整教育信息化推进的路径，尝试区域整体推进的模式。（一）调整教育信息化财政投入的安排在本书其他报告中，魏易对教育信息化财政体制的分析说明，当前政府对教育信息化的投入主要有两大方式[39]。一是将教育信息化经费整合进公用经费，并明确规定支出比例。例如，2016年《教育信息化“十三五”规划》提出，各地要切实落实国家关于生均公用经费可用于购买信息化资源和服务的政策，要明确教育信息化经费在当地生均公用经费、教育附加费中的支出比例，形成教育信息化经费投入保障机制。二是通过专项经费支持信息化建设。中央财政通过现代远程教育工程、全国农村中小学现代远程教育工程、教学点数字教育资源全覆盖、农村义务教育薄弱学校改造计划、国家教育体制改革试点项目、信息惠民工程、智慧城市等项目，加大了对信息化的投入。部分贫困地区专项中也包含信息化专项资金，如2010年开始的农村义务教育薄弱学校改造计划（薄改）和全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件（改薄）项目都包含信息化专项资金。此外，省级政府也提供了各种教育信息化专项经费，市县级政府同样有教育信息化专项经费。《2016年全国教育信息化工作专项督导报告》提出要建立可持续的教育信息化投入机制，保障有效运行维护。报告要求各省各中小学校应严格执行落实提高义务教育阶段公办学校公用经费基准定额，增加部分主要用于学校购买信息化服务，以满足学校信息技术和教师培训等方面的开支需求。同时，应尽快出台国家关于鼓励政府或学校利用公用经费购买信息化服务的政策，并对日常运维经费保障形成制度性安排。有鉴于此，本文提出，地方政府可以通过两种方式调整校企合作的财政制度环境，促进校企有效合作。1.建立常态化的信息化财政投入机制目前各地教育信息化经费仍多为项目或专项经费，用于设备运维、更新升级、网络资费、教师培训、资源选购和应用研究等方面的费用缺乏固定、长期的资金支持。本文建议地方政府将教育信息化经费纳入生均公用经费，强调生均公用经费可用于购买信息化资源和服务，并对其用途和比例进行规定，从而建立常态化的信息化财政投入机制。比较两种教育信息化的财政投入方式，采用生均公用经费方式具有三个优势：一是财政投入的稳定性；二是保障教育信息化投入的常态化；三是有助于提升学校的财务自主权，增加其在购买教育信息化产品和服务过程中的话语权。尽管与采用信息化专项相比，将教育信息化经费整合入生均公用经费具有一定的优势，但这种方法也面临不少挑战。利用多个地区教育经费支出数据，魏易的分析表明，在调研的四个地区中，学校用于教育信息化的公用经费多投入硬件购买（平均为43%～70%），较少用于软件购买（0～1%）和资源建设与资源购置（1%～11%）。若按照教育支出的功能分类，用于教学的信息化经费比例不高（6%～31%），用于设备购置和建筑物制造的比例很高（32%～79%）。由此可见，即使将教育信息化纳入学校公用经费，学校的使用偏好也是偏重买硬件，真正用于教学的投入不多。对此需要进行进一步的分析，考察学校信息化发展阶段和政策环境对其支出偏好的影响。2.优化政府购买信息化服务方式在不改变教育信息化专项的审批—申报制度的条件下，政府可以考虑调整经费的使用流程，简化采购程序，让更加专业化的部门参与决策。对教育企业的访谈和调查结果显示，当前政府购买教育信息化产品和服务的效率不高、流程存在瑕疵，有很大的提升空间。优化政府购买教育信息化产品和服务的方式，可以考虑从以下几个方面着手。（1）政府采购应该加入试用环节，先试用、后付费加入试用环节可以达到几个目的：收集信息；判断现成产品和服务的质量和合用性；解决信息不对称的问题；挑选供应商；促进学校与供应商合作开发产品。考虑到很多内容型和系统型的教育信息化产品和服务属于“经验性产品”，其功能和合用性事先无法判断，通过多所学校的试用、通过对多家产品的使用，政府可以及时收集信息，解决面对企业产品时的信息不对称问题。通过试用，政府还可以了解技术类产品与服务在学校的实际适用人群、频率、场景、效果和所需的支持性条件。由此政府可以判断企业提供的服务是否适用，在何种条件下适用，优化了哪些教与学的环节，并形成对价格和需求数量的正确判断。此外，多数的好产品和好项目是企业与教研员和学校“磨出来的”，需要政府在一定程度上开放学校和教研系统，允许它们在产品的研发中后期与企业合作，通过使用帮助企业进行产品的迭代，开发出可用和好用的功能。“先用后买”还有助于解决政府采购中的逆选择问题。集成商或者渠道商提供的功能齐全的产品未必是最好用的产品；学校通过试用，可以帮助政府选择产品。（2）政府主持需求评价，并适度分散购买决策明确教育系统对信息化产品的需求，有利于政府提高采购效率。已有研究发现，教育技术的使用者很难清晰表述真正的需求，或他们的需求强度不够大，不足以通过商业化的方式来满足，很多学习资源需要二次加工才能更好地发挥作用。政府的优势在于可以在教育系统内部展开需求调查，根据各个学科的发展目标，调查学校对各种信息化产品和服务的需求，并对这些需求加以整合，提出本地区/系统内部明确的需求。这种需求调查有利于发现学校对产品和服务品类、使用强度、预期效果、与已有教育教学融合等方面的需求，并转化为采购中的需求评价标准。需求评价标准的制定可以改变地方教育主管部门在信息化采购中的被动局面，而变为市场的主动参与者。目前，教育科技企业销售产品的主要方式就是与渠道商合作，或者在不同地区进行地推，主动访问地方教育主管部门并介绍产品。在这个过程中，地方教育主管部门处于相对被动的地位，由渠道商和企业向他们介绍学校存在的“需求”以及这些需求应该如何被满足。需求调查可以帮助教育主管部门掌握主动权，按需采购。同时，需求调查的过程也有助于分散购买决策，给予学校和教师一定的话语权。（3）由专业化的部门来主导“互联网+教育”服务的采购在教育信息化的不同阶段，政府采购的主体可以有所调整。在搭建信息化基础设施阶段，教育信息中心的专业性较强，可以负责统筹协调。进入教育信息化普及阶段，政府购买服务开始转向购买教学资源的软性产品，与教和学过程的关系更为密切。在这个阶段，可以考虑将教研部门纳入政府采购的决策过程。政府可以考虑多种模式来调整教育信息化采购中的治理结构。一是保持现有结构不变，由区县信息中心负责硬件和软件的采购。二是邀请区县教研室参与采购标准制定，与信息中心共同参与招投标过程。三是将部分教育信息化专项经费从信息中心调至教研部门，由教研部门主持专业性较强的产品和服务的采购。四是考虑引入经验丰富的第三方，帮助教育信息中心完成采购工作。（4）政府适当优化采购流程当前较为繁复和冗长的政府采购流程，已成为初创科技企业参与政府采购的主要壁垒。政府可以考虑通过各种方式优化采购流程。第一，采用更为灵活和快捷的申报—审批流程，加快学校需求转化为采购需求的速度。如前所述，教育主管部门可以周期性地进行学校需求调研，收集相关信息，当学校申报相关专项时，就可以加快审批进度。第二，缩短采购周期，减少决策流程。教育科技企业多为初创公司，流动资金压力较大。若政府购买服务的账期较长，将不利于企业资金周转，会直接影响它们履行合约的能力。采购周期的长短本身受到政府财政投入资金的性质、采购规范程度、政策合规要求等因素的影响。适当向企业披露审批和支付过程信息，可以建立企业对采购周期的合理预期。第三，采购目录内容应该调整，增加“互联网+教育”品类。当前教育信息中心的采购目录中，尚无“互联网+教育”品类，或者未能细化，这影响了教育科技企业向学校销售产品与服务。考虑到教育信息化下一阶段的“教育资源转向”，地方教育主管部门可以考虑适当调整政府采购目录，加入新的采购品类。（二）调整教育信息化推进的路径除了调整教育信息化财政投入，助力教育公共服务创新还可调整教育信息化推进的路径，尝试