国家考古遗址公园向国家公园的发展

国家考古遗址公园向国家公园的发展

本书主题报告第三章已经分析了文物系统如何借势“建立国家公园体制”，并说明了在文物系统中，国家考古遗址公园是借势和接轨的重点。但本身就在迅速发展的考古遗址公园体系，如何与目前发展方式和路径初露端倪[1]的国家公园体制接轨，并向之借势？这需要先梳理考古遗址公园与国家公园中可比类型的关系，再分析国家考古遗址公园在国家公园化过程中的机遇和障碍，然后提出文物系统如何顺应大势、转变工作方式的系统对策。1国家考古遗址公园与国家公园体系中可比类型的管理体制机制比较1.1国家考古遗址公园向国家公园发展的必要性国家公园体制作为国际公认的最佳的兼顾保护和利用的文化和自然遗产管理形式，可以满足遗产资源的科研、教育、旅游等多种功能，其管理的统一和规范能够充分保障国家公园公共物品和准公共物品的有效供给。从理念上来说，国家考古遗址公园是最接近于国家公园体制的大遗址管理模式，是以重要考古遗址及其背景环境为主体，集科研、教育、休闲等功能于一体，具有丰富文化内涵和厚重历史信息的公共空间。国家考古遗址公园本身即中国文化遗产管理形式的重要创新。但目前国家考古遗址公园的管理体制不统一、不规范，也不高效，所以亟待通过参与国家公园体制建设实现统一、规范、高效。这是国家考古遗址公园向国家公园发展的必要性。第一，国家公园体制可促进考古遗址公园管理的“统一”。从“统一”来看，目前的国家考古遗址公园建设做得较好，基本上实现了对公园核心区域的统一管理。但是，还有一些遗址公园未完全解决土地权属和原住民问题。国家公园体制作为一种独立的遗产管理和资源利用体系，不再局限于各部门，有利于实现“一地一主”，即一个遗产地由一个管理机构统一管理。长期来看，通过首先建立国家公园试点来发挥规范管理的示范效应，逐步吸引其他管理单元并入新的遗产管理体系，对最终实现中国自然和文化遗产改革目标具有重要的意义。中国文化和自然遗产地管理体系的特点见表技3-1。表技3-1中国文化和自然遗产地管理体系的特点续表第二，国家公园体制可促进考古遗址公园管理的“规范”。目前的不规范体现在如下几个方面：①分类不规范。在国家考古遗址公园中，有的适合原址封闭保护（如北京圆明园、成都金沙遗址等已经完全用围墙圈起来、没有原住民、基本不需分区利用和管理的遗产地，似乎就没必要列入国家考古遗址公园），有的适合采用国家公园的模式进行保护和利用（如大明宫等涉及10万原住民、其利用涉及众多利益相关者、遗址范围内情况复杂的大遗址，就应该甚至只能采用国家考古遗址公园的形式来保护利用），但这方面目前还没有形成比较明确的管理标准。②管理方式不规范。相关的管理法规标准尚未形成体系，特别是关键的资金机制（资金渠道和出资方）不规范。国家考古遗址公园的定位也模糊，对于保护什么、展示什么、如何与城市发展建设相互协调等，没有明确规定。而且，公园建设涉及人口调控、征地、移民、拆迁、环境整治、土地利用调整、经济结构调整等复杂问题，没有系统政策难免造成一些地方“挂羊头卖狗肉”的现象。③保护规划不规范。尽管许多地方是在规划的基础上开展国家考古遗址公园建设的，但这些规划在文化与自然遗产保护地中最重要的分区管理思路上不统一且没有固定套路，且这些规划都没有像风景名胜区规划一样需经国务院相关行政管理机构审批通过。国家公园体制会构建从中央到地方的法律法规体系，对管理机构、管理方式、重点领域等做出详细而明确的规定，有助于实现全国范围内的规范化管理。第三，国家公园体制可促进考古遗址公园管理的“高效”。“高效”应主要体现在保护和经营机制两方面：保护上，国家考古遗址公园没有按照“保护为主”的原则进行规划，地方政府多重视工程建设，忽视相关制度建设，还有一些地方更注重这些遗址的城市改造诉求；经营上，《国家考古遗址公园管理办法（试行）》对经营机制的规定仍然延续着“政企不分”的旧思路，没有建立起符合遗址利用需要的特许经营机制。这种不分公益性业务和非公益性业务、没有在非公益性业务上明确特许经营范围的经营机制，既造成了经营效率低下的问题，也不利于保护效率的提升。国家公园体制的目标是既实现对资源的妥善保护，又兼顾适度的开发利用，在明确不同区域和不同业务的基础之上建立营利和非营利力量充分参与的规范机制，有利于促进对遗产的高效管理。1.2美国等国家和地区较成熟的国家公园体制概况及特点美国建立了较为完善的国家公园系统，包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地以及白宫景点等20多个不同类型区域的所有土地、水面，由内务部国家公园管理局统一管理。截至2014年6月，美国国家公园系统共含401个成员单位，总面积33.7万平方公里，覆盖49个州，约占其国土总面积的3.64%。其中，“国家公园”共计62处，面积为20.9万平方公里，约占国家公园系统总面积的62%。美国国家公园系统在面积上约占全美保护地的1/4，是美国最为重要的遗产管理分系统。在美国国家公园体系的分类中，有六类的多数成员是以文化遗产为主体的保护区域（见表技3-2）。表技3-2美国国家公园系统的类型及数量美国国家公园体系具备“统一、规范、公益”的特点。“统一”即针对所有国家公园成员单位建立了国家层面的、架构完备的统筹管理组织（NationalParkService），而每个成员单位按“一地一主”“一地一牌”原则严格管理。美国国家公园管理局的架构完备（见图技3-1），与各成员单位管理机构形成垂直的上下级关系，保证了各单位严格贯彻国家的方针政策，可以较好地避免地方政府和地方利益的干扰，最大限度地保障国家公园体系的公益性。图技3-1美国国家公园管理组织结构“规范”即在建立健全法律和规则的基础上，实现了管理方法和管理体制的科学、合理。“规范”具体体现在“进入”、规划、管理等各项机制上。首先是法律的规范。《国家公园组织法》规定了国家公园土地权和管理权的归属。《一般授权法》规定了国家公园的授权途径。绝大多数国家公园的成立必须通过国会立法，少部分在联邦司法权范围内由总统批准设立。《环境政策法》《博物馆法》等非国家公园法律法规，也对国家公园的管理起着重要的支持作用。其次是“进入”的规范。美国对国家公园的遴选和审批十分严格，制定了包括国家重要性、适宜性、可行性、国家公园管理的不可替代性在内的标准体系（见表技3-3），且只有被国会批准才能成为国家公园。再次是规划的规范。国家公园管理局下设丹佛规划设计中心，整合经济学、社会学、人类学、风景园林学、生态学、地质学、水文学、气象学等各领域的专家学者，负责对所有国家公园进行统一的规划和设计。规划和设计草案必须广泛征求居民意见后，才能进入参议院讨论。最后是管理的规范。管理的规范体现在方方面面，最重要的是资金机制、经营机制和监督机制实现了规范化。资金机制上，美国建立了财政渠道、市场渠道和社会渠道相结合的资金来源结构，其中财政渠道特别是联邦政府财政投入占主导地位（占70%），市场渠道和社会渠道约占30%。经营机制上，国家公园体制采用分区管理和分业务管理的思路，在资源保护的核心区域或核心业务之外，采用特许经营的方式，允许符合规定的市场主体开发餐饮、酒店、衍生品销售、景区运营等配套服务，并将其经营收入用于反哺资源保护。监督机制上，构建了包括居民、专家、NGO在内的多元监督机制，其中居民的意见举足轻重。表技3-3美国国家公园的入选标准“公益”即严格践行服务公众利益的国家公园管理理念。美国将国家公园的理念从简单愉悦公众拓展到全方位为公众服务，引导公众更全面深入地利用遗产资源。在践行这个理念时，美国首先确立了遗产资源的使命（mission）。1916年通过的《国家公园管理局组织法》中明文规定：“保存（公园地的）风景、自然、历史遗迹和野生生命并且将它们以一种能不受损害地传给后代的方式提供给人们来欣赏。”1992年，美国国家公园管理局发布《美国国家公园21世纪议程》，指出“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力——这应是国家公园管理局的核心目标”。公益性始终是美国遗产资源的核心使命。美国国家公园管理机制、资金机制、经营机制、监督机制均围绕这一使命进行构建。这已经成为自然文化遗产管理中的“美国理念”。在美国国家公园的三条资金来源渠道中，主渠道是联邦财政经费（70%左右）。美国国家公园的门票价格较低且该收入严格用于遗产保护，与中国风景名胜区门票涨价引发争议形成了鲜明对比。在管理上，美国严格按照公益性的标准进行管理，国家公园仅仅是管理模式的一种，除非其他模式无法满足保护和公益性利用的要求，否则一般不会强行纳入国家公园体系。经营机制上的分区管理、分业务管理，也使得核心范围和核心业务上的公益性不会受到市场规律的冲击。全民监督更是保障了国家公园服务于公众利益。美国国家公园管理制度也是经历了近百年的发展才趋于成熟。在这一过程中，美国也曾面临与中国目前遗产管理工作相类似的困扰：保护和利用的矛盾突出，经营机制受限，保护资金不足，改革面临诸多瓶颈。美国国家公园体系管理统一、规范和具有公益性是经过多年的艰辛努力才做到的[2]，尽管直到现在也不能说完美无缺[3]。我国台湾地区“国家公园”体制的建设虽然起步较晚，但进入20世纪80年代以来发展迅速，在借鉴美国经验的基础上逐步形成了自身的特色。1979年4月，我国台湾地区“行政院”院会通过了关于台湾地区综合开发计划，指定玉山、垦丁、雪山、太鲁阁等9个地区为“国家公园”预选区域。1982年的垦丁地区成为我国台湾地区第一个被通过的“国家公园”，并于1984年成立“国家公园管理处”并正式对外开放。此后，我国台湾地区相继建立了包括玉山（1985年）、阳明山（1985年）、太鲁阁（1986年）、雪霸（1992年）、金门（1995年）在内的8个不同类型的“国家公园”。我国台湾地区在《国家公园法》第1、6条中明确了“国家公园”的三条入选标准：第一，资源足以代表我国台湾地区的自然特色，如特殊的地形地物、自然景观、化石、野生或孑遗动植物等；第二，资源足以代表我国台湾地区的文化特色，富有教育民众的意义，如重要的史前遗迹、史后古迹及其环境；其三，资源具有独特的旅游价值和娱乐价值，且交通便利，能够供民众游憩和陶冶性情。符合以上标准，并通过严格的审批程序即可成立“国家公园”。为使不同类型的资源得到充分的保护和利用，我国台湾地区将“国家公园”区域按照资源特定和土地利用形态的不同，划分为五个不同的管理分区：生态保护区、特别景观区、史迹保存区、游憩区和一般管制区[4]。生态保护区，用于保护那些原生态的、具有代表性生态系统及其环境的区域。设立生态保护区有助于维持生态稳定和生物多样性，是“国家公园”中受到严格管制的核心区域，仅供有限的学术研究。我国台湾地区生态保护区涵盖了大量的动植物资源，仅玉山“国家公园”内的稀有植物就达84种之多，而雪霸“国家公园”共有珍稀植物1135种，其中我国台湾地区特有植物315种、稀有植物56种。特别景观区，用于保护具有欣赏价值、无法以人力再造的天然景观。特别景观区所保护的景观类型可分为自然生态、地理、园林生态三种类型。该区域对开发建设行为做了严格的限制，保护要求较高。史迹保存区，用于保护重要史前、史后文化遗产及有价值的历史古迹。史迹保存区为珍贵的文化遗产划定了相应的保护区域，以保存不可再生的资源，供学术研究、教育和旅游观光，如垦丁史前遗址——南仁山石板屋、太鲁阁“国家公园”保护的新石器时代文化——泰雅族文化、八通关古道遗迹等。游憩区，用于保护适合各类野外游乐活动，并允许兴建适当的游乐设施及有限度利用资源的地区。这一区域的开发建设不实行严格管制，而是根据资源类型和分布特点，允许适度发展旅游业并兴建部分娱乐设施，向游人开放，以实现“国家公园”服务于公众的目标。一般管制区，用以保护“国家公园”区内不属于任何其他分区的土地、水面、村落等，允许维持原有土地利用类型。在生态保护区、特别景观区、史迹保存区和游憩区之外的缓冲地带（如河道、村落、水库等），进行一般程度的管制。我国台湾地区“国家公园”体制主要有以下几个特点：第一，颁布了《国家公园法》。我国台湾地区于1972年颁布了《国家公园法》，其中规定了“国家公园”的目的是“为保护国家特有之自然风景、野生物及史迹，并供国民娱乐及研究”，在强调保护的同时充分肯定了“国家公园”的公益属性。《国家公园法》是“国家公园”建设的纲领性文件，对“国家公园”管理机构、选定标准、区域划分、违法行为都做了明确的规定。第二，建立了统筹管理机构。我国台湾地区内政部是管理“国家公园”的最高机构，主要负责组织“国家公园计划委员会”，并评估、审议、选择、更改或废止“国家公园”计划。内政部下属的营建署是掌管全区土地资源规划、利用和管理的最高主管机关，也是“国家公园”的主管机关，是负责统筹各个“国家公园”的管理机构。第三，将文化遗产与自然遗产统筹起来。大部分“国家公园”同时拥有自然遗产和文化遗产（见表技3-4）。我国台湾地区把对文化遗产本体的保护与生态环境统筹起来考虑，通过不同的功能分区设立了不同的建设条件和开放标准，既实现了对文化遗产严格、有效的保护，也充分发挥了文化遗产的科研、教育、观赏等功能。第四，高度重视对“国家公园”的规划。我国台湾地区针对不同类别的资源和管理导向，综合考虑保护与利用，制定有关“国家公园”的规划，在规划中制定“国家公园”建设发展的原则、目标、策略和方法等，构建“国家公园”以公益性为主、经营性为补充的运行机制，并制定了较为系统的规划体系（如“国家公园经营管理计划规划”“国家公园保护与利用规划”“国家公园事业计划”“国家公园解说计划”等）。不同层次的文件规定不同的范围和管理强度。第五，在经营机制和资金机制上实现了政企分开[5]。经营机制上，在强调政府对“国家公园”实行事业性管理的同时，也允许经营性力量（如私人团体）在政府监督下进行投资经营。资金机制上，规定“国家公园”的核心业务由政府财政负责，经营性业务由经营者负责，接受私人或团队所捐献的财物和土地，构建了以财政投入为主、市场和社会渠道为补充的资金结构。表技3-4我国台湾地区“国家公园”中的文化遗产资源图技3-2我国台湾地区“国家公园”规划框架尽管美国、我国台湾地区等地较为成熟的“国家公园”体制依据自身实际情况存在一定的差别，但从其管理体制的方方面面（基础认识、管理理念、管理方式、资金机制、经营机制和监督机制等）来看，仍有诸多共性。这些共性中，最重要的应该是两个，可以用以下两个关键词概括。第一，“国家”。“国家公园”一定要明确资源属性为“国家”所有，由“国家”承担主要管理和保护事权，以此来保障公众对文化和自然遗产地资源的需要。通过“国家级”机构合理处理保护与利用的关系，采取分区管理形式，将遗产地划分为多类区域，使之承担不同的主体功能，将旅游等相关产业的开发和游客可及范围限于某些功能区（如我国的自然保护区将旅游活动及其他资源的开发利用限于实验区）。在经营制度方面，“国家公园”有严格规定，管经分离和特许经营是比较成熟的既利用了市场经济体制的高效率，也易于把握保护和利用之“度”的方式。第二，“公”。“国家公园”的“公”，不仅是公有制的“公”，也是让公众受益的“公”，还是分区利用并向公众开放的公共空间的“公”。任何“国家公园”都应该将“国家”作为保护和利用的主要承担者，在保护资源原真性和完整性的基础上服务于公众，为“全国”的公众带来精神上的享受。在涉及居民和社区的“国家公园”管理中，一定要考虑周边社区的发展需要，将公园的建设和民生的改善、社区的发展统筹起来进行。1.3国家考古遗址公园体制与国家公园体制的比较文化遗产在美国和我国台湾地区的“国家公园”体制里都是不可或缺的部分。如美国的国家历史公园以文化遗产为主，将具有历史价值的遗产囊括进来，在实行保护的同时对公众开放，让其参观旅游。美国国家历史公园通常范围较大，内容也比国家史迹地丰富得多，有关文化遗产保护、考古、科研等工作内容也由国家公园管理局进行统一管理。具有代表性的国家历史公园有费城的国家独立历史公园、波士顿的罗维尔国家历史公园等。国家考古遗址公园体制与国家公园体制有两方面的相似性：首先，两种管理体制具备理念上的相似。国家考古遗址公园强调发挥文化遗产的多重功能，服务公众，与国家公园所宣扬的公益性理念不谋而合。根据《国家考古遗址公园管理办法（试行）》，国家考古遗址公园是指“以重要考古遗址及其背景环境为主体，具有科研、教育、游憩等功能，在考古遗址保护和展示方面具有全国性示范意义的特定公共空间”。美国和我国台湾等地的“国家公园”同样强调发挥出遗产资源在科研、教育、游憩等方面的功能，避免实行封闭式保护。其次，两种体系内的文化遗产均具备全国性的价值。与美国、我国台湾地区的“国家公园”体制一样，国家考古遗址公园体制所保护和展示的是在某一方面具有重大考古、科研价值，能够形成全国性示范效应的遗址资源。国家文物局作为文物系统的主管机关，负责国家考古遗址公园的评定管理工作，保证了遗址公园的质量。同时，国家文物局出台了《国家考古遗址公园评定细则》，对全国范围内的大遗址开展严格的评定工作。只有在“资源条件”、“遗址的考古、研究和保护”、“遗址的展示与阐释”和“遗址公园的管理与运营”四个类别的19项指标（见表技3-5）上符合要求，才能被授予“国家考古遗址公园”称号[6]。两种体制的相似性决定了部分国家考古遗址公园是有条件和有必要向国家公园转变的。表技3-5国家考古遗址公园评定计分框架然而，国家考古遗址公园体制和国家公园体制在法律法规、管理体制、资金体制和监督体制四个层面均存在着不同程度的差异。法律法规上，现行的《国家考古遗址公园管理办法（试行）》没有对公园的资金机制、经营机制等做出明确的规定，不尽完善。美国等就国家公园制定颁发了完善的法律法规，在国家公园管理方法、管理体制和管理规则上都做了明确而翔实的规定。管理体制上，国家考古遗址公园虽然是由国家文物局负责评定，但是具体的监督管理工作由各地方的文物行政部门负责，缺乏中央层面统筹管理机构。美国和我国台湾地区都建立了“中央”层级的管理机构对整个“国家公园”系统进行直接管理，统筹力度较大。资金机制上，国家考古遗址公园的资金来源以地方政府出资为主，兼有部分中央专项资金，整体财政投入无法满足建设要求，导致无法保证公益性。美国和我国台湾地区的“国家公园”大部分的经费由高层级政府的财政资金承担。监督机制上，国家考古遗址公园以系统内监督为主，缺乏社会参与，而美国和我国台湾地区的社会力量积极参与对“国家公园”的监督，监督主体多元化，保证了监督效果。表技3-6中国国家考古遗址公园体系与美国国家公园管理体系比较国家考古遗址公园体制与国家公园体制的差异中，最核心的在于资金机制。国家考古遗址公园建设涉及考古研究、遗址保护、环境整治、设施建设、土地征收、补偿安置、管理维护等工作，资金需求巨大。目前，国家考古遗址公园的筹资渠道可以分为三类：财政渠道、市场渠道和社会渠道。通常，三种资金渠道同时存在，共同满足国家考古遗址公园的运行需求，但以财政渠道和市场渠道为主，社会渠道较少。按照财政渠道和市场渠道两种主要资金渠道所占的比重不同，可以将国家考古遗址公园划分为以下三种类型：①财政渠道为主；②财政渠道和市场渠道相结合；③市场渠道为主。以第一批12家国家考古遗址公园为例[7]（见表技3-7），以财政渠道为主的有5家，如良渚国家考古遗址公园年度运行经费为600万元，全部由余杭区人民政府划拨，其中市场经营收入微乎其微；鸿山国家考古遗址公园运行经费为1500万元，全部由无锡市人民政府新区管委会划拨，市场经营收入仅40万元，不足3%。财政渠道和市场渠道相结合的有5家，如圆明园国家考古遗址公园年度运行经费为1.2亿元，其中财政补助为8297万元，通过市场经营获得收入4000万元。以市场渠道为主的仅有大明宫国家考古遗址公园1家，由西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司经营，年度运行经费为1.9亿元，全部为自筹资金，其中通过市场渠道获得收入0.95亿元[8]。表技3-7首批国家考古遗址公园资金机制分类续表表技3-8中国国家考古遗址公园与美国国家公园体系建设的对比另外，并非所有的国家考古遗址公园都适合建设国家公园。按照国家公园体制的关键——“国家”和“公”来看，并非所有的大遗址项目都能够满足这两个特征。在众多已经或可能建设考古遗址公园的大遗址项目中，还普遍存在着以下几个问题：首先，部分大遗址分布偏远。从地理区位上看，大遗址项目可大致分为三个类型：第一类位于经济发达的城市建成区或近郊区；第二类位于经济欠发达的农村地区；第三类位于远离人类经济活动的偏远地区。后两类大遗址面临着尖锐的保护和开发的矛盾，可开发价值不高。其次，部分大遗址的可观赏性和展示性不强。部分大遗址以土质和土石结合的类型为主，千百年来遭受的破坏严重，保存状况较差，在艺术性、审美情趣等方面，从普通观众的角度来看并不具备观赏性。目前大遗址的经费中，相当多的支出并不合理。对于观赏性和展示性不强的大遗址，只需要通过土地征用或赎买等方式实现原址保护，同时对当地居民对土地的利用方式和强度进行限制，就完全能够满足保护的需要，不需要建设诸多的楼堂馆所（包括博物馆）。最后，多数存在土地权属问题。相当多的遗产地不完全属于国家所有，法理而言不能完全满足国家公园管理法规的要求。正因为如此，必须建立明确严格的标准对现有的大遗址项目进行筛选。只有符合标准的，才能成为国家公园。什么样的大遗址才有必要建立国家公园？参照国家公园特点的两个关键词，所确立的筛选标准不仅要反映出遗产资源价值的国家代表性，而且要能够充分地反映出国家公园“公”的特点。通常而言，适合建立国家公园的大遗址应该在以下方面满足相应标准。第一，资源价值。这一方面的标准是指纳入国家公园体制的遗产资源必须具备全国性的价值和意义。为了更好地突出国家公园的“国家”性质，入选的遗产资源必须符合如下条件：其一，具备较高的文化价值，在说明或解释国家文化方面具有特殊的意义，是中国文化重要的象征物；其二，具有不可替代的生态价值，其遗址资源与周边生态环境紧密相关；其三，具有较高的景观价值，是一种遗产资源类型的杰出典型，具备观赏和展示的价值，可为公众游憩、利用或欣赏以及其他精神文化需求提供理想的空间和对象。第二，规模及管理关系。符合这一方面的标准说明，根据大遗产本身的特点将其纳入国家公园体制进行管理和运行是合适的。适合以国家公园的方式进行管理的大遗址项目应该具备以下特点：其一，具备一定的土地面积，拥有足够的空间体量来落实分区保护思路，可承载科研、公众旅游等多重功能[9]。其二，土地权属以国家所有为主，法理上能够满足国家层面统筹管理的需要。其三，利用现状适合统一管理体制。其四，原住民较多，利益诉求难以统一。以上四个标准是大遗址项目是否纳入国家公园管理体系的“适宜性”标准。如果大遗址“领域”内各区差别不大且没有与周边区域协调发展的问题，就没有必要以国家公园这种形式进行保护利用，按普通的文物保护单位进行管理即可实现保护与利用目标。如北京圆明园、成都金沙等已经完全实现封闭式保护、没有原住民且基本不需分区利用和管理的遗产地，没必要发展成为国家公园，而像大明宫这样涉及10万名以上原住民且保护利用涉及利益相关者众多、遗址范围内情况复杂的大遗址，就应该甚至只能采用以国家公园为核心统筹周边地区发展的形式来保护利用。第三，资源的保护现状。这一方面的标准包含两个方面：一是资源的濒危程度。国家公园管理要优先考虑保护要求高的大遗址，特别是文化遗产正面临损毁、消失等困境时，亟须以国家公园方式进行严格保护。二是地方政府的保护能力。对于地方政府的保护能力足以实现遗产资源妥善保护的大遗址，或处于发达城市城区或近郊地区且可开发价值较高的大遗址，其靠地方政府或市场的力量足以满足遗址资源的保护利用要求，因此纳入国家公园管理的必要性不高。而对于地处经济欠发达地区、地方政府无力投入，且各项建设费用难以获得较高投入产出比（如荒野地区的大遗址难以实现土地开发和相关产业发展的效益）的大遗址，就需要将其纳入国家公园，以国家投入的方式来管理和保护它们。根据以上三方面标准来衡量国家考古遗址公园，以首批12家为例，其中部分公园适合按照三方面标准向国家公园转化，具体如表技3-9所示。表技3-9现有国家考古遗址公园符合国家公园标准的情况续表2国家考古遗址公园国家公园化的机遇和障碍国家考古遗址公园国家公园化中的“化”，主要是指其体制向国家公园体制转化。在向国家公园体制转化的过程中，国家考古遗址公园既面临着难得的机遇，同时也必须克服若干障碍。2.1国家考古遗址公园的发展机遇从资源性质本身和体量规模来说，国家考古遗址公园中的多数是大遗址项目中较适合建公园的。首先，大遗址本身即具有开放式、大体量的特点，其保护和经营必须与周边区域的社会经济发展统筹起来。考古遗址公园是大遗址项目中区位优势更加突出、基础保护状况更好、更有能力发挥出遗址的多元价值的区域，因此必然要求在原有大遗址保护模式之下进行理念的拓展和革新，向着国家公园方向前进。从定义上来看，国家考古遗址公园也更加接近于国家公园的概念，二者倡导强化保护与合理利用的平衡，即都是在严格保护遗址原貌的基础上，通过较小范围和有限业务等适度开发，既排除了与保护目标相抵触的开发利用模式，达到了保护遗产原真性和完整性的目的，又满足了社会进行科研、教育和游憩等的需求，是一种能够合理处理资源保护与开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。尤其是目前中国人财物尚不足以支持大遗址保护的前提下，通过国家公园的建设，不仅可有力地促进对遗址资源的保护，同时也可极大地带动地方旅游业和经济社会的发展，充分发挥遗址在“五位一体”建设中的作用。其次，国家考古遗址公园的建设已经有了多方面的支持。主要体现在如下四个方面。其一，若干上位政策为国家考古遗址公园的建设营造了政策氛围。党的十八届三中全会《决定》对建立国家公园体制进行了明文指示，是未来国家考古遗址公园管理体制改革的纲领性文件；《文物保护法》为国家考古遗址公园的各项管理和经营奠定了法律基础；国家文物局于2009年颁布的《国家考古遗址公园管理办法（试行）》，对遗址公园的保护、展示和利用工作做了详细而明确的规定；国家文物局出台了评定国家考古遗址公园的技术标准和实施细则，迄今为止公布了两批共68个（24个挂牌，44个立项）国家考古遗址公园；即将颁布的《自然遗产保护法》的相关规定为国家公园体系的建立提供了法律支持（不仅突出体现了保护国家自然遗产的重要性，而且对于遗产的分类保护、管理体制、保护规划、居民权益、旅游利用及监督评估等问题的规定均有利于构建规范的国家公园管理体制）。其二，随着经济社会发展水平的提高，大遗址项目的资金投入逐年增长。目前，中国的经济社会发展水平逐年提升，使得中央财政有能力加大对遗产地的投入。“十一五”时期，国家整体文物保护投入大幅增长，仅中央文物保护专项经费就达140.2亿元，是“十五”期间的近10倍。2012年，在国家发改委、财政部等部门的大力支持下，中央财政保护专项资金达128亿元，比2011年增长了30%，其中全国重点文物保护单位维修保护41亿元，博物馆免费开放30亿元，抢救性保护性设施建设10亿元。在文物系统整体财政投入逐年增长的情况下，对大遗址保护的投入也水涨船高：2005年，中央财政设立“大遗址保护专项经费”，专门用于大遗址保护项目所需的资金，采取中央和地方共同筹集的方式解决。其中，中央财政在“十一五”期间投入大遗址保护专项资金20亿元，主要用于36处中央政府主导的大遗址保护示范工程、64处中央政府引导的大遗址保护工程以及大遗址保护管理体系建设。随着整体经济的发展和文物投入的提升，未来相当长一段时间内，大遗址项目专项经费还会保持稳定增长。其三，社会各界逐渐就保护和利用文化遗产、建设文化强国达成共识。在物质生活得到满足的情况下，人民群众的精神生活、文化生活需求日益提升，而文化遗产作为珍贵的文化资源，越来越被人们所重视。近年来涌现的遗产旅游热、博物馆旅游热等，均表明全社会对推进文化遗产的保护和利用表现出强烈的需求度。公众对文化遗产利用的需求是全方位的，涉及经济、文化、社会诸多领域。在此情况下，文化遗产工作已经无法“闭门造车”，必须重视创新管理体制的问题，提高管理的质量和效率，使遗产在本体安全的前提下尽可能地惠及民生。同时，作为重要的文化象征物，文化遗产在建设文化强国中的重要性和独特地位得以凸显；充分发挥文化遗产的多元价值，已经成为全社会的共识。其四，全国主体功能区规划的推行提供了良好机遇。2010年12月21日发布的《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）按开发方式，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中，禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。对于其中的世界文化自然遗产，《规划》指出要加强对遗产原真性的保护，保持遗产在艺术、历史、社会和科学方面的特殊价值。加强对遗产完整性的保护，保持遗产未被人扰动过的原始状态。政府部门要重点增加对禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，支持公共服务设施建设、生态建设和环境保护。2.2国家考古遗址公园的发展障碍现有的体制机制已经成为国家考古遗址公园向国家公园转变的最大障碍。目前，国家考古遗址公园基本没有突破原有文物保护单位的各方面体制机制，与党的十八届三中全会全面深化改革的要求还有较大差距，与美国的国家公园体制相比仍然有诸多不足，主要表现在公益性不足、保障程度不高且制度创新太少。从管理体制上看，尚没有突破普通文物管理体制的窠臼，管理水平也亟待提高。目前，国家考古遗址公园仍属于较低级别的属地化管理，很难全面、充分地体现公益性。由于条块分割、多头管理导致产权主体不明确，很多级别较低的遗产地缺少一个拥有必要权属（如土地权、规划权、执法权及资源使用审批权等）且专职的公益性机构代表国家行使所有权职能，造成所有权的事实缺位和虚化，这样就可能出现“一地多牌多主”的现象。部分遗址地受限于部门利益和纠纷，参与管理的机构由于利益点和规章制度的差别，在理念和具体管理上容易产生分歧，导致“政出多门”，对公益性造成损害。部分地方政府并未将国家考古遗址公园定位为公益性机构，背离了公园设立的初衷：或将遗产地管理机构视为企业，下达产值任务、限定上缴款项、摊派各种费用、征收各种税费，或对门票款设定收费项目分成，造成经营收入反哺保护工作十分有限。从资金机制上看，财政渠道特别是中央投入尚不能满足需要，同时资金的使用方式也不尽合理。国家考古遗址公园的资金机制与文物保护单位没有区别，是其难以体现“国家性”和公益性的重要原因。不同资金机制的国家考古遗址公园面临的障碍也不同：其一，以财政渠道为主的考古遗址公园，以地方政府出资为主，中央专项资金投入不足。中央政府的财政投入是保证国家公园公益性的重要途径。美国的国家公园资金以联邦财政投入为主（占70%），我国台湾地区的《国家公园法》也明确规定“国家公园”事业经费的主要来源是“公库”。初步统计，首批12个国家考古遗址公园建设投资概算约464.8亿元，“十一五”期间地方政府投入近100亿元，而中央财政投入100处大遗址的保护专项资金仅20亿元。中央财政投入的不足造成了遗址公园管理的“贫富不均”现象，经济发达地区的财政投入能够基本满足遗址建设的需要（如杭州良渚遗址区），经济落后地区的遗址公园则陷入资金困境。其二，依靠或部分依靠市场渠道的遗址公园，则面临着市场经营受限的问题。虽然各地通过土地出让、产业调整与开发，吸引了110多亿元社会投资，但是近两年这些做法受到土地、房地产政策制约，社会力量投资国家考古遗址公园建设的政策保障明显滞后，影响着地方政府资金筹集能力。其三，社会渠道的资金来源严重不足。国家考古遗址公园的公益性尚没有得到充分发挥，无法满足惠及民众的要求，再加上宣传不够，没有形成社会共同投入建设遗址公园的氛围，相比于美国和我国台湾地区而言社会捐助的资金占比很低。总之，资金不足仍是制约国家考古遗址公园建设发展的瓶颈。在资金的利用方式上，也存在着问题。大遗址项目资金只管建设不管运行，资金投入也“重建轻权”（即投入重点在建设上，而对于征购土地后基本原样保护的方式重视不够）。目前尽管投入不小，但资金机制没有创新，仍然只能用在建设期，致使其运营期的公益性难以得到保证。对于观赏价值不高的大遗址项目，过多地兴建展示设施造成资金浪费的现象也很严重。经营机制上，行政主导的经营方式仍然占主导地位，市场经营不足且亟须规范。在市场经济体制下，建立大遗址保护利用的新体制很重要的一个方面就是建立符合国家公园共性特征的经营机制。但《国家考古遗址公园管理办法（试行）》对经营机制的规定基本没有突破“政企不分”的老套路，更没有明确特许经营机制及其适用范围。这种没有把公益性业务和非公益性业务分开、没有在非核心业务建立特许经营制度的遗产资源经营机制，既不利于提高经营服务效率，也不利于提高保护效率[10]。美国国家公园的管理方式是首先明确遗产资源经营权的界限，在此基础上做到依法行事——依法构建了特许经营机制：经营的范围仅仅限于提供与消耗性地利用遗产核心资源无关的后勤服务及旅游纪念品，同时经营者在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监管；国家公园的餐饮、住宿、交通等旅游服务设施及旅游纪念品的经营必须以公开招标的形式征求经营者。中国国家考古遗址公园在经营上的政企不分导致两方面的后果：一方面经营手段不足，经营机制有限，限制了遗址公园经济价值的开发；另一方面缺乏规范又造成公园运营中出现了重经济效益、轻资源保护的倾向，出现了“门票涨价”、收入未反哺保护的现象，损害了公园的公益性，更有甚者出现商业开发不规范、遗产经营中违规错位开发和超容量开发等现象，造成对遗址的破坏。土地使用上，受制于若干土地政策的限制。在国家考古遗址公园的建设中，存在土地上的政策限制，表现为三个方面：一是土地利用性质的调整受到国土资源部门严格的指标限制；二是土地征用经费和地上附着物的补偿经费不能使用国家重点文物保护专项补助资金，但地方配套往往严重不足，导致项目难以进行；三是大遗址保护占用土地面积过大，对其他产业的影响比较大，因此受到的阻力也大。由于面临政策的限制，考古遗址公园建设中，为赎买土地或控制土地使用方式而消耗了大量的资金成本。遗址和土地浑然一体、不可分割。要想实现妥善保护，需要由文物部门将土地征收为国有土地，否则文物部门无法实施保护措施，因此征地是遗址保护建设的前提。例如，楚纪南城的遗址就是土地，土地本身就是文物本体，因此征地是本体保护的前提条件。在目前征地拆迁不包括在文物专项资金补助之内的情况下，考古遗址公园的发展严重受制于土地政策。2.3国家考古遗址公园国家公园化的主要目标在国家考古遗址公园向着国家公园演化的过程中，必须考虑一般性和特殊性：“一般性”是指国家考古遗址公园应从管理体制、经营机制、资金机制和监督机制等各个层面参照一般国家公园的经验，建立“统一、规范、高效”的管理体制和运营机制，实现公园的多重功能；“特殊性”是指国家考古遗址公园由于其资源特性导致其管理方式有别于一般意义上的国家公园。在国家公园化的进程中，应当充分借鉴国外遗址保护经验，同时适应中国遗址特点，结合中国经济社会发展需要，积极创新文化遗产保护理念和实践，形成具有中国特色的大遗址利用模式。一般目标：建立“统一、规范、高效”的管理体制机制。管理制度上，实行“一地一主，统一管理”。国家考古遗址公园要变传统遗产地“多头管理”为“统一管理”，改进目前实行的综合管理与分部门管理结合的办法，消除由于条块分割管理而造成的政策法规之间的矛盾和利益冲突。对于适合建立国家公园体制的考古遗址公园，设立统一的管理机构。该机构直接隶属国家公园管理机构，专门负责落实国家公园的政策、法规、规划、预算、检查、监督和协调各部门等方面的工作。经营机制上，采取“政府主导、管经分离、特许经营、多方参与”的经营机制。国家考古遗址公园管理机构不直接参与公园的营利性经营活动。在公园内，实行分区管理和分业务管理——划定遗产保护的核心区和核心业务，在该范围内严格按照事业单位体制进行管理并保证公益性。在此之外，通过特许经营方式，充分调动包括各级政府、民间组织、国内外机构、开发商、社区、志愿者等在内的社会各界参与遗产保护、管理、开发和运营的积极性，兼顾多方利益，形成合力，获取最广泛的支持，确保公园持续健康发展，实现保护与开发双赢的目标。资金机制上，构建以中央财政投入为主的多元资金机制。加强政府特别是中央政府财政投入，使之成为国家考古遗址公园经费的主要来源，保障公益性。在此基础上，通过创新体制机制，提高国家考古遗址公园经营活力，增强发展后劲；鼓励企业、个人和社会组织积极投资或提供捐助，形成全社会共同支持国家考古遗址公园建设和发展的良好局面。对于市场渠道和社会渠道的资金收入，按照收支两条线进行管理，反哺遗产保护。建立适合国家公园开发建设的文物相关补偿机制。监督机制上，建立多层次的监督机制。由主管部门牵头，联合相关遗产管理部门设立国家考古遗址公园资源保护与管理评估制度，制定公园长效监督机制。积极发挥公众和NGO（非政府组织）的监督作用，把其作为公园监管体系的重要构成部分。特殊目标：保护要求更高；公益性更强。国家考古遗址公园对资源保护的要求更高。文物种类和数量多，保护和利用方式比较复杂，使得国家考古遗址公园更强调原状保护和适当科普，而非像一般国家公园那样作为大众旅游目的地。随着考古发掘工作的推进，遗址公园内的文化内容处于动态发展的过程。这与通常的国家公园不同，管理方式也更加强调个性。国家考古遗址公园的公益性更加突出。遗址公园所保护的遗址资源，具备在经济、考古、科研、教育等方面全方位的、全国性的示范意义，而不是仅仅作为旅游对象而存在，其重要性和价值要求国家考古遗址公园必须充分发挥遗产的公益属性，全面惠及民生。同时，国家考古遗址公园与周边的经济社会发展存在密切互动，利益相关者众多，利益诉求难以统一，其遗产的保护和利用与一般国家公园相比，更需要与周边经济社会环境统筹起来进行。国家考古遗址公园国家公园化的主要目标，是与建设文化遗产强国的目标密切结合的。2013年文化遗产蓝皮书系统总结了“文化遗产强国”的五方面特征：①文物保护范围覆盖较广、保护效果较好；②促进经济社会发展的贡献较大且在多方面显示出不可替代性；③社会参与度较高且形成多部门齐抓共管局面；④文物及相关系统行政资源投入充分并在行政资源使用上有较高的管理水平；⑤文物及相关系统有一支德才兼备的文化遗产工作队伍。在国家考古遗址公园建设中建立国家公园体制，正是顺应了这五大特征，也是文化遗产强国的重要抓手。同时，国家公园体制的建设，也与文物系统在新时期的目标密不可分。国家文物局制定的《文物事业2020年目标》中，文物事业未来的重点目标主要集中在以下五个方面：文物管理体系建立健全；各类文物得到全面有效保护；在“五位一体”建设中发挥重要作用；在国际文化遗产领域的影响力显著提升；政策保障切实有力。考古遗址公园向国家公园发展的目标，从各个方面顺应了文物系统未来的工作目标。考古遗址公园国家公园化的目标与《文物事业2020年工作目标》、文化遗产强国目标的关系如图技3-3所示。图技3-3考古遗址公园国家公园化的目标与文物事业2020年工作目标、文化遗产强国目标的关系3建立国家公园体制背景下国家考古遗址公园的发展方式与美国国家公园体制相比，国家考古遗址公园管理的统一、规范程度较低，其公益性难以得到管理体制机制支持。考虑到中国属地化管理的遗产地在土地权属上的复杂性、财政资金投入方面的不足，以及遗产地内部分布有数以千万计的原住民，建议以“统一、规范、高效”为原则开展国家公园管理体制建设示范试点。具体方式如下。3.1第一阶段：建立适应国家公园建设的体制机制理顺土地权属关系，解决用地问题。健全归属清晰、权责明确、监管有效的土地产权制度。加强与国务院有关部门的沟通协调，出台配套支持国家考古遗址公园建设和发展的土地政策，保障遗址保护专门用地，单独规定遗址所依附土地的性质、用途，实行国家考古遗址公园建设用地指标单列。鼓励地方政府通过盘活闲置土地、统筹安排存量土地、提前启动土地储备、采取置换和占补平衡的办法，满足国家考古遗址公园建设和发展需求。建立分区管理制度，落实主体功能区要求。根据资源特征，将国家考古遗址公园划分为特别保护区、重点景观区、史迹保存区、户外游憩区和一般管制区，实行核心功能、过渡功能及服务功能的分区控制管理。探索建立全民所有文化遗产管理体制和公园空间用途管制体制。厘清公园内土地权属关系，划清全民和集体所有权边界，探讨使用权、管理权、收益权的划分。对保护核心区、重点旅游区的土地，采取划拨、赎买、租赁、使用权作价入股等方式，实现统一保护、统一管理、集约利用。完善公园管理的标准体系。通过健全和完善规划编制、评审、审批、实施、监督、评估的程序和标准体系，发挥政府主导作用，全面听取土地、规划、建设、旅游等部门的意见和建议，充分反映当地居民生产、生活方面的合理需求，并与当地经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡建设规划有效衔接。建立健全国家考古遗址公园管理标准体系，明确管理机构规模、人员编制数量、岗位设置比例、人才队伍结构、基本运行保障、管理运行评估的规范和标准。分类别强化财政资金保障，拓展资金来源。针对不同资金机制的大遗址，采取不同的措施：对以财政拨款为主的大遗址，继续引导地方政府落实建设和管理的配套资金；对财政拨款与市场经营相结合的大遗址，要加大中央财政的支持力度，扩大财政资金的使用范畴，除可以用于遗址本体的保护、研究和展示之外，还应支持国家考古遗址公园建设中的环境整治、拆迁补偿等项目；对以市场经营为主的大遗址，将其经费支出纳入财政预算。在此基础上，通过创新体制机制，提高国家考古遗址公园经营活力，增强发展后劲。运用市场机制，调动社会力量，以基金认购、对口支援、社会捐赠等多种形式，扩大资金来源渠道，形成全社会共同支持国家考古遗址公园建设和发展的良好局面。建立管理与经营分离的机制。文物部门为国家考古遗址公园行政管理部门，不参与经营活动。实行委托经营许可和特许经营许可制度，考古遗址公园内的餐饮、住宿、交通、娱乐等各种旅游经营项目由管理机构实行委托经营和特许经营，通过公开招投标确定经营主体，并按标准征缴资源有偿使用费。部分有收益的基础设施项目可进行市场化运作。将门票、资源补偿使用费及各类经营收入纳入财政预算，实行收支两条线。建立多元参与、行之有效的监督机制。落实生态文明评价和干部考核机制，完善资源环境监测评价预警体系，建立生态环境损害责任终身追究制。由公园行政管理机构统一行使国家公园内的生态保护、规划建设、旅游市场监督管理职责，组织工商、食品药品监督管理、价格、质检、文化、旅游、公安等部门建立联合执法机制。健全社会监督机制，集聚当地群众、游客、新闻媒体、其他组织等多方力量形成有效的多方制衡和监督。3.2第二阶段：推动国家考古遗址公园转型为国家公园设立在国家考古遗址