信息流动中的增量民主-政府新闻发言人制度的知识逻辑及又一个视角

信息流动中的增量民主政府新闻发言人制度的知识逻辑及又一个视角

一为什么信息需要自由流动？在信息社会中，信息的自由流动是社会生产和知识更新的必要条件。信息作为一种资源的分配问题无疑是一个社会得以正常运转的保证和润滑剂。因此，“在信息资源无限丰富而边际成本趋向于零的情况下，追求信息权利的平等成为推动社会关系和社会生产力发展的动力性因素。”[1]从农业社会到工业社会再往信息社会的过度其实是从一个封闭系统渐次到一个开放系统的过度。从现代性的角度来讲，工具理性的增长导致现代社会中的经济和技术进步，而传播理性的增长则使社会达到更高的道德水平和政治成熟度，成为一个开放、公平和平等的社会。[2]中国现代性的过程对中国哲学最大的挑战其实就是从先前对家族制度（在今天的一个表现形式即某种程度上代表国家的官僚机构权力过于集中）的解读转化为对公民社会（由国家让渡出来的公共领域的培育和扩大）的解读。霍布斯认为：“人的职责在于首先是以人的形态存在，其次是以公民的形态存在，最终则以皈依基督为归宿。这些职责包括自然的和国家的法则和规制，包括正义的起源和力量，包括基督宗教的本真。”[3]当然，霍布斯的最终归宿还是以基督来指引，我们姑且不讨论他的这一个层次，但就公民这种形态则正是我们当前的社会转型所急需的。随着公共领域的培育和渐次的成长，知识分子的担当也成为一个社会正义的灵魂和精神的守望。“如果知识分子因某个信念是多数持有就屈从于它，那么他们就不仅背叛了其特有的使命，而且也背叛了民主本身的价值。”[4]在独立思考的前提下，批判和质疑的眼光以及思维是知识分子最为可贵的操守。对所属意见和共识以及约定的尊重是民主的体现，但对多数智慧的质疑恰恰是民主得以进步的保证，更是自由的体现。民主的真谛在于对于少数意见的尊重。从这一个意义上也可以说社会进步的真理往往掌握在少数人的手里。因为“新的观点在成为多数意见之前，一定已经存在了，因此我们可以说，任何社会经验，无不首先是少数个人的经验”。[5]哈耶克强烈反对建构论理性主义哲学宣称的“一切（有益的）社会秩序必定是设计的产物”。当然，哈耶克的攻击对象，并不是一切理性主义，只是那些试图支配、控制和组织一切社会秩序的理性主义。他认为，这是一种狂妄的理性主义，它对自己的能力傲慢地过于自信。“没有任何个人的头脑、精英或政党能够具备这样的知识。哈耶克认为，虚幻地认为有可能、甚至已经做到了这一点，是革命的集权主义和集体主义的根源，不管他们本意是否善良。”[6]根据政治学的一般观点：“危机要求专政、集权、集中、服从和倾向性。危机的间歇期间则允许对民主、分权、分散、首创性和客观性作出让步。”[7]以市场经济和市民社会为主体特征的现代政治文明也必然要以分权和增量民主的实施来确保公民首创性的发挥和主体性的存在。“经济系统的功能属性在于效率，社会系统的功能属性在于秩序，信息的自由流动与有序管理是秩序产生的前提。”[8]反之，如果信息的自由流动不能得到保证，则必然会引起系统内熵的增加，熵的增加则会引起系统的无序。一个系统的无序必然造成经济混乱和政治危机的状态，而要克服这种混乱和危机的状态无非两种处理模式。一种是强制性的施行专政、集权、集中、服从和倾向性；另一种模式则是从问题的根源着手：保证信息的畅通，进而利用负反馈来对系统调整达到渐次的稳定状态。前者虽然在某种程度上，在一定的时段限制内也能暂时把系统控制在稳定的状态，但是以牺牲系统内各元素的自由度为代价的；后者则尽可能地维持了系统内各元素的自由度。我们把前者的稳定称为消极的稳定，而把后者的稳定称为积极的稳定。在消极的稳定状态中，由于信息不能有效地流通，那么在系统内各个元素间的关系也必然会由于噪音的控制而呈现无序和不稳定状态，一旦这种无序和不稳定积蓄到由均衡到不均衡的临界点，则整个系统必然从消极的稳定走向不稳定甚至是混乱状态。这种状态如果从系统论的观点出发则不是“整体大于部分之和”而恰恰是其反面——“整体小于部分之和”。根据系统论的观点，一个系统是一个包括若干个元素（或对象）以及这些元素（对象）之间互相作用着的关系的一个复合体。一个系统一旦出现整体小于部分之和，则系统各部分元素必然会产生一种内在的离心力并进而进行新的整体组合。信息不流动、不畅通在政治治理上表现为政治透明度低，官僚机构肆无忌惮地膨胀，其结果必然是伪精英和不民主；在经济层面上必然导致以信息为资源的设租和寻租，带来的结果必然是腐败；具体到新闻体制层面上的信息不流通和不通畅则只能是削弱新闻舆论对官僚和伪精英治理的监督，因为新闻报道没能起到社会监控的公器作用，这样必然会由于新闻信息传播的缺失而为噪声的增加及小道消息的滋生和传播提供了温床。我国当前的改革和开放在经过二十多年的进程后已经从增量改革迈进到存量改革阶段。也可以说从帕累托改进阶段进入到非帕累托改进阶段。在帕累托改进阶段，强调使得整个社会财富增加达到总量最大化的过程是符合正义原则的，也就是说这种公正具有合法性的基础；在非帕累托改进阶段，利益的冲突集中表现为利益的重新分配和界定时，继续秉承“效率优先，兼顾公平”的信条可能会造成社会的某种不稳定状态。所以现阶段改革的一个难点也是重点应该是整个社会不同阶层之间利益博弈的一种调整和平衡。而信息的透明和自由流动则不可避免地成为此一调整和平衡公正与否的试金石。信息的自由流动是舆论得以生成的根基，是脱离专制通往民主的必经之路，更是祛除蒙昧拥抱启蒙和理性的不贰法门。二增量民主的概念美国学者罗伯特·达尔认为“民主至少存在五项这样的标准：（1）有效的参与；（2）投票的平等；（3）充分的知情；（4）对议程的最终控制；（5）成年人的公民资格”。[9]同时他还提出了为什么要实行民主的十个好处：“1）避免暴政；2）基本的权利；3）普遍的自由；4）自主的决定；5）道德的自主；6）人性的培养；7）保护基本的个人利益；8）政治平等；9）追求和平；10）繁荣。”[10]民主是我们努力建设的目标同时也是一个渐进的过程。在追求民主的道路上，增量民主是符合中国的国情的。政治经济学家罗伯特·卡普兰（RobertKaplan）所言，中国近二十年来的成功也许部分地因为它是不民主的，而俄罗斯的失败也许部分地因为它被民主化了。[11]当然，罗伯特所谓的不民主其实正是我们这儿讨论的增量民主，即渐进的民主。俞可平认为增量民主应当包括这样几点：“强调民主的程序；把公民社会的存在视为民主政治的前提；推崇法治；肯定政府在民主建设中的重要作用。”[12]所谓民主程序即公民在宪法和法律的保证下对政治的参与，对政府决策过程和议事日程的参与和控制。当然，这种参与不可能是直接的参与，一条很重要的途径在今天是通过代议制的形式。“公民社会是介于国家和家庭、企业之间的中间领域，是所有民间组织和民间关系的总和。”[13]公民社会对于民主政治有两个基本含义：其一是公民的自治即所谓民主的最终目标是达到人民的自我管理。换句话就是说政治国家要逐步给公民社会让度一定的自治空间；其二是民主的实质意义是人民的统治，而人民的统治在现代民主国家中只能以政府的形式施行。因此，把这种形式置换为民主内容的真意即人民对政府具有监督和制约的权利和这种权利得以施行的保证机制。推崇法治是我们目前最急需也是最为迫切的。我们几千年的文化当中缺乏“法治”，虽然有许多的“法制”。但二者的含义截然不同，有“法制”不等于有“法治”。我国的改革开放是从经济层面过渡到政治层面的增量（渐进式）改革。民主概念的阐释和建构同样是先浮现在经济层面的。“民主的原则就是统治者的权力来自于被统治者的授予，而且要受到被统治者的监督。”[14]这种民主的解释在西方本来是一个政治概念，但在我们社会转轨时期首先应用在市场体制确立中的经济民主上显得尤为急迫。今天中国的改革已经超越了意识形态方面的争论，更多的是社会分化所带来的不同阶层利益倾向的争议。如何调整改革过程中的各种利益冲突是改革的中心环节也是改革的关键和重点。而这种调整不是单纯的经济层面可以解决得了的，它是一个系统的改造工程。经济体制的改革必须和政治体制的改革相辅相成，否则，经济体制的改革最终只能是胎死腹中，无果而终。中华人民共和国建立后，民主政治上的进程虽然缓慢但还是沿着这样的一条轨迹在前进：“人治”、“以法治国”、“依法治国”和建立“法治”。党的十六大也已经提出“发展民主政治，建设法治国家，提升政治文明”的口号。政治体制改革的目标是政治文明，政治文明的核心表现是实行国家的民主政治管理。增量民主理论承认政府在民主化进程的中积极和重要作用。中国目前面临的问题与西方完全不同。中国现在不是自由放任太多，也不是福利太多，因此我们不是既不要自由放任又不是不要福利国家的问题，而是恰恰相反，既要更多的自由放任主义又要更多的福利国家。在自由秩序建立之前的时代，古典自由主义与古典社会民主主义有很大的价值重合面，他们共同对付反自由主义和反社会民主主义的价值即民粹主义和专制主义。而他们的价值重合面就是公民权利、自由与程序正义。“增量民主的理论倡导政府和公民的合作。它把民主建立在合作的基础上，鼓励公民和政府在政治生活、经济生活和社会生活的各个方面进行建设性的合作。”[15]西方学者李普塞特认为，政治稳定既取决于政治秩序的“合法性”也取决于其“有效性”。所谓“政治系统的合法性”是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是该社会的最适宜制度之信仰能力。所谓“政治系统有效性”是指政治系统满足大多数居民的有势力的集团（如大企业或武装力量）对政治系统的功能性要求的程度。李普塞特还指出，“有效性”是工具性的，而“合法性”是评价性的。冯克利在分析萨托利《民主新论》一书时指出：萨氏把理想政体的民主理论称之为规范性民主论而把现实民主政体称之为描述性民主论。[16]俞可平根据普遍的民主和善治原则，结合中国的具体实际，发展了一套评估标准和关注焦点，并详细列表[17]说明。该表分列了15款评价标准，其中政治透明度一款包括这样几个指标：“政治传播渠道的数量和质量”，“决策过程的公开”，“政府、法院、检察院、公安部门等活动的公开制度”，“公民对政治事务的认可”，“新闻媒体的自主性”，“公民获知政治信息的权利”。对党和政府的监督一款涉及到新闻的有两条：“新闻监督的方式”和“舆论监督的方式”。我国政府传统的行政管理体系是封闭性的。决策的制定、实施和管理过程透明度很低。从控制论的角度出发来衡量，几乎不存在民意的反馈，遑论使得社会系统得以稳定的负反馈。随着信息社会的逐渐成型，“信息成为最可宝贵的资源和社会财富，同时也是政府和社会的主要交往形式。传统的以权力行使为特征的管理制度在信息社会已经逐步演变为信息交换与服务制度。因此，国家必须对信息问题以及政府信息公开问题予以高度关注并建立高层次的协调机构来统一、协调相关政策，否则，很难应付信息化、全球化与民主化的挑战”。[18]如果从中国的现实情况出发，无疑合作主义是目前最为理想的施行善治的方式。合作主义就是公民和政府在政治生活、经济生活和社会生活的各个方面进行建设性的合作。合作必然要求政府的行政管理从传统的封闭型转为开放型。因此，建立信息公开制度，保障公民的知情权，已经成为现代民主发展的一个趋势。换言之，即现代性意义中的民主是在信息流动的保障和推动下的人与人之间的互动而不是被动，是协商而不是命令的民主。前文所引罗伯特·达尔的五项民主标准中，我以为当以第3条最为关键即知情权是公民享有一些其他权利的保障。如果不能保证知情的权利，那么所谓的参与必然是无效（不是指形式而是指内容），投票的平等只能带来民主的不平等，对议程的控制是一种虚假的控制，至于成年人的公民资格也只能是一种摆设。知情权是民主得以实现的先决条件，是人权的重要内容。民众的知情权必然对政府行使不当权力是一种制约和制衡。这种以权利来制约权力的方式正是国家对社会的承认和治理方式，也是一个社会获得“合法性”评价认可不能超越的一项程序正义。理想的民主当然是人民的自治。然而，今天的人们对古希腊城邦的自治民主只能是望洋兴叹，这其实是一个权利主体的规模问题。考虑到决策成本，人们不得已把权利让渡给自己信任政府或代仪机构（所谓具有合法性），如果这个代仪机构保持充分的透明度，凡事向委托人交代清楚，则仍去理想的民主不远。这种过度其实最早可以追溯到希腊的城邦民主到古罗马的民主共和的过度。不过根据萨托利的分析“透明度即使不制造冲突，也能加剧冲突。因此，摆脱透明度是缓解紧张最常见最实用的办法。在冲突或深刻分化的社会里，只有当交易在透明度极差的条件下达成时，才会避免出现僵局”。[19]这是人民委托和代仪机构行政之间始终存在紧张张力的一个原因。萨托利把解决这种透明度差以及张力风险寄托在自由选举的环节。换言之，人民的选票可以制约政客们的密谋和暗箱操作。我国政府在行政管理的透明度以及政府信息化方面做了大量努力。譬如在1998年的国务院的机构改革中组建了信息产业部，并于随后成立国家信息化工作领导小组以及国务院信息化工作办公室等。最近的两年里，国家信息化工作小组把加快各级政府电子政务建设作为信息化工作的重点。电子政务的建设不仅能够强化政府的功能，提高政府办事的效率，更为重要的是它能大大促进我国的法治建设，改善政府和公民的关系，逐渐使得以前的封闭式行政管理向开放式过渡。而且，信息开放也是符合市场经济运行规则的。据统计，我国有大约80%的有用信息都由政府掌握，但由于缺少统一的法律规定，这些信息往往被封锁在政府机关，民间很难得到和利用这些信息。如果大量的信息被封锁在政府机关里，那必然会出现暗箱操作，甚至一些政府机关会借助信息资源来谋取不当利益，也就必然为腐败的滋生提供便利的温床。除了网上政府和电子政务的推行，还有一项能促进信息公开的制度就是政府新闻发言人制度。从法律依据和法律保障的角度来界定新闻发言人制度的定义则有以下共同的应然含意：（1）指面对新闻记者、从事新闻发布的“制度人”；（2）以公共关系为目标；（3）是实现法律认可的公民知情权的重要途径；（4）必须具备以信息公开、信息自由为立法旨趣的法律保障。[20]我国的新闻发言人制度已经具备第一个含意，隐藏了第二个含意，理念上尚未真正重视第三个含意，缺乏第四个含意。[20]三我国政府新闻发布制度我国的新闻发布制度实际上是从新闻发布制度的四个应然含义中的之一要素——新闻发言人逐步过度过来的一个规范化过程。换言之，我们最初对新闻发言人制度的理解就是只关注了该定义的种差而忽略了定义的种属，即关注了新闻发言人而忽略了制度。从这个意义上就不难理解“新闻发言人不是人，而是一种制度”[21]这种矫枉过正的说法了。一件事物要上升到制度层面就必须具有规则约束，应该至少具有程序化、规范化、法制化的特征。从传播学的角度来理解，制度的功能在于降低社会交换的信息成本。十年的时间，我们对新闻发言人的理解从单纯指新闻发布人到今天的新闻发布制度，这里面的转变是有一个过程的。从一个事物单个的、零星的出现发展到遍地开花的普遍现象其实也就为‘制度’的形成打下‘物质’基础。换句话说，这是一个从量变到质变的过程。目前，我国政府机关中新闻发布制度最完善的应该是外交部。其实外交部的新闻发言人制度也是经过多年的一个演变过程才形成了符合自己工作和实践特征的发言人制度形式。最初对于一些重大事件的表态和看法，外交部只是提供消息稿和把统一口径的稿件交给新华社发布，随后设置新闻发言人，但只是在发布会宣读统一口径的消息，和记者没有问答和‘交锋’，这是迈出的第一步：从不跟记者见面到见面；再往后发展，就从先前的不定期召开发布会发展到定期，从一个月一次到两次，但这期间基本还是不回答记者的提问，这是迈出的第二步：从不定期到定期；今天，定期的新闻发言从一月两次发展到一周两次，而且新闻发言人从开始接受提问，但必须事先提交问题单到今天的随意提问，这是迈出的第三步：从不回答记者提问到随意提问。至于其他的很多政府机关和部门，新闻发言人制度的建设应该说还处于刚刚起步阶段，还有很长的一段路需要摸索，譬如教育部在2004年3月开始举办第一期司局级新闻发言人培训班。[22]目前，在我国中央还没有一部专门的关于信息公开和新闻发布的法律。从制度概念的形成到制度化保障的法律出台同样也需要一个量变过程。但不论如何，我国的新闻发言人制度已经迈出信息公开的第一步。一些地方政府已经走在前面开始了摸索，譬如《广州市政府信息公开规定》经过广州市政府常务会议的审议和修改已经获得通过。上海可能也已经酝酿出台了相关的法律条文。前面提到，“制度的功能在于降低社会交换的信息成本。”这儿需要指出的是‘制度’一词的含义不仅仅是指规范化的规则和程序，更多还应有信誉或信用的含义在里面。正如法律是市场经济有形的眼睛，而信誉是其无形的眼睛一个道理，规则和程序的履行是政府发言人制度的框架，而信息的信誉是其骨肉和灵魂。我国的新闻媒体很长时间在历史上完全是作为党斗争和革命的喉舌发展过来的，这从历史发展的角度来看是无可厚非的，而且是完全必要的。然而在革命取得胜利，政治治理的总体环境由先前的对抗转变为和平的建设时期，新闻媒体的功能也应该随之发生转变。遗憾的是，我们没能及时处理好这一转变过程。我们的新闻媒体在“文化大革命”中的历史永远是自身成长过程中的一个“伤痛”。如果我们没能从伤痛中汲取经验和教训，那我们遭受过的教训必然是双倍的。所幸的是，我们的新闻媒体在今天已经有了很大的空间，许多媒体的舆论监督获得党和人民的一致好评。[23]舆论的新闻表达能力实质上是哈贝马斯所谓的“公共领域”生成能力。公共领域的意图在于表达对政治支配的公共批评，对真理的追寻经过有争鸣的和理性的公共批评，是一种对检验的接受和在公众面前对力量的检验。阿兰·图海纳认为：“民主制度，只有在人民的意识形态上的‘统一’宣告破裂并被人民利益、观点和文化的多样性取代后，才能真正存在”。[24]换言之，经过新闻表达的舆论一旦对政府的公共决策产生影响即呈现哈贝马斯所谓的“交往理性”（CommunicativeRationality）。媒体作为一种传递信息和舆论表达平台的公共机构，其必不可少的一项功能就是要扮演“社会公器”的作用。用陈卫星的话说就是“监视其他公共机构，审查他们所做的有关真理的声明，并暴露它们的缺陷”。[25]我们的新闻价值标准在新闻的反常性报道和煽情以及消