企业与执行机构策略行为的结果

企业与执行机构策略行为的结果

企业与执行机构作为社会养老保险政策的实施主体，在其特定的社会情境要素的制约下，策略性的进行实施政策的行为决策。一方面，实施主体的策略行为受到社会养老保险制度相关的正式与非正式制度规则的根本制约：无论是正式的还是非正式的制度规则都内含着一定激励与惩罚机制，都会导致一定的组织行为方式的存在；另一方面，主体的行为决策及策略行为的互动也影响制度规则的演进：企业与执行机构在政策实施的过程中不是制度规则的被动接受者，而是有特定目的的行为主体，他们在追逐各自目标的过程中，进行特定行为方式的决策，逐渐改变制度的正式与非正式的规则，并使制度的实施产生出非意图的结果。第一节企业与执行机构互动的非正式规则一企业与执行机构行为准则的形成：适应性的相机抉择社会养老保险政策的实施过程，也就是企业与执行机构有目的、有意识的策略行为的互动过程。互动双方在对既有规则的理解、阐释、运用的基础上，又创造了为双方接受或默认的行为准则，这就是“受制约的行动者重构制度的规则”的过程（吉登斯，1990）。这种非正式的行为准则具有较强的情境适应性，可概括为适应性的相机抉择。这种产生于互动过程中的行为准则具有自我增强的效应，在社会养老保险政策的具体实施过程中起着重要的作用，成为政策实施后继过程中维系互动的非正式制约，并使双方的互动关系进一步呈现出相应的特征。进一步分析，社会养老保险制度的正式规则确定了有关行为主体互动过程中的正式交换关系或权利结构，但由于正式规则是基于对不完全信息的掌握基础上制定的，对未来不确定性的了解是不完全的，因此正式规则往往包含着与现实情境不相适宜的结构性制约，进而正式规则或它们的实施的变迁会导致一种非均衡状态。企业与执行机构在互动过程中形成了非正式规则。非正式规则的一个主要作用就是去修正、补足或延拓正规规则（诺思，1994），也就是说，非正式规则在实际的协议中起着重要作用。下面联系企业与执行机构的几种主要的策略行为，具体阐释这种非正式规则的表现：第一，企业瞒报、少报社会养老保险费的缴费基数，执行机构在与企业协商的基础上普遍性地调高缴费基数。对于企业而言，在社会养老保险费缴费标准确定的情况下，瞒报缴费基数是企业在资源约束下有效地减轻缴费压力的策略，社会养老保险执行机构对企业工资基数不完全了解，是策略得以实施的客观条件。而执行机构对企业较弱的控制强度、缺乏有效的、合法的惩治措施更使得瞒报基数的策略被各类企业普遍采用。对执行机构而言，审查企业的缴费基数是一项专业性较强的工作，需要有审计、税务、工商等其他行政部门的支持与配合，执行机构对这些部门的配合并不满意。同时，制度的正式规则并没有赋予其对企业足够的控制强度以防范企业的瞒报行为，执行机构执行政策时人力、物力等资源的短缺使其难以严格地审查企业的基数。既然瞒报缴费基数的行为在各类企业中具有普遍性，这一点已成为企业与执行机构心照不宣的事实，那么，对于执行机构来说，要顺利地完成上级的考核指标，增加社会养老保险费的收缴量，与其将有限的资源投入到琐碎繁重的审计企业缴费基数的工作中，不如在与企业进行商议的基础上，普遍性地调高缴费基数。执行机构对企业瞒报缴费基数的策略回应，是其基于对特定情境的认知，在各种约束条件制约下而做出的适应性决策，这种适应既是执行机构对其所处特定情境的适应，也是对企业策略行为的适应，事实上默认并强化了企业瞒报缴费基数的行为，从而使双方的互动达到暂时的平衡。其结果却使社会养老保险政策的实施具有一种非正式的激励——惩罚机制，即对按政策规定上报缴费基数的企业进行了间接的惩罚，对瞒报、少报缴费基数的企业进行了间接的激励。第二，企业通过借款和拖欠等策略行为向政府减轻或转移缴纳社会养老保险费的负担，与此相应，执行机构则根据不同情境采取适应性的策略，既在一定程度上容忍了企业的策略行为，减少了与企业的正面冲突，又设法增加了社会养老保险基金的总量。具体说来，欠款、借款的企业基本上是单位制企业。企业资源有限是其不能按时缴纳养老保险费的重要约束，而单位制企业与政府的关系在很大程度上保留了计划体制时期政府与企业的行政控制与依附关系，企业职工尤其是退休或即将退休的老职工具有企业或政府会承担养老责任的惯习，这种惯习作为一种社会共识向执行机构及政府传递着特有的信息，企业决策层基于对执行机构及政府意向的揣度，实施拖欠、借款的策略行为，就使企业在参加社会养老保险统筹的前提下，实质性地减轻或免除了缴纳社会养老保险费的巨大压力。与之相应，执行机构在强制实施社会养老保险金的社会化发放之前，采取社会养老保险费的差额缴拨，通过账面作平的方式，大大减轻了征缴与发放养老金的工作，避免了因企业不合作的行为倾向，及缺乏相应的控制强度所造成的困境。在强制实施社会化发放之后，一方面，对向财政借款的企业不记该企业在职职工的个人账户；另一方面，借款、欠款企业的职工办理退休手续时，其所在企业必须向执行机构缴清职工名下的欠款。这样，执行机构就将自身面临的养老基金的不足与征缴工作的难度造成的双重压力部分地转移给了企业。可见，无论是企业还是执行机构都不是严格按照正式规则的规定实施政策，而是将互动对方的意向及行为作为行为决策的情境要素之一，在追求自身目标的同时达成具有可行性的妥协。第三，非单位制企业具有逃避缴纳社会养老保险费的意向，执行机构在扩大社会养老保险统筹面的同时，实行先易后难的弹性化的实施策略。非单位制企业的决策层目标取向较单一，基本上以提高企业经济效益为中心目标，企业职工的养老意愿及需求在很大程度上被抑制，逃避社会养老保险费是大多数非单位制企业本能的倾向，而执行机构依赖计划体制时期沿袭下来的政府对单位制企业的行政等级控制，对非单位制企业整体上具有较少的控制强度，执行机构被正式规则所赋予的惩罚手段效力较弱，这为部分企业逃避参加社会养老保险统筹提供了可能。执行机构要对社会养老保险统筹范围内的老职工按时、足额发放养老金，又面临着单位制企业资源不足、养老保险费征缴不力的现时情境，不得不通过将非单位制企业纳入社会养老保险统筹以增加社会养老费的来源。而非单位制企业较低的合作意愿、执行机构控制强度的限制、地方政府兼顾经济与社会发展的综合目标取向使执行机构在执行政策的过程中自然地选择了先易后难的弹性化的扩面策略。第四，部分单位制企业通过一次性买断职工工龄的方式分流部分在职职工，执行机构则设立了个人办理养老保险的窗口，本着自愿的原则为分流职工办理养老保险。企业买断职工工龄主要是为了减员增效，同时也意味着减轻了为这部分职工缴纳养老保险费的负担，这是企业在资源短缺的条件下做出的适应性选择，执行机构事实上支持了企业的裁员行为，同时也减轻了向企业征缴这部分职工养老保险费的压力，由于分流职工领到了养老保险的补偿金，企业与执行机构也就不再负有对这部分职工的养老责任。二非正式行为准则的特征由以上分析可知，企业与执行机构互动过程中构建的相机抉择的非正式行为准则并不是一套具体明确的、为双方公开认同的规则，而是体现于双方具体的策略行为的互动过程，是双方在一定社会情境下进行适应性决策而达成的默契。进一步探究，可发现该行为准则具有以下特征：首先，它是在双方动态的、不平衡的互动关系中维系暂时平衡、短期合作的机制，该行为准则的这种特征使企业与执行机构的互动关系充满不确定性；其次，因彼此对对方缺少长期可靠的承诺与预期，双方得不断地进行谈判，以达成对自己有利的协议，因此形成较高的政策实施成本。下面就这两方面作进一步讨论：（一）互动关系的不确定性由于企业与执行机构在策略行为的互动中形成了适应性的相机抉择的行为准则，而制度变迁过程中情境要素是不断变化的，两者的互动必然要考虑不断变化的情境因素，因此在互动过程中充满不确定性，双方达成的平衡关系具有暂时性。首先，执行机构对企业控制具有的弹性化强度就是充满不确定性的，随中央乃至地方政府核心领导人及核心部门对社会养老保险的重视、支持程度而变化。其次，制度目标中包含着效率与公平兼顾的具有冲突性的双重目标。在制度经不同层级的执行部门贯彻执行的过程中，往往存在着目标的转换与抉择。政府领导人及核心部门会依据对特定社会情境的理解，而更倾向于效率或公平的价值取向，使企业与执行机构在互动关系中获得不同的支持度，从而打破暂时达成的平衡。第三，在我国社会整体由计划体制向市场体制的过渡时期，社会情境充满不确定的因素。企业职工的需求、企业资源条件都会随社会的整体变迁而发生变化，从而使主体的相机抉择随情境要素的变化而发生适应性地调整。（二）实施的高成本社会养老保险制度实施的效率，可以用实施的成本进行度量，即实施的成本越高，制度实施的效率越低。企业与执行机构在互动过程中形成的适应性的相机抉择，作为一种非正式的规则，能达成互动双方短时期内的合作或交换关系的平衡，但并未能有效地消除长时期内社会情境的不确定性，其不明晰乃至扭曲的激励—惩罚机制强化了人们对制度不公平的认知，这提高了实施的成本，降低了实施的效率。首先，一项制度的起源与形成，从一定意义上是为了解决新问题，降低与该问题相关的不确定性，使行为主体形成对其他行动者行为的稳定预期，从而使行为者之间有可能建立长期稳定的交换关系。在社会养老保险制度的实施过程中，企业与执行机构达成的非正式行为准则是一种适应性的相机抉择，必然随特定社会情境的变化而进行调整，这就使互动双方无法稳定地预期对方及其他行为者的行为。互动双方只有不断地进行讨价还价，如瞒报基数与提高基数、拖欠缴费与催促缴费，不断针对新情境及对方的策略而相机抉择，最终不断地打破暂时的平衡关系，以至降低了制度实施的效率。其次，制度的正式、非正式规则都内含着特定的激励—惩罚机制，会影响行为者的默认知识，而适应性相机抉择的行为准则在一定程度上提供了不明晰的或扭曲的奖惩机制，对企业合作行为激励不足，对企业违规行为惩罚不力，影响了目标群体对制度的认知与顺服意愿。前述关于普调缴费基数、弹性化的扩面策略等突出反映了这一点。当人们认为从违约欺骗中得到的收益大于从合作中得到的收益时，就会有违约欺骗或者逃避的可能，而执行机构也缺乏足够的激励因素与执行能力去鉴别、惩罚违规行为，双方的相机抉择根据情境要素的不同，在一定程度上默认了许多违规策略行为，如瞒报基数、拖欠缴费、完全不参保等，从而与制度的正式规则存在偏离。这种偏离不仅进一步强化了双方对制度实施过程中不确定性因素的认知，而且由于这种偏离带有情境性、不均衡性，强化了人们对制度本身是否公正、公平的怀疑。当人们认为一种制度是公正、公平时，会降低实施的成本，否则，会增加实施的成本（诺思，1994）。这是因为，当人们认为制度是公正、公平的，会更愿意投入长期诚信的承诺，而长期可信的承诺也就有助于互动双方顺利地建立长期的、稳定的互动关系，减少实施过程中双方投入的议定成本。企业普遍感到社会养老保险运行的机制模糊，就是对社会养老保险制度公正、公平性的一种直觉的否认，这种否定性认知为企业违规性的策略行为进一步提供了理由，也为执行机构向政府申诉工作困难、申请财政资助提供了理由。企业与执行机构在互动过程中形成了适应性的相机抉择的行为准则，这是互动双方在各自情境要素的制约下，为了各自特定目标的实现而进行行为互动的结果。社会养老保险制度的实施过程，是企业与执行机构策略行为的互动过程，同时也是既有的、新建的非正式规则与正式规则的矛盾运动过程。本节着重考察企业与执行机构在互动过程中构建的非正式的行为准则，分析了非正式行为准则的主要特征，那么双方策略行为的互动对制度正式规则有何影响呢？以下两节试图对这一问题进行分析。第二节社会养老保险政策目标的转换社会养老保险政策“效率优先、兼顾公平”的目标取向是两种相冲突的价值取向的折中，即同一个政策既追求经济的发展，又追求社会稳定。但从政策问题提出的动因看，重构制度的初衷是为了配合国有企业劳动用工制度的改革，是为了建立与市场经济相适应的社会养老保险制度，这显示出政策制定的初衷是追求社会整体经济效率的提高。中央政府作为制度变迁的发起者，是将社会养老保险制度作为经济体制整体改革的一种低层次的操作性规则进行重构，试图通过以该制度的改革，进一步促进国有企业改制与市场经济体制的建立与完善。然而，一旦社会养老保险制度的改革作为一项政策问题提出来，并将制定的政策规定付诸实施时，制度的终极目标也就随着各级执行机构操作化的过程及情境变化发生了转换。社会养老保险政策制定之初，决策者基于其有利于企业公平竞争、有利于劳动力资源的合理流动等功能的认知而提出“效率优先、兼顾公平”的价值取向，期望政策的实施能实现以上功能。从社会养老保险政策实施的实际情形看，企业与执行机构策略行为的互动，尤其是企业整体上较低的合作意愿使制度的实施出现了与制度变迁的发起者与决策层初衷不相一致的情形。企业与执行机构作为实施政策的行为主体，其互动的方式、内容在一定意义上决定了政策目标的实现程度。企业作为目标群体，不是规则被动的接受者，而是在特定情境要素的制约下，有目的、有意识的行动者。其组织目标与政策目标之间存在着不同程度的冲突，制度正式、非正式的制约所内含的激励—惩罚机制、正式规则制定的结构性矛盾都体现于特定情境要素的制约中，影响其对制度规则的认知与实施行为的决策。执行机构在实施政策的过程中，也有其特定的目标认同。企业与执行机构的策略行为的互动过程，就是双方在各种约束条件下，进行适应性的相机抉择的过程，这一过程也可看做是对各自组织目标与政策目标进行权衡、折中的过程。企业的策略行为通过执行机构面对的巨大的收支压力反馈给决策层，促使政策规定发生了演化。最终，企业与执行机构行为互动的结果使政策的目标发生了适应于特定情境的转换。新近出台的政策强调要使养老金的社会化发放率、社会养老保险费的征缴率、社会养老保险统筹的覆盖面达到三个100%，姑且不论这一指令实现的可能性有多大，至少它意味着，伴随着地方及中央财政出资弥补养老基金收支缺口等实际行为，政策的价值重心发生了转移，政策的目标得以明晰，即由追求效率、促进发展到主要追求实现退休职工的养老保障目标，明晰了社会养老保险维系社会稳定的基本目标。第三节政策执行的非意图结果与正式规则的演变社会养老保险政策的制定是围绕制度重构的初始目标而进行的，既然政策目标经由具体实施行为而发生了转换，而且行为主体在策略性的互动过程中，创建的非正式行为准则与正式规则发生了偏离；不难理解，双方在执行政策过程中的互动必然产生相对制度目标的非意图结果；双方互动的结果反馈给决策层，又使正式规则发生了渐进的调整与演变。为追求某种价值而进行的活动，由于不能完全受发起活动决策者的控制，且常常涉及为决策者难以预见的情境因素，因此会产生种种非意图的结果。中央政府最初提出重构社会养老保险制度并制定相应的政策体系，一方面是为了促进国有企业的改革，解除企业办保险的弊端，从而缓解政府财政危机，减轻为单位制企业退休职工提供养老保障的最终责任。另一方面是为了应对预计于2030年左右到来的老龄化危机。然而，政策的实施是由企业与执行机构具体推动的，他们的策略行为及其互动使政策实施产生了不同于决策者初衷的非意图结果，并促进了制度规则的演变。一政府由“不出资”到“出资”中央政府重构社会养老保险制度的初衷是为了建立适应市场经济体制的社会养老保险制度，使社会养老保险制度的变迁促进经济的发展，缓解政府的财政危机，根本目的是摆脱政府对单位制企业老职工的最终养老责任。而当前政府事实上以财政出资作为养老金社会化发放的最后担保，也就是以非正式的方式偿付其对单位制老职工的养老金隐性债务。政府在制度的正式规定中，将这一部分债务转交给企业与职工自身，这是制度制定的结构性矛盾。而政策实施过程中企业的策略行为阻碍了执行机构按正式规则的要求执行政策，企业基于对其特定情境的认知，普遍性地采取了瞒报缴费基数、瞒报少报员工人数、拖欠养老保险金的缴纳、向财政借款缴纳乃至逃避参保等策略行为，这些策略行为是企业对其特定情境的适应性决策的结果。执行机构在面临养老保险基金严重不足、养老金收不抵支的情境下，实际采取了适应性的执行策略。为顺利地完成职能目标，将自身面临的困境向地方政府及上级主管部门反复申诉，其结果是地方政府及中央政府不得不进行财政资助，以保证社会统筹范围内退休职工养老金能得以按时、足额的发放。从W市社会养老保险政策实施的情况看，1999年市财政通过借款给企业缴费和直接补贴基金等办法投入了1.2亿元，2000年5月强制实施社会化发放之后，自该年6月到9月短短三个月期间，市财政以借款的形式拨付了2.4亿元以资助社会化发放。从全国情况看，1997年以前中央财政从未投入资金，1998年为确保统筹范围内养老金的按时发放，中央财政投放24亿元，1999年拨发173亿元，2000年据估计有300亿元左右。这样，政府就由最初不打算出资支持单位制企业老职工的养老保障，转为不得不进行财政资助，这一非意图的结果也是企业与执行机构进行适应性相机抉择的结果。二由“统账结合”的目标模式到实际的“现收现付制”制度规划的另一重要目标是为了应付预计于2030年到来的老龄化高峰，建立在职职工的个人账户，为其退休时逐渐积累养老基金，即制度的目标模式为社会统筹与部分积累制相结合。而制度实际的运行模式为社会统筹的现收现付制。在政策的实施过程中，由于养老保险基金严重不足，在W市等老工业基地，社会统筹范围内的当期养老金收缴尚不足以支付退休职工的养老金，W市1999年底，个人账户累计计账为34.93亿元，实为空账，没有达到制度规划时部分积累的目的。从全国的情况看，77%的参保职工建立了个人账户，账户累计1900亿元，也是空账。个人账户的空账运行使社会统筹与个人账户相结合的目标模式在实施过程中转化为现收现付制，这也是制度决策者的非意图结果。三由解除“依附”到强化“依附”制度设计的直接动因是为了配合国有企业劳动用工制度