外来人口有序管理：北京人口调控路径选择

外来人口有序管理北京人口调控路径选择

人口问题是一个事关国家经济、政治、文化乃至社会均衡发展等方方面面的问题。近年来，北京市的人口总量强劲增长，截至2013年底已达2114.8万人；与此同时，外来人口的数量亦迅速增加。人口的过度膨胀，给北京的城市管理和服务带来了巨大压力。如何在建设“人文北京”“科技北京”“绿色北京”的战略背景下，立足于建设有中国特色世界城市的目标，解决北京人口膨胀问题是现实对我们的迫切要求。一北京人口现状（一）基本数据北京，是中国的首都和政治文化中心，作为一个人口超两千万的特大城市，其有着丰富的文化和社会资源，一方面，北京有着巨大的就业市场；另一方面，北京具有全国最先进的教育和医疗设施，有着强劲的人口聚集效应，因此，每年能够吸引几十万的外来人口流入北京。表1是笔者通过整理北京市统计局网站权威数据而得到的2010～2013年近四年北京市常住人口的数据。表12010～2013年北京人口概况从表1中可以看出，2010～2013年，北京市常住人口共增加了153.6万人，年均增长51.2万人，其中，常住户籍人口增加量为55.4万人，年均增长18.47万人，外来人口增加量为98.2万人，年均增长32.73万人。仅从户籍人口和外来人口增加量的指标来看，北京平均每年吸引外来人口近33万，如果加上每年持进京指标落户北京的人口，北京市每年增加的外来人口的数量还要更多。从表1中，不难计算出，2013年北京市常住人口中外来人口的比例已经高达38%。通过图1能更直观地看出，近三年来，外来人口占北京市人口增加量的百分比始终维持在60%以上的高位。而户籍人口的增长占人口增长量的比例不到40%。由此可以看出，外来人口的迅速增加，是北京市常住人口增长的主要原因。图1近三年来外来人口占北京市人口增加量的比重（二）北京市外来人口概况本文的外来人口，指“居住地发生跨省位移、在京居住半年以上、户籍未发生变动的人口”[1]。据北京市统计局2013年发布的数据显示，2012年北京市共有外来人口773.8万人，主要分布于城市功能拓展区。其中朝阳区和海淀区最多，分别为169.5万人和138.4万人。有关部门总结外来人口流动的主要原因，划分为经济型和社会型两类。经济型原因多为求得个人发展空间或经济利益的回报，包括务工经商、工作调动、学习培训等；社会型原因则包罗万象，诸如随迁家属、投亲靠友、婚姻嫁娶等。有关部门就北京市外来人口离开户籍地原因调查数据显示，截止到2013年底，北京外来人口中务工经商的比例占外来人口的比例高达66.8%[2]。据此推算北京常住外来人口的务工经商人数应为530多万人。（三）北京市人口调控目标改革开放以来，北京市的人口数量也随着北京市的经济建设成就一起攀升，为此，北京市曾于1983年、1991年、2004年先后出台了不同年份的《北京市城市建设总体规划方案》，三次提出的人口控制目标分别是到2000年北京市总人口数量为1000万人，2010年1250万人，2020年1800万人。然而，仅仅过了三年的1986年，北京市常住人口数量已然达到了1000万人，北京市的第一个人口调控目标迅速被突破，时间提前了14年；北京第二个人口调控目标1250万人，然而，2000年第五次全国人口普查数据显示，北京市常住人口已经达到了1382万人，北京第二个人口调控目标的突破比预计的2010年提前了10年；2010年第六次全国人口普查数据显示，北京市常住人口总数更是达到了1961.2万人。如此规模庞大的城市人口数量，令社会各界瞠目。尽管如此，北京市人口依然没有停下增长的脚步，根据2011年北京市人口抽样调查的数据，北京人口为2018.6万人，轻松突破2000万人口大关，北京市第三次人口调控目标再次落空，比预计时间提前了9年。（四）人口膨胀给北京带来的影响北京市的人口膨胀，一方面，给北京的城市建设提供了丰富的人力资源，尤其是农民工，是北京城市的建设者；高端科技人才的进入，也使得北京城市的全国科技文化中心的地位更加突出。但另一方面，人口数量的过快增长，也给北京市带来了巨大的压力，主要体现在以下方面。1.自然环境方面的压力一个地方人口承载力最基础的指标是地方可供利用的水资源，若按此项指标测算，北京的人口总量已经远远地超过了水资源的承载的范围。据测算，到2020年北京可供使用的水资源的总量为54.2亿立方米，以此为依据，可以推算出北京到2020年，人口总容量应该在1800万人左右[3]。目前，北京市的人口总量已经突破了2000万人，如此庞大的人口数量，给北京市水资源带来的压力不言而喻，同样给人们的生活质量甚至是基本需求都带来了巨大压力。除了水资源之外，土地资源亦是关键要素，北京人口的急剧膨胀也使得北京市的土地资源成了稀缺资源。北京市常住人口的增加，使得小汽车保有量节节攀升，同时也使得北京的空气污染指数不断增加，空气中PM2.5的含量增多，并且雾霾天气持续时间也越来越长。2.社会资源方面的压力社会资源方面，主要是来自医疗、教育方面资源的短缺，据统计，北京市现有医院和学校的数量众多，但是，由于人口数量更多，医院始终人满为患；而适龄儿童的就学问题也是困扰着北京市常住人口的一个重要因素。另外公共交通、公共服务等方面的压力，都日趋严重，北京市的堵车现象，更是全国首屈一指，被百姓戏称为“首堵”。3.人口管理和公共服务方面的压力人口流动的随意性和无序性，使得北京市人口管理长期处于一种盲目和无秩序状态，使得城市的管理者和服务者，很难真正的掌握北京市人口的真实状况，对于科学的制定人口服务和管理政策，提出了更高的要求，也增加了人口管理和服务的人力和物力成本。大量的流动人口聚集在城乡接合部，形成的城中村，社会治安状况堪忧，居民的正常生活也受到了干扰，使得本地人和外来人口的资源竞争的矛盾始终难以得到很好的解决，进一步增加了城市管理和服务的难度。二北京人口巨大压力的社会背景及原因（一）我国市场经济体制的确立加速劳动力要素跨地域流动，迅速发展的城市化进程推动了人口向北京聚集随着20世纪90年代我国市场经济体制的逐步确立，从国有企业开始的各类用人单位劳动用工制度的改革，单位制的逐渐解体，使劳动力跨地域流动及大规模的农民工涌向城市成为现实。而作为首都的北京，自然成了各地、各类人员的首选之地。随着我国城市化进程的不断加快，长期以来我国城乡“二元结构”的管理模式导致城乡之间生活水平、社会资源、文化环境的过大差距，从农村来到城市，从中、小城市来到大城市，已成为民众的事实选择。现阶段，如火如荼的城市化进程愈发加剧了民众流入大城市的意愿和行动。有关资料显示，近年来我国城市人口比例持续增加，至2009年我国约有46.6%的人口生活在城市，预计到2030年该比例将超过60%。可以说，市场经济体制下的劳动力自由流动、城市化进程中的客观需求推动了人口向北京等大城市聚集。（二）北京多元化的城市功能高度叠加，优势资源引发的“高地”效应吸引了大量人口北京作为拥有13亿人口大国的首都，随着城市规模的不断发展，其功能日趋多元化。我国民众固有的城市等级观念和首都首善观念，是首都人口膨胀的历史文化背景。而北京承载的融合了全国政治文化中心、知识经济中心和世界城市等为一体的多种功能（被业界称为八大功能）是北京人口日益膨胀的现实缘由。北京每一个城市功能的实现，都需要大量人口支撑。由于政治中心的后续效应，北京城市功能具有极强的综合性，而多元化的功能高度叠加，使北京成为全国优势资源的绝对“高地”，表现在：①政治中心，国家最高权力的集中地，政府公共资源丰富异常；②经济中心，北京不仅GDP产值全国领先，而且伴随着经济的高速增长带来了大量的就业岗位，各大经济体总部云集北京；③国际交往中心，包容了我国多民族文化及世界各国文化，是国际交往的窗口和前台；④文化教育中心，是文化教育资本、资源最密集的城市，高校林立；⑤首都优势，北京国际视野的特殊地位吸引了境内外大量新兴产业的发展，优良的文化、教育、医疗资源优势凸显；⑥首都情结，吸引着社会民众精神向往。简言之，北京政治中心的地位、丰富优质的各种资源客观上进一步吸引了相关资本、产业和人口向北京集中，北京人口规模的增加则为必然结果。（三）北京的经济增长方式相对落后原始、大量低层次的产业引致了外来劳动力的持续涌入北京人口增长过快的主要原因还在于经济增长方式落后和产业结构原始，没有摆脱经济增长过多依赖于劳动密集型产业的现状，其结果会导致大量低端的外来劳动力持续不断地涌入。近年来，尽管决策层已就此做出了不懈努力，北京的产业结构已发生了较大变化，第三产业占GDP比重连年攀升：2011年已达75.7%，2012年为76.4%，2013年北京市工商局发布的数据表明，北京市第三产业的企业登记占三大产业的比例已经超过了90%。但时至今日，北京的产业结构仍需较大规模的调整，数量众多的耗能大、需大量低端用工需求的劳动密集型产业仍没有实现产业升级，第三产业中部分行业科技含量明显不足。笔者从北京市统计局网站上发布的1978～2013年年末从业人员结构图上截取了部分数据做成表2。表21978～2013年北京三次产业从业人员年末人数及构成表2所反映的数字是1978年以来，北京市三大产业每隔五年的年末从业人员数，从表2中可以看出，30多年来，北京市第三产业的从业人员数以平均每年20多万人的速度增长，而第三产业从业人员的比例更是逐年递增。从绝对数量上看，北京市第二产业和第三产业的从业人员的需求量仍然很大。图2能更清晰地显示三大产业人员结构的变动。图21978～2013年北京三次产业从业人员结构变动趋势从图2中可以清晰地看出，第一、第二产业人员所占的百分比总体呈下降趋势，而第三产业从业人员所占百分比则一直保持上升趋势，并且几乎是直线式上升，表明了北京市从业人员结构是以第三产业从业人员比例迅速增长，而一、二产业从业人员比例逐渐降低这样一个态势在发展，符合国际上城市化进程的要求。然而，值得注意的是，第三产业从业人员虽一直大幅度的增加，但在第三产业内部，呈现高端、低端明显参差不齐的态势。低端市场和低层次的商业服务链的产业主要是以劳动密集型为主，也是北京市人员大量聚集的一个因素。（四）市场经济体制下改革的纵深发展，破解了行政手段控制人口的格局，便利了人口向北京聚集允许公民有条件地自由迁徙始于1985年，是通过流动公民到流入地申办暂住证为标志。而为城市户籍松动、户籍改革提供政策依据的当属1998年国发〔1998〕24号中央文件；始于2000年前后的高等教育大众化，全国各地高校持续大幅度扩招，作为聚集了高等学府数量最多的城市——北京，则使在京就读学生数量和毕业生滞留北京人数逐年攀升，其结果是北京市每年增加户籍人口20余万人；时间进入了21世纪，在对GDP高速增长的憧憬中，2003年北京市取消了外地人在京购买商品房的限制，北京则毫无悬念地迎来了房地产开发和外来人口大幅增长的新高潮。此外，2008年北京举办奥运会、把北京建成一流国际化大都市目标的催化及北京户籍、住房和就业制度的相继改革为人口向北京聚集提供了便利条件。有数据显示，现阶段举家迁京的流动人口成新趋势，比例亦高居不下，首都社会经济发展研究所课题组的一项研究显示，“在外来人口聚集地，举家迁移的流动人口比例更是达到了大约60%”[4]。三北京外来人口有序管理路径选择如上文所言，北京外来人口规模仍将在一个较长时期快速增长且持续增长是不争的事实，将实现北京外来人口有序管理的问题，放在首都经济社会发展全局的战略高度去考量，从制度建设、体制机制、方法策略等多方面科学谋划，统筹管理是当务之急。（一）明确城市定位，优化城市功能，调控城市人口数量一般而言，城市的功能、城市的需求与城市人口规模三者间呈正比关系，城市功能越多，对资源的需求量、资源的层次和结构就越多越复杂，由此便会引发城市人口规模进一步增加。也就是说，北京城市功能定位与北京人口数量也呈息息相关的正比关系。近十几年来，人口大规模向北京集中，绝不仅因首都情结，主要原因在于北京在制定发展规划时对城市功能定位倾向大而全，八种功能集一身，既是政治中心、文化中心，又成为经济中心、金融中心，等等，北京集成了如此多种功能于一体，必然需要各种人力支撑，人口大规模聚集则为必然。笔者认为，根据北京市现实情况，参照域外国际大都市的人口疏解经验，北京作为首都的功能定位一定要科学取舍，其最重要的功能应为全国的政治中心和文化中心，其他的若干功能，尤其是经济中心的功能则要淡化或限制发展；同时要将与北京城市功能定位不符的单位适当压缩或外迁，严控其规模。与此相关的北京市人口调控战略须有重大转变，坚决改变城市功能过多带来的人口叠加效应，改变城市定位缺乏有力保障措施的现状。从全局的视角看，北京只有弱化经济中心的地位，将经济中心的地位逐步让渡到其他城市，才是控制人口总量持续增长的明智之举。在具体实施步骤上，从首都发展的战略高度出发，跳出“人口调控人口”和“北京发展北京”的固有思路，赢得中央的政策支持，一方面要审时度势科学调整北京的城市功能，将不符合北京城市定位的产业迁移至周边郊区或卫星城；另一方面是从促进区域整体发展，提高区域人口承载能力的角度，加强区域合作，强化北京与周边城市的合作化发展，推进京津冀区域经济一体化；必须建立外来人口流出地和北京市的区域联动机制，以城市功能定位为导向，建立土地、能源、交通、信息等公共资源的合理配置机制。（二）转变经济增长方式，优化产业结构，实现以业控人人口规模与产业发展密切相关，一个城市或地区的产业结构决定了人口就业结构。如表2所示，北京人口增长过快的主要原因之一还在于经济增长方式的相对原始和落后，较之同样人口众多的伦敦、纽约、东京等国际大都市，不但产业结构不合理，劳动力人员素质也存在着较大差距。换言之，北京的经济增长方式还过多依赖于劳动密集型产业，初级制造、初级加工产业及低端服务业为数众多，此类产业的增长必然会带动劳动力数量的迅速增长。产业置换策略则为产业结构优化的重要举措。所谓产业置换，是指通过产业结构升级、技术更新，使技术先进、高附加值、高科技含量的产业取代低端劳动密集型产业，从而减少对普通劳动人口总量的需求。在2010年“六普”数据中我们依然能够发现，常住外来人口整体就业结构层次相对较低，与首都产业发展方向及城市功能定位不相吻合。产业置换的双重效应体现在同步实现产业技术升级和劳动力人口结构（受教育程度、职业技能水平）优化。产业置换策略最为成功的经验当属亚洲的新加坡。弹丸之地的新加坡自20世纪70年代开始，通过大力发展电子制造业等技术密集型产业，遏制陶瓷、橡胶等低端产业发展，从而防止外来（国）人口尤其是马来西亚人的大量涌入。国内的实践中当属广东省，2008年广东省通过其地方法规《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》，“引导劳动密集型产业向广东省东西两翼和粤北山区转移，以减少珠三角地区的人口数量”。[5]既是对该省产业布局的调整，也实现了以产业置换控制流动人口增长的目的。北京市顺义区自2008年起尝试统筹市场加行政手段严格控制流动人口，后被业界总结为“以业控人”，包括从市场角度，在产业发展上严格准入门槛，坚决取缔无登记、质量不达标、卫生不合格的小企业和低端商业链，减少低端流动人口的过多聚集。实践表明，“顺义模式”实施一年半后，相比北京其他郊区县，顺义区流动人口数仅有其他区的1/3至1/2[6]。因此，北京市必须转变经济增长方式，其产业调控政策的制定必须与城市定位吻合、匹配，加快推进产业结构优化升级的步伐；建立企业分级管理制度，提高有关行业的技术标准和服务标准，实施严格的市场准入制度；大力调控各类低端产业，有效控制低端市场和商业服务链的发展，逐步规范升级批发市场和集贸市场，建立不符合首都发展定位产业的退出机制，最终实现全市外来人口结构与产业层次相适应，与就业岗位相协调。未来的北京应该参照伦敦、纽约等国际大都市核心产业构成的经验，坚持首都经济高端化的发展方向，优先发展科技含量高的高新技术产业和现代服务业，进一步提升制造业等传统产业的高端化和现代化水平，提高各类企业的知识密集型和技术密集型程度，进而促进人口结构和劳动力结构的转变。（三）强化以外来人口有序管理为导向的部门统筹机制，加强城乡一体化管理1.加强北京城乡接合部的社会综合治理城乡接合部是以城市郊区为主、兼具城市特色发展起来的特殊地带，鉴于其便捷的交通、价格低廉的居住成本、充足的就业机会一直吸引着外来人口。由于种种原因，较之北京城区，城乡接合部普遍存在公共服务设施缺乏、整体环境较差的现状，也是城市管理的薄弱环节。而由于城乡接合部生活成本较低的优势，自然吸引了大量外来人口。据统计，约七八成的外来人口首选并最终居住在城乡接合部。北京市近千平方公里的城乡接合部，外来人口大量聚集，加之基础设施差、管理不到位等原因导致其问题较多。因此，需要政府加强管理和服务。笔者认为，改善城乡接合部的现况，政府要投入一定的财力，加强城乡接合部城市化工程建设；同时可借助城市网格化管理等创新模式，服务于城乡接合部外来人口的社会治安综合管理。网格化管理即利用现代信息技术手段，“对号入座”地将待管区域按一定标准划分为网格单元，加强对网格单元的巡查和管理，发现问题及时处理，其效能重在提高管理者的管理能力和处理速度。具体到外来人口问题管理时，要注重发挥网格化管理和服务的双重功效，首先应建立翔实的外来人口、出租房屋管理档案制度，配备专职管理和巡防人员，分片包干落实到位；其次要加强对辖区内外来人员的服务，使其能够及时、准确地获悉就业、维权、劳动保护等方面的信息和政策，提高其接受和参与网格化管理的自觉性和积极性。2.完善以外来人口有序管理为宗旨的多部门人口调控机制北京外来人口的有序管理和调控，涉及各级政府人口、卫生、社会保障等多个部门协调联动，涉及既往的法律和现行的及将来的政策和法规的协调一致，各级政府应完善相应的统筹协调机制，定期分析会商；既要保护外来人口在京工作的劳动权益，又要按照市场经济规律的要求，还原外来人口正常的就业成本和生活成本，适时出台地方政策，集经济、法律、行政多手段统筹外来人口的管理。在居住成本调控方面，首先要严厉打击违法建设，对违规、违法建筑依法拆除，绝不姑息，以保证外来人口居住环境和人身安全；其次要建立并完善出租房屋综合管理及长效执法机制，加强出租屋治安管理和消防安全检查；规范房屋租赁行为，尽快出台诸如地下空间及群租房等违法出租的处罚性法律法规，强化对违规中介机构和个人房东的间接执法。政府的工商、卫生等部门要协调联动，取缔无登记、无资质、质量不达标、卫生不合格的小商小贩，减少低端外来人口的流入。在就业成本调控方面，加强对用人单位依法签订劳动合同、执行最低工资标准，规范社会保险、住房公积金等各项制度的监管，消除不规范劳动合同关系的成本差价，逐步转变城市在某些领域对外来人口的过度依赖。要强化劳动执法力度，依现行劳动法律、法规严惩违法用工单位，消除部分企业对外来人员尤其是农民工歧视性的用工模式。事实上，保护外来人口劳动权益与提高外来务工人员成本、减少农村劳动力无序涌入城市三者之间相辅相成，其结果有利于提高外来人口的劳动保障和福利，客观上也有利于抑制北京不合理的人口增长。（四）建立外来人口动态管理机制，居住证入法，构筑外来人口梯度累进的公共服务享受机制1.尽快建立北京市人口数据动态监测系统和预警机制，为政府人口政策的制定提供准确依据目前北京市人口基础信息的采集和应用非常薄弱，不仅数据分类缺乏科学性、信息零散，而且缺乏相应的监测网络，难以准确把握外来人口变化规律及产生的新问题。要切实解决外来人口调控管理面临的诸多困难，“底数清、情况明”是基础。因此，建立全北京统一的人口基础数据库，是信息化时代的基本要求；构筑科学的信息指标系统，完善外来人口信息化平台建设，切实转变人口信息孤岛现象是北京人口管理不可或缺的环节。定期开展人口状况调查，特别是外来人口的现状调查，调查项目应涵盖外来人口总量、年龄结构、就业状况、居住分布等情况，加强信息整合；动态掌握北京人口及外来人口信息，建立实有人口的统计监测体系和预警机制，为政府人口服务和管理政策的