加强湿地保护与修复,探索海岸带开发与保护平衡之路

加强湿地保护与修复,探索海岸带开发与保护平衡之路

近年来，上海城市化快速发展，人口数量激增，生活垃圾总量不断上升。同时，随着土地资源日趋紧张，垃圾处理设施选址与落地困难，垃圾处理能力配置相对不足，城市环境不堪重负，用于垃圾处理的财政支出负担日益加重，已成为制约上海城市可持续发展的一大瓶颈。提高城市生活垃圾处理减量化、资源化、无害化水平，是城市管理和环境保护的重要内容，是社会文明程度的重要标志，是延续世博效应的具体行动，是建设国际大都市的必然要求，更是创新驱动、转型发展，实现城市再造的重要战略。根据上海市政协2011年重点工作安排，人口资源环境建设委员会与市妇联、台盟市委联合开展“关于上海生活垃圾减量化、资源化、无害化处理”（以下简称生活垃圾“三化”处理）课题调研，通过专题座谈、视察走访、问卷调查等多种形式的调研活动，实地察看试点社区垃圾分类工作推进现状，基本摸清了上海生活垃圾减量化、资源化、无害化处理工作的基本情况，通过分析存在的主要问题，着眼于“系统设计、远近兼顾、重点突破、全民动员”，从制度层面、能力层面、执行和监管层面、观念习惯层面等为上海破解生活垃圾处理难题建言献策。一上海生活垃圾处理工作的基本情况2010年，上海市政府先后出台了《关于进一步加强上海生活垃圾管理若干意见》（沪府发［2010］9号）和《关于推进上海生活垃圾分类促进源头减量实施意见》（沪府办［2010］62号），对推进上海生活垃圾“三化”工作提出了明确要求。作为市政府2011年实事项目的“百万家庭低碳行，垃圾分类要先行”生活垃圾分类试点，2011年5月份启动后，目前正在全市各区县积极推进。（一）垃圾清运总量快速增长，人均垃圾清运量下降随着城市化进程的加快和人口的急剧膨胀，以及市民消费能力的增强和消费结构的变化，上海生活垃圾清运总量不断增长，而人均垃圾清运量有所下降。2000～2010年的10年间，垃圾清运总量增长约40%，日均垃圾清运量从1.43万吨增长到约2万吨，人均垃圾清运量则从2007年最高的1.04公斤/日下降至2010年的0.87公斤/日。据了解，台北的人均生活垃圾清运量于1999年达到最高的1.15公斤/日，2009年则下降至0.7公斤/日。（二）厨余果皮垃圾含量过半，可回收垃圾约占三成根据调研了解，上海收集清运的居民日常生活垃圾中厨余果皮约占60%（发达国家通常为30%以下），由于废旧物资回收系统的作用，塑料、纸类、玻璃、金属、废旧衣物等可利用物质，部分已在清运前进入了废品回收系统，因此纸类、塑料等所占比重相对发达国家要小，约为33%。厨余果皮垃圾比例较高，因而上海生活垃圾具有高混杂性、高含水率、高有机成分、低热值的特点。（三）垃圾分类持续10余年，分类观念逐步普及上海从20世纪90年代中期开始探索生活垃圾分类工作，10多年来，大多数市民已逐步认同了垃圾分类投放的观念。尤其是世博会展示的国内外垃圾处理先进经验，更加深了上海市民对垃圾分类重要性和紧迫性的认识。2011年，上海将“百万家庭低碳行，垃圾分类要先行”列为市政府实事项目，正在全市18个街道（镇）的部分社区逐步扩大试点。（四）垃圾源头减量有进展，白色污染大幅下降到2011年，通过试点日常生活垃圾投放干湿分离，装修垃圾、餐厨垃圾、绿化垃圾和大件垃圾单独收运，倡导绿色包装、适度消费和建立废品回收体系等措施，特别是实施一次性餐盒回收补贴政策和“禁塑令”以后，“白色污染”大幅减少，全市生活垃圾源头减量工作取得一定进展。（五）资源化回收系统初步建立，为废品回收再利用创造了条件据政府有关部门介绍，到2011年上海已初步建立再生资源回收网络，按照“点、站、场”三级回收网络，在全市210个街道（乡、镇）设立了3453个回收网点，配置了311个交投站，并且通过回收人员IC卡管理，初步建立了一支较规范的队伍。同时，通过“在线收废”网络建设和开通上海962300回收热线，实现了收废方式从街头摇铃到鼠标点击、电话连线的转变。特别是通过电子废弃物回收网络建设，促进了家电以旧换新政策的实施，从2009年8月至2011年2月，家电回收拆解总量达到457万台。（六）垃圾处理能力有所增强，无害化程度明显提高上海生活垃圾处理从以简易填埋为主，逐步发展为以卫生填埋、焚烧为主，生化处理为辅的多样化处理格局，处理能力逐步增强，无害化程度明显提高。2002年，上海仅有生活垃圾处理设施2座，设计处理能力0.14万吨/日，环卫清运的生活垃圾中90.21%采用简易填埋方式处理，无害化处理率仅为9.8%。到2010年，上海共有生活垃圾处理设施10座，设计处理能力约1.115万吨/日，简易填埋比例下降为15.08%，无害化处置率提高至84.9%。二上海生活垃圾处理存在的主要问题经过不断探索和努力，上海生活垃圾减量化、资源化、无害化处理体系已初步建立，“大分流、小分类”系统开始运行，但仍存在减量化成效不明显、资源化利用率较低、无害化处理水平不高等问题。主要体现在以下几个方面：（一）垃圾全程分类系统未建立上海探索垃圾分类投放已有10多年，但进展并不大，“十一五”垃圾减量化的总体目标未能实现。期间，复杂多变的分类标准让很多市民感到无所适从，例如，10年中生活垃圾分类变化了4次，平均两年多变一次，原有分类标准还未成习惯，新的分类标准又来了。2011年实施的“百万家庭低碳行，垃圾分类要先行”实事项目，2011年上半年仅在203个小区试点，即使年底将扩大至1009个小区，也仅占全市居民小区总量的10%左右，这还不包括没有物业管理和零星分散的居住小区。究其原因，主要是与源头分类相匹配的分类收集、分类转运、分类处置设施尚不到位，全程分类的收运系统始终未形成。分类垃圾重新混装、有毒有害垃圾未单独收处、装修垃圾与日常生活垃圾混放等现象仍很普遍，居民进行垃圾分类的积极性受到挫伤。比如，在试点小区瑞南新苑，有居民目睹收运企业将分类垃圾混装运走，经反映，才安排专车收运厨余垃圾，但离开小区后又与其他垃圾混装在一起。有跟踪报道反映，分类垃圾到码头中转时，当某种垃圾储容设施饱和后，其余分类垃圾又被混杂后装船。再如，江桥生活垃圾焚烧厂进入末端焚烧的垃圾中混杂着玻璃、砖块、纸张、塑料等物品，有的燃烧热值过低，焚烧不充分；有的燃烧后会排出二英等有毒物质，造成环境污染；有的可回收物也一起进了焚烧炉，增加了焚烧负担，同时大大降低了生活垃圾资源化利用率。收、运、处各环节分类流程没有衔接，导致源头分类效果不明显，且增加了垃圾处置成本。（二）垃圾减量缺乏配套机制由于末端处理设施建设成果明显、见效快，源头管理耗时费力、见效难，一直以来生活垃圾处理工作存在“重末端处置、轻源头管理”的倾向。截至2011年，上海虽然已颁布《关于推进上海生活垃圾分类促进源头减量实施意见》，但在实施过程中由于缺乏具有正向调节作用的配套细则，缺乏长效监督管理机制和责任落实机制，执行效果并不理想。例如，过度包装现象仍较普遍，虫草等高档礼品，包装体积和重量往往几十倍于商品本身；再生资源回收系统尚未实现种类全覆盖和规范化管理，再生资源回收种类少，经营管理混乱；生活垃圾投放和收集缺乏过程监管，混投、混装、混运现象较多；垃圾分流管理处置尚未完全纳入操作层面，装修垃圾、餐厨垃圾、大件垃圾等混入生活垃圾的现象仍然存在。上述问题，使原本可以变废为宝的循环利用链发生断裂。（三）资源化利用处于初级、无序状态生活垃圾资源化利用缺乏相应的产业扶持政策和税收优惠政策，技术应用、产业发展形不成气候，没有建立系统化、规范化的处置流程。餐厨垃圾、园林垃圾、粪便等资源化处理远远没有实现产业化的目标，其他可资源化利用的垃圾也处于初级处理阶段。比如，纸张、塑料多采用简单再利用技术，缺乏深加工利用；玻璃的再生利用企业收集系统覆盖少、渠道缺，生产规模小，发展缓慢；废旧衣物回收全市仅一家企业具有正规资质，回收量、再生利用规模与产生量相差悬殊。又如，餐厨垃圾源头管理尚未实现全覆盖，部分产生单位因不愿支付60元/桶的处理费，而存在少报、瞒报、不报的情况，甚至为谋利而将餐厨垃圾卖给不具资质的泔脚收购人员。资源化再生产品缺乏市场，成为限制资源化产业发展的瓶颈。比如，餐厨垃圾经过生化处理制成有机肥料或饲料已有相对成熟的技术，但加工后的肥料和饲料缺乏相应的标准，导致资源再利用受到限制，销路不畅，市场前景并不乐观。其余的资源化利用企业由于尚未形成产业化和规模化，导致生产成本相对较高，再生产品不具备市场发展前景。回收行业经营混乱。从事废品回收的大多是外来个体“游击队”，而政府扶持的废品回收网点，在居民区少见踪影，服务主动性、灵活性不够。“在线收废”、“电话收废”等新模式运作尚不规范，有委员亲身体验“电话收废”后发现，上门回收人员仍以外来“游击队”为主。回收人员对电子废弃物，可卖钱的拆下，其余的随处丢弃。这种自发的回收行为缺乏管理、收放无序，隐藏着环境、健康与治安风险。（四）垃圾处理能力相对不足，无害化程度仍需提高由于政府对垃圾处理设施的规划和建设投入相对不足，以及土地资源日益紧缺和市民环保维权意识日益增强，造成垃圾处理设施扩建、新建项目落地困难，资源化利用及分类处理缺乏必要的空间条件。因此，尽管上海生活垃圾处理能力已较往年有较大提升，但仍无法满足日益增长的垃圾处理需求。到2011年，上海生活垃圾日均实际处理量为1.89万吨，超出设计处理能力近70%，处理设施长期处于超负荷运行状态。即便如此，与日均2万吨的清运量相比仍存在不小的缺口。处理能力的相对不足影响到无害化处理率的提高，84.9%的无害化处理率与环境资源可持续利用的需求和实现100%无害化处理的最终目标还有较大距离。此外，由于政策不完善、不配套，缺乏正向激励机制和差别化收费等制度，也带来许多管理问题。例如，目前对垃圾处理的补贴是按实际处理量计发的，忽略了处理的质量和效果，也没有必要的评估和监督，导致部分处理企业即使已不堪重负，也不愿因减少处理量而少拿政府补贴，其结果往往是处理效果大打折扣，且不能体现引导垃圾处理方式转变的作用。回收利用、资源循环等环节缺乏税收激励和差别化的收费政策，通过废物资源化再生的垃圾减量化措施缺乏内生动力，难以推进和持续。（五）管理体制不顺畅到2011年，上海生活垃圾“三化”处理工作涉及环卫管理、资源回收产业管理、环保监管、政策配套、土地与规划、资金配套、宣传教育、城管执法、物业与房管管理等多个部门，各部门各管一头，交叉和缺位现象时有暴露，没有形成一套相互衔接、相互配套的管理体系。例如，目前上海垃圾“三化”管理的制度文件中，对于市级各部门的职能分工只是原则性地提了要求，缺乏具体的工作目标、责任界定，难以持续性地形成合力，推动工作。同时，“重条线管理、轻条块合力”的情况也客观存在，区县、街道、镇村由于条块职能划分不清，责任主体不够明确，使得很多具体工作难以落实，居委、物业、业主之间的关系也有待进一步理顺，物业作为一线最适宜承担垃圾分类管理职能的实体，由于并不隶属于环卫系统，而房管部门又未将垃圾管理纳入对物业的职责考核，缺乏硬约束，加之缺乏财力、物力支撑，难挑此担。（六）市民观念习惯有待转变根据课题组对全市18个区县的试点小区开展抽样调查的结果分析，垃圾分类推行难的主要原因，在于“嫌麻烦”（60%）和“不懂怎么分”（24%），说明积习难改以及缺乏必要的分类知识已成为垃圾分类的一大瓶颈。此外，近50%的被调查者认为有必要增设社区垃圾分拣员和分类志愿者，近九成认为主要依靠物业公司管理和街道、居委宣传教育，说明政府引导和媒体宣传的针对性、有效性还不够，居民垃圾分类很大程度上还需依赖外力推动。此外，社会风气浮躁，消费观念偏颇，公款消费、显富摆阔，造成过度消费、资源浪费等现象随处可见，使垃圾源头减量动力不足，在现阶段必然成为影响生活垃圾分类减量成效的社会惰性。三进一步推进生活垃圾“三化”处理的建议推进上海生活垃圾“三化”处理工作，必须充分考虑上海城市发展的阶段性特征和可持续要求，坚持减量化是切入点和着力点、资源化是垃圾减量的重要手段和发展循环经济的重要途径、无害化是全过程的基本要求和末端处理的最终目标。必须明确以减量化为重点，聚焦餐厨垃圾减量化、资源化和无害化处置。针对上海生活垃圾“三化”处理中存在的主要问题，提出如下对策建议：（一）坚持实施生活垃圾“三化”处理的长期战略研究制定《上海生活垃圾“三化”处理白皮书》。以科学的系统设计为主导，进一步完善体制、机制、法制；以能力建设为突破，优化生活垃圾“三化”处理系统网络；以观念更新为基础，全面营造“垃圾‘三化’，人人有责”的社会氛围。要在切实分析上海生活垃圾分类推进工作几起几落的教训和原因的基础上，科学确定近期和中长期战略性目标，明确在“十二五”、“十三五”期间每年都纳入市政府实事项目，制定年度进程、三年行动计划、五年规划、十年和二十年战略，明确上海城市生活垃圾管理的原则、目标、政策措施和实施路径及网络布局，作为上海生活垃圾“三化”处理总导则，坚定不移、持之以恒地推进实施。市政协和社会各界要配合市重大工程建设办公室，对生活垃圾“三化”处理实事项目进行跟踪督促。进一步明确生活垃圾“三化”处理的基本思路。如何从根本上解决城市生活垃圾问题，不仅是环境问题、管理问题，更是民生问题、发展问题。各级领导干部、相关主管职能部门要把抓生活垃圾“三化”处理工作，视为城市创新驱动、转型发展的重要契机，视为城市再造的重要战略。要以制度建设为根本，从系统化、规范化、长效化的角度，重新梳理生活垃圾“三化”处理的各项制度，实现制度之间统分结合、衔接配套；以政策完善为抓手，落实各方责任，从税收、财政资金等方面完善政策、细化激励措施，制定针对性的奖惩和考核体系，形成责任明晰、奖惩分明的管理体系；以监督管理为保障，提高执行效果，建立一套系统化的监督管理体系，形成一支规范化运作的监督管理队伍，确保各环节、各主体规范操作；以公众参与为动力，广泛开展全民动员，加强社会宣传教育，提高公众参与环境改善的行为能力。强化生活垃圾“三化”处理全过程综合管理。部分委员认为，做好生活垃圾“三化”处理工作，要坚持“从‘顶’管到‘底’”，明确战略性的顶层设计，指导基层开展工作；坚持“从‘后’推到‘头’”，建立由终端处理方式决定流程及源头的系统；坚持“从‘官’做到‘民’”，先从领导机关、领导干部做起，引导市民自觉遵守；坚持“从‘我’回到‘我’”，谁产生的垃圾，谁负责消化处理，确保垃圾分类落到实处、进行到底。完善法规规章和相关标准规范。要优先考虑将制定、修订与生活垃圾“三化”处理相关的地方性法规纳入立法计划，健全相关管理制度、标准规范，尽快形成地方法规、政府规章、行业政策和相关标准配套的法规政策标准体系。要尽早出台和完善《上海市生活垃圾管理条例》、《上海市再生资源回收管理办法》，修订《上海市餐厨垃圾处理管理办法》、《上海市一次性塑料饭盒管理办法》，进一步规范全市生活垃圾分类投放、收集、运输、回收利用和末端处置管理。（二）建立以最终处置为主导的分类收集、运输系统坚持以最终处置方式确定相应的收运系统。要以最终处置方式为出发点，决定采用何种收运体系，切实杜绝混装、混运现象。要按照不同的处置方式制定分地域（中心城区、近郊区、远郊区）、分住宅类型（老公房、商品房、别墅等）的分类收集标准、方法和管理办法细则，真正实现分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的全程分类系统。加强全过程各环节监督管理。要着力推进机关、企事业单位和居民源头分类投放、环卫作业部门专业化分拣和分类收集运输，明确物业管理企业配合环卫作业部门做好分类，给予物业管理企业政策、资金支持，保证全过程各环节分类处理。要加强市场监管、行业监管，加大执法检查力度，落实奖惩规定和责任制，督促生活垃圾分类投放、运输、处置的执行。扎实推进生活垃圾分类试点工作。要深入开展“百万家庭低碳行，垃圾分类要先行”活动，及时总结经验，逐步扩大试点小区的类型和数量，放大试点工作的正面效应。分类运输和分类处置要与试点小区紧密配合、紧紧跟上，使试点小区的垃圾分类能持之以恒，取得实效。要抓紧匹配资金、设备、人员，落实配套政策措施，建立健全考核评价激励机制，促进试点工作系统化、制度化。要严格落实属地化管理的责任，加强对区（县）、街道（镇）的考核，推动各地区生活垃圾分类工作。（三）建立以减量化为目标的全程管理系统加强餐厨垃圾源头减量。要倡导绿色餐饮消费，提倡上饭店适量点菜、剩余菜肴打包回家，积极引导节俭消费、适度消费，减少餐厨垃圾。要建立体现公益性的利益引导机制，取消既有的餐厨垃圾处理的收费制度，确立具有正向调节作用的奖励机制，激励食品加工、饮食经营、单位食堂等餐厨垃圾产生单位守法经营，堵塞贩向地下泔脚收购的渠道，实现餐厨垃圾源头管理全覆盖。要研究制定与《上海市餐厨垃圾处理管理办法》相配套的实施细则，建立对地区、主管部门、企业等的责任考核机制、长效监督管理机制。要建立餐厨垃圾回收处理的准入制，严格控制综合利用加工点和回收中转站的数量，全市宜设3～5个布局合理的综合利用加工点，保障正规餐厨垃圾回收企业的原料来源，提高餐厨垃圾集中回收处理能力。促进商售系统源头减量。要尽快出台包装法及配套措施，严格量化规定，保证执法工作的可操作性；通过对“欺骗性包装”的认定和处罚，为消费者提供侵权救济的途径；强制实行抵押金制度，引导人们改掉使用一次性材料包装的消费习惯；激发生产商简化包装的内在动力。要鼓励生产和零售企业开展“收旧售新”、“以旧换新”、“包装回收”业务。借鉴瑞典的做法，开展以立法的方式建立“生产者责任制”的试点，规定生产者应在其产品上详细说明产品被消费后的回收方式和再利用方式，消费者则有义务按照此说明对废弃产品进行分类投放。推动全社会源头减量。要进一步发挥财政的引导和调节功能，建立生活垃圾“减量激励、超量制裁”机制，完善各区县生活垃圾产生量与区级财政支出挂钩联动的办法，研究针对垃圾收运企业的减量激励措施。政府机关要率先推行“绿色采购”、“绿色办公”，倡导全社会减少浪费、使用再生产品等绿色生活方式。倡导市民适度装修住宅，减少装修垃圾。通过批发市场预处理等环节，大力推进净菜上市，拓展适用范围，减少果蔬垃圾。（四）完善生活垃圾资源化利用系统积极推进餐厨垃圾资源化利用。要尽快研究制定餐厨垃圾加工成饲料、肥料的标准，畅通餐厨垃圾资源化利用的出路，开发大规模处理餐厨垃圾的设备与工艺。借鉴北京的经验，在餐饮街、大学城等餐厨垃圾产生集中的地区建设餐厨垃圾资源化处理站，在大型果蔬批发市场建立果蔬垃圾资源化处理站。要促进有机生活垃圾的就地生化处理和源头减量，积极从规划、建设、运行资金上支持在新建或有条件的大型居住区、酒店、宾馆、饭店，试点采用生活垃圾生化处理器。借鉴英国的做法，推广应用厨余垃圾发电技术，将难以直接焚烧的厨余垃圾通过厌氧技术变成沼气，进行燃烧发电，促进资源化利用。要探索在有条件的新建居住小区安装家庭食品垃圾处理器，使厨余垃圾不进入分类清运系统，粉碎后直接排入下水管道，减少生活垃圾产生量。加快推进再生资源回收体系规范化建设。要强制性地推进全市废品回收网点、交投站、分拣加工中心三级网络建设，畅通废品回收渠道及中转网络，加快形成布局合理、网络健全、设施适用、功能齐全、管理科学的再生资源回收体系。要整顿和规范废品回收市场，明确废品回收业的管理主体，建立主渠道废品回收公司，加强对分散的“回收经营者”收编和队伍的就业培训及规范管理。扶持生活垃圾资源化产业。坚持以循环经济产业化促进生活垃圾“三化”处理，制定扶持垃圾资源化利用的产业政策、财税优惠政策、就业扶持政策，聚焦废旧金属、电子废弃物、废旧衣物、废玻璃、废纸、废塑料等专项领域，加快培育垃圾资源化利用企业，形成若干个综合性回收企业和一批面向市场的再生资源利用企业。要设立专项资金，支持生活垃圾专项管理领域的技术改造项目，加快推广应用先进装备和技术，提高管理效率和再生资源利用率。（五）完善适应城市发展阶段特征的多模式处置系统完善多模式处置系统。要根据垃圾特性、垃圾源特点，明确目标，分类别制定政策，分阶段、分区域试点推进。近期为进一步减量化，可以适当增加焚烧设施比例，优化发展生化处理技术，逐步减少原生垃圾填埋量，力争无害化处理率达100%。长期来看，随着生活垃圾分类在全社会的推广落实，应当以资源性转化为主，完善和普及运用生化处理技术，使生化处理过程中可回收利用的资源最大化，无用和通过焚烧作无害化处置的垃圾最小化，尽可能减少焚烧量和填埋量。科学规划建设生活垃圾“三化”处理用地和设施。要加强规划控制，制定专项规划，为垃圾处置设施建设预留空间，保障用地需求。要健全财政保障机制，加大政府对生活垃圾“三化”处理的资金投入力度，保障处置能力，并且在资金投向上由末端处置向前端的分类系统建设倾斜。要在新建小区设立“社区垃圾分类处理站”，较为分散的旧小区在改造过程中要给予支持，安排地块设立垃圾分类处理站。建立以公益化为引导、市场运作为基础的管理机制。要综合运用经济、社会、舆论等力量，采用适当的奖惩手段，建立政府和市民互动机制，形成全过程衔接处理机制。要统一城乡生活垃圾处理收费标准，理顺垃圾处理经费管理机制，实行促进郊区生活垃圾处理的财政补贴机制。要实行环境补偿机制，采取财政转移支付、垃圾产生区向垃圾处理区缴纳经济补偿费、生态修复、建造公共服务设施等措施。（六）完善领导体制，强化社会公众参与建立市生活垃圾“三化”处理工作领导小组。借鉴北京的做法，由市委或市政府主要领导担任组长，市委宣传部长、分管副市长担任副组长，成员由市绿化市容局、发改委、经信委、商务委、教委、科委、财政局、税务局、建交委、农委、环保局、规土局、旅游局、房管局、食药监局、市委宣传部、文明办、文广局、监察局和各区县主要领导组成。领导小组办公室设在市建设交通委，由对应的市政府副秘书长兼任办公室主任。建立联席会议制度，强化在重大问题的决策、执行上达成共识，加强部门协同