坚持和完善共建共治共享的社会治理制度

坚持和完善共建共治共享的社会治理制度

一重要意义（一）国家治理、地方治理、基层治理、社会治理四者之间的关系国家治理，指的是对国家一切事务的治理。从纵向看，涵盖从中央到地方，再到基层以及组织、个体层面的治理；从横向看，涵盖政府、市场、社会等领域的治理。从空间范围来看，涉及东、中、西等不同省（区、市）的协调与管理；从时间维度来看，涉及从宏观上制定当下和未来的发展战略。[1]地方治理，起着承上启下的作用。对中央来说，省级政府以下的都是地方政府。目前，中央提出的市域社会治理指的是地方治理。我们国家从秦朝开始，郡县治理都属于这个范畴。基层治理，直接面向民众，是国家治理、地方治理的基础。[2]笔者认为，乡镇、城市街道、村居、社区治理，指的就是基层治理。社会治理，强调社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等合作、协商、对话、沟通等，依法引导和规范社会事务、社会组织和社会生活，实现公共利益最大化。（二）国家治理的演进过程和类型转轨国家治理经历了奴隶制国家治理、封建制国家治理、资本主义国家治理和社会主义国家治理四个发展阶段。[3]国家治理先后形成了四种类型，并经历了三次转型。第一类是统治型。早在春秋战国时期，荀子在《君道》中就讲到治理的问题，“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”。这里所说的“莫不治理”，就是国家统治。中国的另一部古籍《孔子家语·贤君》提出：“任能黜否，则官府治理。”“官府治理”指的是统治者要任用能人、罢黜庸才，尚功而治，才能把国家治理好。可以看到，奴隶制国家和封建制国家的治理，其重要职能在于统治，而作为统治的治理，必须维持一个阶级对另一个阶级的剥削和压迫的规矩与秩序。第二类是管制型。资产阶级取代封建阶级后，资产阶级统治者开始转向对公共行政事务的治理。资本主义国家的社会治理方式转向了更多的处置社会公共事务的管制型，这是国家治理的第一次转型。第三类是管理型。20世纪60年代欧美国家发起了行政改革运动，使国家的行政管理进入了“新公共管理”阶段，这是国家治理的第二次转型。政府不再干预具体的公共事务，重视第三部门组织作用，实现大社会、小政府。第四类是治理型。20世纪90年代兴起了治理理论，使当代国家转向治理型，这是国家治理的第三次转型。与统治、管制、管理相比，治理显然具有更大优势，更重视发挥人类处置自身的公共事务正能量，更能调动全社会的积极性，更科学、民主、有效率。[4]（三）新中国70年社会治理进程和成就主要经历了三个大的历史演进阶段。第一个历史演进阶段：从1949年新中国成立到党的十一届三中全会前，按照战时的社会动员经验和苏联模式建立了社会管理模式和计划经济体制。我们党确立了人民当家作主的国家制度，建立起社会主义基本制度。国家是社会管理的唯一主体，是社会服务的唯一提供者，行政手段是主要的管理手段。社会治理模式的主要特征是，政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管的高度一元化管理。[5]第二个历史演进阶段：以党的十一届三中全会为鲜明标志，新中国跨入改革开放新的伟大历史时期，社会治理现代化建设也步入发展新阶段。[6]这一时期社会治理基本特征是，坚持以改革开放为动力，解放和发展社会生产力，改善人民生活和促进社会全面进步；坚持以发展社会主义市场经济、推进全方位扩大对外开放为目标取向，注重发挥市场和社会作用，让全社会活跃起来，而放松了社会管理。[7]第三个历史演进阶段：党的十八大以来，随着中国特色社会主义进入新时代，通过统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，开拓了包括社会治理现代化在内的全部现代化建设崭新局面。对治理理念、制度体系、社会体制、方式手段、社会结构、运行状态等不断探索创新，如制度体系创新逐步从分散型向整合型转变，社会体制创新逐步从国家一元管理向多元社会主体共建共治转变。[8]（四）坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的重要意义坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是推进社会治理现代化的重要制度保障，对于坚持和完善中国特色社会主义制度，维护国家安全、社会安定、人民安宁，具有重要深远意义。第一，深刻领会坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。[9]社会治理是国家治理的重要支柱和基石，在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有深远意义。从党的十八届三中全会提出加快形成科学有效的社会治理体制，到党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，再到党的十九届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，标志着党对社会治理规律认识的不断深化。需要我们通过坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，实现社会治理理念科学、结构合理、方式精细、过程民主，以科学完备的社会治理制度助推中国特色社会主义制度更加成熟，以社会治理现代化助推国家治理体系和治理能力现代化。第二，深刻领会到坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是适应社会主要矛盾转化和建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的迫切需要。[10]当前，我国社会主要矛盾发生根本性变化，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，更加重视知情权、参与权、表达权和监督权，参与社会治理的意愿愈加强烈。需要我们通过坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，以人民群众最盼、最急、最忧的突出问题为着力点，最大限度地满足广大人民群众多层次、差异化、个性化需求，使人民群众的获得感、幸福感、安全感不断提升。第三，深刻领会到坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是防范化解风险、建设更高水平的平安深圳的迫切需要。[11]当前世界经济调整和社会动荡相交，社会重大风险挑战、各类问题隐患多样多变。需要通过坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，树立科学的风险防控观，着力提升防范化解工作整体水平；坚持发挥体制优势，打造联动共治的风险防范化解格局；坚持预测预警预防，构建科学高效的风险防范化解体系；坚持立足当前防风险，全力维护国家政治安全和社会大局稳定。二重点任务坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，需要在实践中不断探索创新，牢固树立科学的社会治理现代化理念。主要有五个方面值得深刻把握。[12]一是必须树立坚持把政治引领作为根本保证理念。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。要突出把政治引领贯穿社会治理全过程和各方面，着力提高党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，夯实推进社会治理的共同思想基础。二是必须树立坚持把以人民为中心作为根本立场理念。习近平总书记强调：“人民城市人民建，人民城市为人民。”共建的力量来自人民，共治的智慧出自人民，共享的成果为了人民。应倡导“来了就是深圳人”，探索建立人人有责、人人尽责的参与机制，建立一批社会力量、市民群众共同参与社会治理的工作平台，真正让人民群众成为社会治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者。三是必须树立坚持把开放融合作为根本取向理念。新形势下，社会治理需要解决的问题跨界性、关联性、复杂性增强，需要党委、政府、社会、公众携起手来，形成社会治理共同体。树立开放融合的现代思维，在坚持党委领导、政府负责的同时，调动社会参与积极性，发挥人民主人翁精神，善借外脑、汇聚众智，努力为共建共治共享拓展广阔的空间。四是必须树立坚持把民主协商作为根本方式理念。完善共建共治共享工作机制为抓手，提升社会治理现代工作的聚合力。充分运用民主协商方式，找到全社会意愿和要求的最大公约数，凝聚共识，形成合力。推动民主协商广泛、多层、制度化发展，坚持公共事务由群众商量着办，善于在不同意见中求同、在不同利益诉求中权衡。五是必须树立坚持把活力和秩序统一作为根本目标理念。兼顾打击与保护、管理与服务，通过规范与激励，既建立疏密有度的制度约束，让社会成员依法依规行事，又搭建开放包容的创造空间，让社会活力竞相迸发，确保社会在深刻变革中既和谐有序又生机勃发。社会治理主要治什么？具体到政法领域，应在如下四方面聚焦。（一）聚焦完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制针对社会矛盾纠纷的多发、高发态势，近年来，深圳市委市政府积极适应社会主要矛盾新变化，正确处理维稳与维权的关系，坚持一手抓发展、一手抓稳定，始终把化解社会矛盾作为大事来抓，每年确定一批重点领域和重点群体，由市委政法委牵头抓总、各有关单位和职能部门分工负责开展专项治理，如2017年、2018年连续两年开展12个专项治理，稳妥处置重大涉稳案事件，有效维护了社会大局稳定。以近年来比较突出的P2P问题为例，深圳市委政法委自2016年以来每年都将涉众金融领域列入专项治理，持续对该问题进行重点施治。据统计，2019年全市纳入整治范围的431家机构中，在营网贷机构仅剩10家，借贷余额313.99亿元，出借人36.66万人，与年初相比，分别下降96%、84%、83%；已停业但未完成退出的机构223家，借贷余额854亿元，出借人132万人；已完成退出机构198家。总体看，P2P网贷平台风险已明显缓解。但也要看到，深圳矛盾纠纷总量大、涉及领域广、防范化解难度大。从2019年全市情况来看，一是矛盾纠纷总量仍然较大。全市共发生各类群体性事件不确定因素1732起；5人以上群体性到市委、市民中心非访数上升。赴省集体访共50批572人次，进京非访共7批13人次。二是分布领域相对集中。截至12月30日，三级矛盾纠纷台账累计列账矛盾纠纷616宗，其中比较集中的领域有劳资问题303宗、涉房地产问题34宗、涉众金融问题22宗、涉环境问题72宗，劳资问题占比达49.2%。三是化解处置难度仍然较大。这些矛盾纠纷化解任务十分艰巨，化解起来比较困难。现阶段很多社会矛盾由利益问题引发，各类利益诉求群体抱团维权、跨区联动态势明显，一些涉众型矛盾纠纷的当事人组织性越来越强，处置难度比较大。2019年全市信访（来访）到市信访大厅重复访2836件、省信访局重复访1223件、国家层级重复访2890件。坚持和发展新时代深圳“枫桥经验”，探索创造更多依靠基层、发动群众、就地化解人民内部矛盾的途径和办法，实现预防化解工作常态化、长效化。一是注重关口前移、源头预防。通过畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，努力将矛盾化解在基层。着眼于完善信访制度，推进信访工作法治化、信息化、科学化，健全领导干部特别是市区领导干部下基层大接访制度，探索具有深圳特色的信访工作新路子。二是注重联调联动、多元化解。完善资源整合、科学分流、效力对接的制度机制，实现人民调解、行政调解和司法调解“三调”联动。完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，以多元的方式方法化解不同的矛盾纠纷。[13]三是注重疏解引导。以深圳作为社会心理服务体系建设国家试点城市为契机，着力推进《深圳市社会心理服务体系建设试点工作实施方案（2019—2021）》落细落实。最大限度消解社会戾气，塑造自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。（二）聚焦完善社会治安防控体系平安不平安，关键看治安。治安问题直接关系人民群众生命财产安全，直接影响人民群众安全感，是社会治理工作中的关键问题。按照中央和省的部署，近年来深圳市持续开展“飓风”系列专项行动，深入开展扫黑除恶专项斗争，大力推进“智慧新警务”建设，保持对违法犯罪的高压打击态势，建立健全立体化、信息化社会治安防控体系，并取得明显成效。深圳建市40周年，地区生产总值年均增长22.4%。随着社会经济快速发展，全市社会治安保持持续向好态势。2017年、2018年度群众安全感和公安工作满意度在全省各地市综合排名第一位。自2009年以来，全市110刑事治安总警情已连续10年同比下降，数量从2008年的近100万起，降至2017年的20万起左右，综合降幅达到80%。2016年以来，110刑事治安总警情降幅十分明显，2016年、2017年、2018年同比分别下降了25.3%、25.6%、23.1%，2019年同比又下降6.1%。当前，影响群众安全感的问题依然不少，特别是跨国跨区域有组织犯罪日益突出，深圳市社会治安面临诸多新挑战。一是刑事犯罪总量仍然较大。2019年全市刑事立案7.7万宗（同比上升14.3%），约占全省（47.4万宗）的14.1%；八类严重暴力犯罪案件2191宗，占全省（1.57万宗）的13.27%；电信网络诈骗1.45万宗，占全省（6.45万宗）的22.53%；两抢案件195宗，占全省（637宗）的10.67%；命案68宗，占全省（637宗）的10.67%。二是一些社会治安问题仍较为突出。一方面，恶性案件时有发生，个人极端案事件成为防范难点。在防范个人极端暴力案事件方面，暴露出全市基础工作的一些短板和漏洞。另一方面，因个人经济困境引发的社会治安风险有聚集现象，已成为引发违法犯罪案件深层次诱因。2018年以来，全市发生多起因个人经济困境引发案件，嫌疑人多因各种原因陷入经济困境，铤而走险实施犯罪。其中经济问题不仅容易引发社会治安问题，还会引发其他各种极端事件。2019年全市也发生了多起因经济问题引发的自杀事件。由于近年来我国信贷行业蓬勃发展，市民更加容易从各类金融机构获得贷款。深圳市涉及贷款诈骗的案件出现暴增态势，长期排在各类电信网络诈骗案件的首位。目前我国经济增速有所放缓，加之受中美贸易摩擦、“P2P”爆雷潮、经商从商环境转差等诸多方面的影响，经济下行压力依然很大，多种因素叠加，导致市民面临各种各样的经济风险，预计各类经济问题引发的案事件将有增无减。三是诈骗犯罪已成为影响深圳市乃至全国治安形势的一道难题。2013年，深圳市在全国范围内率先成立反诈骗咨询专线，通过几年的实践探索，形成了较为完整的“打防管控”工作机制，遏制住了持续高发的诈骗发案态势。深圳市刑事诈骗警情在2015年达到峰值，由于诈骗警情的高发，2015年110刑事警情与2014年基本持平。虽然诈骗警情在2015年出现拐点，呈逐年小幅下降趋势，但是与刑事总警情的下降趋势相比，仍然存在差距。深圳市委六届十三次全会提出把深圳打造成为全国最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的标杆城市，坚持把打造升级版的社会治安防控体系作为推进社会治理现代化的基础性工程。一是增强社会治安防控协同性。立足整体防控、协同防控、精准防控，加快建立健全平安深圳建设协调机制，有效整合资源力量，形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，提高预测预警预防各类风险能力。[14]二是增强社会治安防控群众性。坚持党的群众路线，把社会治理贯穿人民群众创造实践，是社会治理的中国特色。坚定不移走专门工作与群众路线相结合之路，创新完善依靠群众、发动群众的制度机制，织密联防联控、群防群控社会治安网络。争取到2020年底，全市群防群治队伍达到100万人。三是增强社会治安防控精准性。着力提高立体化水平，打造点线面均衡布局、网上网下交汇融合、人防物防技防有机结合、打防管控一体化的社会治安防控新格局。着力提高法治化水平，善于运用法治思维开展防控工作，以法治方式解决治安问题。着力提高专业化水平，培养专业思维、专业方法、专业技术，以打击防范的专业化应对违法犯罪的职业化。着力提高智能化水平，把大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新技术作为推动社会治安防控工作创新发展的强大引擎。[14]（三）聚焦健全公共安全体制机制公共安全事故，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户，要警钟长鸣、常抓不懈。近年来，深圳通过压实市区党政领导责任、重大安全风险向社会公开挂牌警示、深入开展危化品等重点领域大排查大整治、转变安全监管方式等手段，维护公共安全工作取得了明显进展。但不能盲目乐观，仅以政法机关主管的安全生产为例，一些重点领域问题依然比较突出。一是交通事故频发。2019年，全市交通事故死亡258人，发生死亡3人以上的交通事故2起。二是火灾事故高发。2019年全市共发生火灾786起，死亡5人。三是公共安全隐患点多面广。公共场所人流密集，深圳地铁2018年共运输乘客18.7亿人次，日均客流量突破510万人次，5000人以上规模的大型活动数量近三年年均增长40%以上，防范突发性事件难度大。高层和超高层建筑5500多栋，“三小”场所22万多家，手续不齐全的建筑多达30多万栋，危爆物品经营单位370多家，面临的安全风险十分突出。四是重点人群管控难度较大。全市登记在册的严重精神障碍患者3万多人，在册社区矫正人员2167人，强制隔离戒毒1022人，这些重点人群散布深圳市各个角落，服务管理不到位容易引发极端事件。鉴于以上公共安全严峻形势，须进一步强化生命至上、安全第一的安全理念，坚守红线意识、底线思维，以完善体制机制托起安全的底线。（四）聚焦构建基层社会治理新格局这些年，深圳以走在最前列标准认真谋划社会治理创新工作，以市委市政府名义出台《关于在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列的工作方案》。从3个部分37项重点任务，部署基层社会治理工作。突出导向引领，以项目化推进社会治理现代化各项工作，确保抓出成效。注重问题导向，如市信访局为有效解决信访事项多头受理、重复交办、转送办理脱节等问题，对信访工作业务流程进行改革创新；龙华区为解决基层治理力量分散、人浮于事、职责混杂的问题，试点探索出同胜模式，全面整合各种基层治理力量。注重目标导向，如市公安局针对电信网络诈骗高发势头，在全国首创“反诈中心”，成立“线上反诈联盟”，全面推进打防管控；南山区南山街道打造新时代“深圳枫桥”南园模式，创建共建共治共享社区。注重基层导向，如福田区创新运用大数据推进“四治融合”；盐田区梅沙街道创新网格管理运行机制，出台网格管理9项措施，形成全方位、全流程的网格化服务管理闭环。注重示范导向，如推广龙岗区构建“共建共治共享”区街联动社会治理新模式；推广龙华区产业工人融合共治模式经验，探索厂区与社区联动融合。注重政策导向，如以市委市府办名义出台《关于鼓励和规范社会组织积极有序参与社会治理的意见》等政策性文件。注重科技创新，率先在全国出台《社会管理要素统一地址规范》，建立了全市统一地址库，对建筑物房屋进行全口径的25位数字编码，为市域社会治理精细化打下坚实的基础。出台《深圳市政法跨部门大数据办案平台试运行工作实施方案》等文件，实现了刑事案件全流程网上办理，为切实解决“案多人少”难题、促进司法公平公正探索路径。三社会治理现代化的实践路径社会治理现代化，是国家治理现代化的重要支柱，是国家治理现代化的坚实基础。[15]应从以下六个方面把握社会治理的基本框架：（1）定好目标，即实现社会治理体系和治理能力现代化。（2）完善体系，即党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。（3）营造格局，突出强调社会治理的基本格局在于共建共治共享。（4）瞄准方向，即社会化、法治化、智能化、专业化。（5）聚焦重心，即基层、社区。对表中央，深圳就是一个基层。（6）谋划策略，正确处理好维稳和维权、活力和秩序、民主和专政三者之间的关系。社会治理具体怎么治？需要全面把握习近平总书记关于社会治理现代化的新理念新思想新战略，按照中央部署，聚焦平安深圳建设，坚持把市域社会治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口，再下一番“绣花”功夫，推进政府管理和社会治理模式创新，加快推动深圳营造共建共治共享社会治理格局早日形成，走在全国前列。当前，应聚力在三方面下功夫。第一，聚力加快社会治理目标现代化。深圳要建设中国特色社会主义先行示范区，着力打造“法治示范城市”，率先营造彰显公平正义的民主法治环境，实现社会治理现代化。结合深圳实际，对社会治理现代化目标可做三个阶段安排。第一阶段：2019～2021年，研究实施深圳市“推进社会治理现代化第一个三年行动计划”，力争通过三年努力，社会治理制度不断完善，社会治理体系不断健全，社会治理能力不断提升，为基本实现社会治理现代化打下坚实基础，顺利通过全国市域社会治理现代化示范城市考核验收，为迎接中国共产党成立100周年和党的二十大胜利召开创造安全稳定的政治社会环境。第二阶段：2022～2035年，深圳基本实现社会治理现代化。现代社会治理格局初步形成，社会治理制度明显成熟，社会治理现代体系明显成型，社会治理能力现代化水平明显提升，更高水平的平安深圳目标基本实现。第三阶段：从2036年到21世纪中叶，深圳全面实现社会治理现代化。中国特色社会主义社会治理制度更加巩固，社会治理现代化体系更加健全完备，社会治理能力现代化水平居于世界先进城市前列，[16]全面建成高水平的平安深圳，使深圳成为全国最安全稳定、最公平公正、法治环境最安全的标杆城市。第二，聚力加快社会治理体制机制现代化。须重点坚持和完善以下体制机制。一是完善党委领导体制。充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，推动社会治理融入经济社会发展全过程，统筹各方力量协调行动，促使社会治理各项工作在