第二章当代中国政治权力结构及其运行机制分析

其次章当代中国政治权力结构及其运行机制分析主讲：张明波bobi916@yahoo一、当代中国权力机构形式及其形成政治权力机构的形式主要取决于国家的宪法和组织法。中华人民共和国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一规定从理论上规制了当代中国政治权力结构的基本形态。当然中国特殊的国情，特殊是中国共产党一党执政的客观现实，使当代中国的政治权力机构在实践中又具有自身的特点。一、当代中国权力机构形式及其形成(一)理论上的政治权力结构1、宪法对国家权力结构的规定中华人民共和国宪法规定，人民代表大会制度是中国的政体形式，也是中国的根本政治制度。在人民代表大会这种根本政治制度之下，宪法对中国的政治权力机构做了最基本的概述。一、当代中国权力机构形式及其形成主要内容是：其一、中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。其二、中华人民共和国全国人民代表大会是最高权力机关。它的常设机构是全国人民代表大会常务委员会。其三、全国人民代表大会拥有最高立法权、最高任免权、最高确定权、最高监督权和应当由最高权力机关行使的其他权利。一、当代中国权力机构形式及其形成2、全国人民代表大会的地位和特点“中国的一切权力属于人民”表明，人民是一切权力的根源和全部者。“全国人民代表大会是最高国家权力机关”表明，在整个国家机关中，全国人民代表大会处于最高的法律地位。一、当代中国权力机构形式及其形成从纵向看，全国人大在全国自下而上的整个国家权力机关系统中居于最高层。从横向上看，在中心一级的国家机构中，全国人大处于最高地位。一、当代中国权力机构形式及其形成这种权力机构集中体现了马克思在总结巴黎公社阅历时所提出的“议行合一”原则，巴黎公社的“议行合一”表现为公社委员会兼具立法和行政两种功能，它既是权力机关也是行政执行机关。一、当代中国权力机构形式及其形成实质上“议行合一”的真正涵义不在于立法和行政是否是同一机关，而在于立法权与行政权是否同一。一、当代中国权力机构形式及其形成“议行合一”是相当于“三权分立”而谈的，两者的根本区分是各国家机关的权力关系是同一的还是多元的。一、当代中国权力机构形式及其形成3、全国人民代表大会的职责全国人民代表大会“拥有最高立法权、最高任免权、最高确定权和最高监督权”等职权表明：

一、当代中国权力机构形式及其形成（1）只有全国人大才有权制定和修改宪法；（2）选举、确定和罢免最高国家机关的领导人和有关组织人员；（3）审查、批准国民经济和社会发展支配以及支配执行状况的报告，确定斗争和和平的问题；（4）监督宪法的实施和最高国家机关的工作，对国务院和国务院各部委提出质询案等一、当代中国权力机构形式及其形成从理论上分析，此种由各级人民代表大会驾驭国家权力，全国人民代表大会驾驭最高国家权力的单轨制结构，更能体现人民当家做主的思想。一、当代中国权力机构形式及其形成（二）实践中的政治权力机构在当代中国政治生活中，最突出、最具确定意义的现象是中国共产党在政治生活中的地位和作用。中国共产党在国家政治生活中的领导地位不仅为一般民众所拥护和支持，同时也为参与建国的各革命阶级、民主党派、人民团体和各界爱国民主子士所承认和接受。一、当代中国权力机构形式及其形成中国共产党的一党领导和多党合作的政党模式，确定了中国共产党在国家生活中的领导是确定的和不容动摇的，主要体现在：一、当代中国权力机构形式及其形成1、党的一元化领导中国共产党在建国初期就基本形成了“党的一元化领导”体制。在毛泽东“一切部门中，都必需实行党委领导”的指示下，20世纪60年头“文革”发动前夕，中国共产党一元化的领导体制已相当完备。在体制上体现为党委领导下的行政首长负责制。简言之，党组织不分巨细，包揽对全部事物的确定之权。一、当代中国权力机构形式及其形成1957年7月，《一九五七年夏季的形势》；1958年6月，中共中心成立财经、政法、外事、科学、文教五个小组，干脆领导国家五大口的工作；1957年“反右运动”把原来在国家政权中担当各种职务的非中共人士逐步清除；1959年6月中共中心发出重新集权的通知；1962年，毛泽东在“七千人大会”上再次强调：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”（参见陆学艺《当代中国社会结构》）一、当代中国权力机构形式及其形成2、党对国家权力机关的领导中国共产党是中华人民共和国的缔造者，是我国社会主义现代化事业的领导核心。这是中国人民的历史性选择，也是实现人民当家作主，国家长治久安的牢靠保证。中华人民共和国宪法的第一条规定：“中华人民共和国是以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。”宪法这一规定，用国家根本大法的形式确定了党在国家政治生活中的核心地位和作用，确定党对国家事务和社会事务的领导。党对国家权力机关的领导主要表现在：一、当代中国权力机构形式及其形成第一、人民代表大会及其常务委员会在探讨和确定重大问题及审议通过重要重大议案时，必需先报请同级党委原则同意、批准。其次、人民代表大会要擅长把握和领悟党的路途、方针、政策，利用国家的合法形式实现党的主见。第三、国家权力机关的党组织和党员保证党的领导原则得以实现。人大党组必需自觉接受党组织的领导，而人大常委会党组是人大常委会的政治核心。一、当代中国权力机构形式及其形成3、党对国家行政机关的领导中国共产党的执政地位，确定了它对国家生活的领导是通过国家政权组织来实现的。毛泽东曾强调指出：“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议探讨，并作出确定”，“党领导着国家政权。但绝不是说党干脆管理国家事物”，“党是经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，来实现党的领导”。一、当代中国权力机构形式及其形成形式有这些：（1）党的领导兼任政府的领导；（2）党中心确定大政方针的部署，政府负责执行；（3）国务院要执行全国人大及其常委会的确定，更要听党的话；（4）在政府、法院、检察院等部门内部设置党组，贯彻党的意志；（5）党中心有关政府工作的指示和确定，要经过党组统一党内相识；（6）通过党组加强政府的领导，加强对党员干部的领导，对非党员干部的团结。一、当代中国权力机构形式及其形成4、党对司法机关的领导中华人民共和国宪法规定，全国人民代表大会具有选择和罢免最高人民法院院长、中国人民检察院院长的职权；具有听取和审查最高人民法院、最高人民检察院工作以及对国务院各部委提出质询案的权利。一、当代中国权力机构形式及其形成1980年，中共中心成立中心政法委员会，进一步加强了党对司法机关的领导，这种领导作用主要表现在：首先、党组织对司法工作的干脆领导。其次、党对司法干部的干脆管理。一、当代中国权力机构形式及其形成5、中国共产党领导下的多党合作中国共产党领导下的多党合作是新中国政党体制的重要的特征，这种政党政治与西方资本主义国家的政党政治迥然不同。一、当代中国权力机构形式及其形成第一、政党产生的环境条件和由此而衍生的组织特征不同。一、当代中国权力机构形式及其形成其次、政党取得执政地位的方式不同。新中国的诞生是中国共产党领导人民经过浴血奋战的结果；而西方国家政党的执政地位的获得并非历史的产物，一般是民主投票的结果。一、当代中国权力机构形式及其形成第三、政党的权利运作范围不同。因西方国家的政党是该国政治体制的产物，故它只能在政治体制的结构内运作，在宪法的范围内活动。中国共产党是新中国政治体制的缔造者，此种政治体制的首要功能是确保中国共产党的执政地位，保证中国共产党对国家和整个社会的领导。一、当代中国权力机构形式及其形成第四、政党同国家武装力气的关系不同。西方国家的任何一个政党均无拥有和指挥军队的权力。而在中国实行“党指挥枪”的原则。二、当代中国政治权力结构的特征（一）政治权力的高度集中性1、从纵向分析，主要集中于中心国家机关。政治权力由党的各级组织逐级集中于党的全国代表大会及其中心委员会。2、从横向分析，主要集中于中国共产党的各级组织。各国家机关的政治权力主要集中于党的各级组织。二、当代中国政治权力结构的特征（二）、政治权力的非制衡性1、政治权力缺乏必需的分立和平列。“监督”以政治权力的从属为前提，“制约”以国家权力的分立和平列为前提，要求立法、行政、司法三种国家权力分别由三个法律地位平行、平列的国家机关驾驭和行使，各自对宪法负责，相互之间在法律上没有隶属关系，这是政治权力相互制约的基本前提。二、当代中国政治权力结构的特征2、政治权利之间缺乏双向的张力关系。“制约”具有双向性与横向型的基本特征。“监督”是一种单向的、纵向的约束。制约要求立法、司法、行政三权之间两两双向制衡，以两种权力之间双向的张力形成相互之间的鼎立之势，在横向之间要求立法、司法、行政等国家权力处于同一层次结构之中。二、当代中国政治权力结构的特征3、政治权利之间缺乏权力的对等和平衡。“制约”以权力的对等和平衡为基础的。在我国，行政、司法等国家机关没有也不允许有抗衡人大权力的法律地位、资格和力气，只能完全无条件地从属于人大，正是通过这种完全听从来实现国家权力的统一性并保障权力的人民性。二、当代中国政治权力结构的特征（三）、政治权力的“一头多元”性“一头”是指，党的主要领导全面驾驭对各个方面的领导权力。“多元”是指，在中国共产党的各级组织中，虽然党的一把手负有全面领导的职权，但党章中所规定的“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，“委员会成员要依据集体的确定和分工，切实履行自己的职责”的要求，是党的常委会成员在自己分工负责的领域内具有确定的决策权和执行权。三、当代中国政治权力运行机制政治权力运行机制主要是指政治系统在确定的静态结构和形式之下，各种政治权力的相互作用、相互影响以及所产生政治功能的动态模式。对政治权力运行机制的探讨主要包括两个方面：一是政治权力的静态结构；二是各种政治权力不同侧面和层次的整体性功能及其规律。三、当代中国政治权力运行机制（一）、领导权、立法权、行政权、司法权的横向互动机制1、立法权与行政权的互动依据当代中国政治权力设置的基本原则“议行合一”的内容，立法权与行政权不存在互动现象。两种权力的互动需以两种权力由不同的行为主体来驾驭为前提。从宏观上来看，由于人民代表大会是国家的唯一权力机关，既是立法权的驾驭着又是行政权的拥有者，立法和行政由同一行为主体所驾驭的现实，使立法和行政的互动失去了基本的前提条件。但当代中国政治权力的互动机制远非如此简洁。三、当代中国政治权力运行机制就干脆的互动而言，全国人民代表大会可以审核和批准国民经济和社会发展支配以及执行状况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行状况的报告；有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；有权依照法律规定的程序对国务院国务院各部、各委员会进行质询；有权撤销国务院制定的同宪法、法律相触犯的行政法规、确定和吩咐；国务院对全国人民代表大会负责并报告工作。三、当代中国政治权力运行机制但行政机关的权力对立法机关并非完全的被动和从属，它可以向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案，使立法机关的权力满足自己的主见和意图。同时，行政机关负责人也可以在特定的会议和场景下（如中国共产党的常委会），代表行政权利方面干脆反作用于代表立法机关的负责人，以此彰显行政权力的反作用。三、当代中国政治权力运行机制就间接而言，行政机关针对立法机关所作出的确定，如有异议，在必需听从的状况下，可以以行政组织的名义向同级中国共产党组织提出自己的看法，通过党委会或常委会来领导立法机关进一步修改和完善原定的确定，以此体现和反映行政机关的主见。三、当代中国政治权力运行机制2、立法权和司法权的互动在中华人民共和国宪法中，“全国人民代表大会有权罢免最高人民检察院院长、最高人民检察院检察长”，“全国人民代表大会常务委员会监督最高人民法院和最高人民检察院的工作”，以及“最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”的规定，体现了立法机关的反向作用，因此，在立法权与司法权之间，只有立法机关权力对司法机关权力的主导和确定，司法机关对立法机关的从属和听从，并不存在司法权与立法权的干脆双向互动，但存在司法权与立法权的间接双向互动。三、当代中国政治权力运行机制3、行政权与司法权的互动行政权对司法权的作用主要体现在行政机关对司法机关的经济制约。而司法权对行政权的反向作用也特别明显，他可以监督行政机关对国家法律的遵守状况，针对行政机关的违法行为可以通过司法程序予以惩处。三、当代中国政治权力运行机制4、领导权与国家的立法、行政、司法权之间的互动领导权对立法、行政、司法权的作用主要体现为，中国共产党的各级组织对立法、司法、行政机关及其工作的领导。其方式主要是：一是中国共产党将自己的主见通过法定程序变成国家的意志，使立法、行政和司法权围绕党的中心工作而绽开和进行，听从并服务于党的中心工作；二是中国共产党具有对立法、行政和司法机关领导的建议权和事实上的确定权；三是中国共产党可以通过立法、行政和司法机关的党委领导成员，使立法、行政和司法机关的权力听从于领导权。三、当代中国政治权力运行机制中华人民共和国宪法规定：“一切国家机关和武装力气、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必需遵守宪法和法律”，“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”，“全国人民代表大会常务委员会说明宪法、监督宪法的实施”。这实质上指出了全国人民代表大会常务委员会具有对中国共产党的监督权，说明白立法机关权力在理论上可以对领导机关权力确定程度的制约。三、当代中国政治权力运行机制宪法同时规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，这意味着检察权在理论上可以对领导机关的违法行为具有反作用。而“人民法院依照法律规定行使审判权”的宪法规定，则说明白在进入司法程序后，作为领导机关理论上必定要受到依法审判的司法权的制约。三、当代中国政治权力运行机制（二）中心与地方权力的纵向互动机制在中心与地方权力的关系上，遵循在中心统一领导下，充分发挥地方的主动性、主动性的原则。中心与地方的权力互动主要表现为：在中心国家权力与地方国家权力方面，全国人大及其常务委员会对地方人大及其常务委员会进行工作指导和法律监督。在中心国家行政权与地方行政权方面，最高国家行政机关国务院统筹全国行政工作。三、当代中国政治权力运行机制在中心国家司法权与地方国家司法权方面，最高人民法院是最高的审判机关，最高人民法院监督地方各级人民法院和特地人民法院的审判工作；最高人民检察院是最高检察机关，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和特地人民检察院的工作。在中心领导权与地方领导权方面，首先，中心领导机关对地方领导机关的领导权。其次，地方领导机关有对中心领导机关的回应权。三、当代中国政治权力运行机制（三）当代中国政治权力运行的制约机制对权力的制约只有来自同一层次的独立的其他权力的存在和活动才能有效，这是由权力本身的特点所确定的。首先，任何权力都带有强制的特征。其次，任何权力都有自我扩张的功能。权力只有在运作的过程中才能显示自己的存在。假如在具有国家权力实体属性的政党之内存在另一权力，其结果将是两个权力的自我扩张机制就会外化为一种相互制约的力气。其前提条件是，必需有政党章程和其他条件来明晰各权力主体的行使范围，并保证此种权力范围难以被破坏。三、当代中国政治权力运行机制中国共产党的各级监察委员会很难也根本不行能对具有权力实体属性的各级党委会起到监督和制约作用。这是因为：第一、党的监察委员会产生程序的缘由。中共八大党章明确规定，各级监察委员会由同级党的委员会选举产生。其产生方式确定了他不是对中国共产党全国人大负责，而是对中共中心委员会负责。三、当代中国政治权力运行机制其次、党的监察委员会与党的委员会之间关系的缘由。中共八大明确规定，各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。这事实上从法规和制度上对党的监察委员会在中国共产党内的地位进行了定位。三、当代中国政治权力运行机制它表明白两层含义：一是党的监察委员会与党的委员会在地位上是一种非同等的关系，党的委员会在法定的地位上高于党的监察委员会，党的监察委员会低于并听从于党的委员会。二是地位的不同等所衍生出的领导与被领导的关系，又确定了党的监察委员会不是一个独立的工作部门，他的工作是以围绕党的委员会的工作而绽开并完全服务于党的委员会的工作。在某种意义上可以说是党的委员会的工作的一个组成部分。三、当代中国政治权力运行机制第三、党的监察委员会、党的委员会、党的领袖三者之间的关系缘由。中国八大党章规定，“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作”。三、当代中国政治权力运行机制（四）当代中国政治权力运行制约的特征1、政治权力运行机制的高效性。由于当代中国政治权力结构上的高度集中性，在政治权力运行过程中呈现了较高的工作效率。这种高效主要来自两个方面：首先，各种权力之间运行程序的简洁化。其次，领导权的至上性。三、当代中国政治权力运行机制2、政治权力运行机制的自上而下性。在当代中国政治权力的运行过程中，其权力运行的基本走向是上级机关对下级机关的支配和主导。如中国共产党党章第十五条规定：“党的下级组织必需坚决执行上级组织的确定。下级组织假如认为上级组织的确定不符合本地区、本部门的实际状况，可以恳求变更；假如上级组织坚持原确定，下级组织必需执行，并不得公开发表不同看法。”三、当代中国政治权力运行机制宪法第108条和第110条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权变更或撤销所属各部门和下级人民政府的不适当确定”。“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都听从国务院。”三、当代中国政治权力运行机制3、政治权力运行机制的内在困难性。主要表现在：其一，国家权力机关双重负责的问题。各级人民代表大会必需完全、干脆的向人民负责，同时还必需对党负责。其二，国家行政机关双重负责的问题。政府不仅要对它的授权机关即人民代表大会负责，还要对党负责。这样一个行政机关同时向两个权力中心负责必定衍生出确定的分歧和问题。三、当代中国政治权力运行机制其三，有法定授权的权力和无法定授权的权力在地位和作用方面的非一样性。其四，法的权威、机构权威和人格权威地位的特殊性。党对国家和社会事务的全面领导，使政治权威产生了新的特点，主要体现为各级党组织负责人的人格权威处于至上的地位，其他权威则处于次要的或从属的地位。四、当代中国政治权力演化的趋势党在政治权力结构中的特殊地位不但影响和制约着整个国家权力的运行机制，而且影响和制约着国家权力的安排和再安排的方式和状况。当代中国政治权力的运行呈现如下的发展趋势：四、当代中国政治权力演化的趋势（一）党政权力的再融合之所以出现党政权力再融合的现象，是因为：1、巩固中国共产党领导地位的须要2、提高工作效率的须要3、维护社会稳定的须要四、当代中国政治权力演化的趋势（二）领导权对立法权领导的深化领导权对立法权领导的进一步加强，主要是因为：其一，确保党的主见转变为国家意