基于案例的中国慈善会发展观察报告

基于案例的中国慈善会发展观察报告

2018年是中国改革开放40周年，也是“5.12”汶川地震10周年。对中国公益慈善行业发展而言，亦是极具战略意义的一年。在这一年，随着《慈善法》的稳步实施以及社会组织管理制度及相应政策的变化，无论是学术界还是慈善实务界都在积极思考下一个十年中国现代公益慈善事业的发展之路。在此过程中，互联网公益、社会企业与社会投资、基金会、慈善信托等仍是各方讨论和关注的热点。与此同时，在中国公益慈善体系中，各级慈善会作为发展历史较长、组织数量众多、资金体量较大的公益慈善类社会团体，其改革转型进程及发展方向将对中国公益慈善事业的整体发展产生深刻而巨大的影响，也值得特别关注。因此，对慈善会的发展现状及发展趋势等进行分析和研究，对于深入理解和促进中国公益慈善生态建设具有重要的理论和现实意义。略显遗憾的是，由于国内不同地区慈善信息化建设水平及信息公开程度的差异，当前缺乏能够全面反映中国各级慈善会发展情况的基础统计数据，因此难以对慈善会整体发展现状进行量化描述和分析。考虑到这一实际问题，本报告定位为观察报告，尝试对中国不同地区有代表性的慈善会组织个案进行观察分析，并从中提取出中国慈善会在当前发展中值得关注的一些特点。2018年11月5～6日，由中国慈善联合会、广州市民政局主办的“中国善城大会”在广州举办[1]。笔者有机会近距离地对全国23家省（直辖市）、市、区（县）等不同层级的慈善会基本发展情况及工作实践进行了解。在此基础上，结合国内已有慈善会相关研究文献和资料，力图一窥中国慈善会的发展现状与趋势。一慈善会在基层慈善组织网络建设中发挥积极作用近年来，随着基层社会治理体系建设的深入推进，基层慈善组织网络建设也得到快速发展。例如，自2014年以来，作为社区慈善的一种新模式，社区基金会的发展曾得到政府和业界的广泛关注。但是，当前社区基金会在地域分布上仍主要集中于深圳、上海及江苏等相对发达的城市地区，并且国内总体数量不足200家，在推动基层慈善事业发展中的作用和功能仍有待拓展。与此相对应，国内诸多地区所推动的基层慈善组织建设取得了较大进展，一些地区已形成市、县（区）、乡镇（街道）、村居（社区）“四级联动”、覆盖城乡的慈善组织网络，慈善会是其中的主要驱动力量。例如，江苏省南通市通过加强基层慈善组织网络建设，畅通基层社会救助通道，扩大救助覆盖面。从2015年开始，南通在各镇街、园区推进建立慈善分会，在村居推进慈善工作站建设，当前已建成镇（街道）、村（居）基层慈善组织2004个，包括镇（街道）慈善分会103个，村（居）慈善工作站1901个[2]。基本形成了以各县（市）区慈善总会为龙头、各镇（街道）慈善分会为依托、各村（居）慈善工作站为延伸的三级慈善组织网络，一定程度上解决了帮扶困难群体和全民参与慈善“最后一公里”的问题。2018年度，南通市慈善总会共募集善款到账2118.68万元，救助支出1477.18万元；基层慈善组织募集善款8928.56万元，救助支出善款2242.7万元，全市基层慈善组织结存慈善基金达24754.11万元[3]，逐步实现“慈善进基层、帮困不出村”。在中国基层慈善组织网络建设中，各级慈善会无疑扮演着关键角色。这一方面由于慈善会在中国各地区的高覆盖度，具备向基层延伸的基础条件；另一方面也有赖于慈善会相对独特的体制动员能力。例如南通市民政局、南通市慈善总会通过联合下发《关于大力推进全市基层慈善组织建设的意见》，促进基层慈善组织建设。但是，在此过程中，也提出了几个值得思考的问题：第一，通过“自上而下”的推动，基层慈善组织在实现“全覆盖”的同时，如何实现内在的持续发展；第二，面对基层困难社群需求的变化，以慈善救助为重点的多级慈善网络如何提供更具多样性的慈善服务，相应的服务能力如何构建；第三，在营造共建共治共享的社会治理格局背景下，由各级政府、慈善会系统主导的基层慈善组织建设如何向社会多元参与共建转变。对上述问题的探索和实践仍有待进一步观察。二慈善会参与脱贫攻坚2017年12月，国务院扶贫开发领导小组发布《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》（国开发〔2017〕12号），明确了社会组织参与脱贫攻坚的三大定位：其一，社会组织是联系爱心企业、爱心人士等社会帮扶资源与农村贫困人口的重要纽带；其二，社会组织是动员组织社会力量参与脱贫攻坚的重要载体；其三，社会组织是构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局的重要组成部分[4]。在参与精准扶贫的社会组织体系中，慈善会系统基于自身的网络优势以及在助学、助医、助困、助老、助残、赈灾等领域的长期工作积累，成为一支不可或缺的重要力量。其中，值得关注的是，慈善会除了开展传统的物质和资金救助帮扶外，在参与脱贫攻坚过程中，更加注重“造血式”精准扶贫项目及模式的开发。例如，浙江省慈善联合总会的探索在全国具有一定的示范意义。2011年9月，浙江省农村信用社联合社向原浙江省慈善总会捐资1亿元设立“浙江农信慈善基金”。该基金主要用于支持慈善创投、农村公共服务、义工服务等项目。其中，“造血型扶贫基地项目”是慈善创投项目的一部分[5]。浙江省慈善联合总会每年投入资金260万元，在全省范围内建立一批慈善“造血型”扶贫基地，对有一定劳动能力的困难家庭给予生产扶持，引导和支持困难群众脱贫致富。截至2018年底，浙江省慈善联合总会已实施两轮造血型扶贫基地项目，共支持28个项目的开展，覆盖浙江11个市、17个县（市、区），涉及种植、养殖、林果及农副产品加工等多种产业，带动2746户贫困户进入“造血型”脱贫行列[6]。农村贫困问题一直是国内社会组织关注的重要议题，参与脱贫攻坚也是社会组织的时代责任。已有实践表明，各级慈善会在行动上一直走在前列。随着国家精准扶贫战略目标的逐步实现，慈善会系统也需要进一步思考如下两个问题：第一，精准脱贫是乡村振兴的前提基础，在参与精准扶贫工作基础上，如何在乡村振兴战略指导下，巩固脱贫成果，提升脱贫质量；第二，从精准扶贫到乡村振兴，需要慈善会在发展战略、项目模式、资源募集策略等方面进行新的调整，慈善会如何适应这种新的变化。毫无疑问，2020年之后，广大农村地区仍是慈善组织工作的重点区域，对上述两个问题的前瞻性思考，有助于慈善会系统长远发展方向的确定。三互联网公益助推慈善会社会化转型加快随着移动互联网技术在公益慈善领域中的应用，以及《慈善法》实施后慈善组织互联网募捐信息平台的建设加快，对整个公益慈善行业带来变革性影响。在此过程中，较公募基金会而言，整个慈善会系统的反应略显缓慢。这一点最为明显地体现在“99公益日”筹款活动上。在2018年“99公益日”期间，捐赠人次超过百万的慈善组织共有8家：中华少年儿童慈善救助基金会、深圳市慈善会、中国社会福利基金会、中华思源工程扶贫基金会、深圳壹基金公益基金会、爱德基金会、上海市华侨事业发展基金会、河北慈善联合基金会[7]。其中，仅有1家慈善会——深圳市慈善会位列其中。此外，在筹款金额上，排名前100位的慈善组织中仅有16家慈善会[8]，所占比例为16%，与全国各级慈善会的总体规模仍不相匹配。上述仅仅提供了一个观察角度。若从另一个角度来看，互联网公益的快速发展在不同程度上推动了慈善会系统的社会化转型。这种转型又表现在三个层面：第一，虽然各级慈善会在网络募捐方面的表现并不突出，但其面向公众主动发起的慈善募捐活动近年来逐渐增多。慈善捐赠结构的变化一定程度上会促进慈善会信息化建设水平的提升以及组织管理模式的变化。第二，慈善会系统的整体透明度水平不断提升，这与国内慈善行业整体透明度提升的趋势相一致；第三，慈善会的内部治理结构开始变化，特别是理事会的成员构成从政府部门代表为主向成员的多元化转变。在互联网公益发展方面，广州市慈善会的实践颇具典型性。2014年6月24日，广州市慈善会慈善信息平台正式上线，广州市慈善会迈入在线筹款时代；2016年6月24日，平台月捐计划功能正式上线，实现个人每月小额捐赠善款的新型捐赠模式，开启月捐时代；2016年8月31日，广州市慈善会慈善信息平台（后更名为“广益联募”）作为全国唯一慈善会信息平台成为民政部指定的首批13家全国慈善组织互联网公开募捐信息平台之一；2017年9月1日，成立广州市广益联合募捐发展中心，专门负责广益联募的运营。广益联募平台规划建设了“善捐、善助、善品、善行、善知”五大板块内容，核心功能分别是为慈善项目在线公开募捐、个案求助、慈善义卖、慈善活动开展以及慈善行业能力建设提供在线支持。截至2018年12月31日，平台累计筹款3.97亿元。其中，2018年度平台筹款达5277.98万元[9]。四慈善会积极参与和实践慈善信托慈善信托是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为[10]。在《慈善法》中专章对“慈善信托”予以规定。2017年7月，中国银行业监督管理委员会、民政部联合印发《慈善信托管理办法》，对慈善信托的设立、慈善信托的备案、慈善信托财产的管理和处分、慈善信托的变更和终止、慈善信托的监督管理和信息公开等进行了更为详细的规定。自《慈善法》正式实施以来，慈善会系统较其他社会组织而言，对慈善信托表现出更大的兴趣，成为慈善信托的积极探索者和实践者。通过对“全国慈善信息公开平台”发布的数据进行检索[11]，在民政部门备案的全部170单慈善信托中，由各级慈善会担任独立或共同委托人及受托人的慈善信托共有24单，财产总规模为6046.13万元。其中，南京市慈善总会和成都市慈善总会作为委托人设立慈善信托均达4单，在数量上居于全国慈善会系统首位（见表1）。此外，由南京市慈善总会担任独立受托人的“吴毅文慈善信托”是江苏省首个由慈善组织担任受托人的资金类慈善信托。此外，重庆市慈善总会、四川省慈善总会、东莞市慈善会（广东省）、陕西省慈善协会、内蒙古自治区慈善总会、杨凌示范区慈善协会（陕西省）、山西省慈善总会、河南省慈善总会、温州市瓯海区慈善总会、广州市慈善会、天津市慈善协会、西安市慈善会在慈善信托领域也有相应尝试。虽然慈善信托对慈善会发展的实质意义还有待进一步观察，但慈善会的先行先试对于慈善组织应用金融手段开展慈善财产管理产生了积极的示范价值。表1南京市和成都市慈善总会所设立的慈善信托组织名称慈善信托名称信托目的财产总规模（万元）备注南京市慈善总会紫金信托·厚德6号慈善信托计划为捐助、救助困难家庭中罹患大病的儿童和残障儿童等慈善用途100委托人紫金信托·厚德7号慈善信托100委托人紫金信托*厚德8号100委托人紫金信托小银星女童助学2号向老少边穷地区和城市困难家庭弱势女童提供求学方面的求学生活资金、所需物资、助学服务等慈善目的20委托人吴毅文慈善信托用于捐助、救助贫困学生及患重大疾病的贫困少年儿童等慈善用途904.84受托人成都市慈善总会川信·锦绣未来慈善信托计划儿童及其相关的助学、医疗、助残、恤病等慈善项目10委托人川信·尊悦豪生慈善信托计划1号各类企业贫困职工、贫困家庭以及相关慈善救助、教育、医疗、文化、体育、环保和社会服务等领域190委托人川信·尊悦豪生慈善信托2号100委托人川信—临洮定向扶贫慈善信托甘肃省临洮县需要援助的群体40委托人之一|Excel下载表1南京市和成都市慈善总会所设立的慈善信托五冠名基金成为慈善会资金募集新的增长点“官办”慈善机构在资源募集过程中的体制依赖问题一直为人所诟病。但是，近年来随着慈善体制改革的向前推进，特别是公募权的逐步开放以及慈善捐赠模式和捐赠选择渠道的多元化，各级慈善会的资金募集方式、捐赠来源及收入结构也在发生不小的变化。最为凸显的是众多慈善会都将冠名基金的设立作为资金募集新的增长点，更加注重对捐赠人的服务。在此方面，深圳市慈善会的做法很具代表性。深圳市慈善会将冠名基金定义为自然人、法人或者其他组织（捐赠人）在慈善会的基本账户下设立专项冠名基金科目，按照捐赠人意愿，专款专用，用于社会创新、社区共建共享的倡导或实践、教育创新以及安老扶孤、助学助医、扶贫赈灾、助残济困、文体艺术、科研环保、社会工作等公益慈善领域，并接受深圳市慈善会监督和管理的专项资金[12]。截至2018年底，深圳市慈善会的冠名基金数量达到241个。2018年度，来自冠名基金的捐赠收入占慈善会全年社会捐赠收入的61.5%，占慈善会全年总收入的54.5%，其已构成慈善会收入的主要来源。值得关注的是，从2018年开始，深圳市慈善会在冠名基金快速发展的基础上，探索和推动“捐赠人建议基金”（Donor-AdvisedFunds，DAF）这一模式在中国的推广和应用，并与建设银行合作启动“善行公益”DAF捐赠人建议基金平台[13]。该平台以捐赠者需求为核心，通过金融慈善顾问等核心服务团队的建立，为慈善组织及个人、企业、家族等捐赠人提供财产捐赠、慈善资金保值增值、慈善资助机构或项目的选择等全面而专业的服务。深圳市慈善会推行的DAF模式的实际成效有待进一步跟踪，但“金融+慈善”的理念毫无疑问正在对整个慈善行业的创新发展产生深刻影响，也值得慈善会系统持续关注。六慈善款物募用分离模式在慈善会中的应用实践增多2015年10月，民政部下发《关于鼓励实施慈善款物募用分离充分发挥不同类型慈善组织积极作用的指导意见》。该《意见》将“募用分离”定义为在款物募集方面有优势的慈善组织负责慈善资源的募集和管理，并以一定方式分配给有服务专长的慈善组织运作项目、开展活动，促进不同慈善组织之间的分工协作，提升慈善款物使用效率。《意见》也提出实施募用分离的四种方式，包括协议委托、公益招投标、联合劝募、公益创投。珠三角地区是国内最早开展政府购买社会组织服务的区域之一，受此影响，一些慈善会也较早地开始推进实施慈善款物募用分离工作。例如，佛山市慈善会从2013年开始，连续三年参与主办“佛山公益慈善项目大赛”，以佛山当地公益慈善类社会组织为对象，累计资助实施23个项目，资助金额265万元。2015年，佛山市慈善会与佛山市民政局共同启动“创益合伙人计划”，持续资助和扶持佛山优秀公益慈善项目。以“2019创益合伙人计划”为例，共资助38个公益慈善项目，总资助金额达742万元[14]。与此相类似，深圳市宝安区慈善会发起的“公益慈善项目大赛”、佛山市顺德区慈善会发起的“同行善计划”、广州市番禺区慈善会发起的“公益慈善创投项目大赛”等均是慈善款物募用分离的有效探索与实践。进一步考察和分析上述慈善会的项目资助实践，可以发现，在具体操作方式上虽有不同，但在本质上是一致的，主要表现为如下三个方面：首先，慈善会通过多年连续的项目资助，不同程度上促进了当地民间公益组织的成长，发挥了组织培育作用和功能；其次，通过项目资助，支持多元领域专业慈善服务的开展，拓展了慈善会的服务广度和深度，推动了当地慈善服务的专业化发展；第三，通过公益创投等多种方式，在优化慈善资源配置、提高慈善资源使用效率的同时，增进了慈善会与其他公益慈善类社会组织之间的互动与合作，共同打造区域公益生态链，实现了资源共享和优势互补。七慈善会的行业平台及区域慈善枢纽功能增强中国不同地区公益慈善事业的发展水平存在很大差异，发展不充分、不平衡的问题在慈善行业中同样非常突出。就北京、上海、广州、深圳等地区而言，除了各级慈善会外，还聚集了众多基金会及公益支持型机构。在《慈善法》出台后，慈善行业组织的成立速度也在加快。例如，北京、深圳、广州、佛山等地均成立了慈善联合会，通过搭建行业协作平台，促进慈善行业建设。加之这些地区政府在社会建设领域的资金投入较多，慈善法规和政策体系也相对完善，慈善工作的基础较好。但是，在国内很多地区，慈善组织的发育非常不足，表现为数量少、资源缺乏和能力不足。慈善会在其所在地区一般都是最具规模和影响的慈善组织。因此，慈善会能否发挥支持、辐射和带动作用，对于慈善会所在地区整个慈