中国大熊猫国家公园体制试点研究

中国大熊猫国家公园体制试点研究（~）

世界自然保护联盟（IUCN）将保护地定义为：通过法律及其他有效方式用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的土地或海洋。保护地建设是全世界自然保护的主要方式，2010年生物多样性公约（CBD）发布了全球到2020年保护地面积达到陆地面积17%的Aichi目标。到2017年底，全球保护地已超过130000个，保护着14.8%的陆地和内陆水体、12.7%的海岸带，以及5.1%的全球海洋，对全世界生物多样性的保护起到了至关重要的作用。保护地建设包括新建保护地、原有保护地扩大、原有保护地的管理改善等，在Aichi目标的推动下，不同的国家都在开展保护地建设工作，如坦桑尼亚仅2016年下半年就增加了6.3%的保护地面积，韩国增加了3.6%，作为世界第二大经济体的中国也在积极参与保护地建设和改善工作。中国传统的保护地类型多样，从1956年最早的自然保护区建立开始，到目前已有11种，包括自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等，总量超过10000个，覆盖了中国17%的陆地和3.5%的海洋。但这些保护地在生物多样性保护和关键生态系统服务的维持上仍然存在空缺。保护地由不同的管理部门和不同层级的政府管理着，例如，自然保护区由林业、环保等部门管理，风景名胜区由住建部门管理，同时保护区又有县级、省级、国家级等。从管理范围来看，保护地还有相互重叠的情况，例如，自然保护区和风景名胜区的边界重叠。所以，中国的保护地建设和改善必然要在原有保护地基础上进行整合和扩大。根据世界自然保护联盟的定义，国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。设立国家公园是世界范围内保护地建设的主要形式，从1887年美国第一个国家公园黄石公园设立开始，到目前全世界已有超过200个国家建立了国家公园。但国家公园在中国是全新的，根据IUCN对于国家公园的定义，特别强调大尺度上保护生态系统及其生态过程的完整性，但中国传统的自然保护地受行政边界（以县为单位）和特定保护对象的影响，缺乏大尺度上生态完整性的考虑。因此国家公园建设的提出恰好为突破原有的行政边界、从完整性以及生态功能的连续性上整体考虑生物多样性保护提供契机。2013年，中国共产党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立国家公园体制”。2015年1月，国家发改委、中编办、财政部、国家林业局等13部门联合发出《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》。2015年1月，经国务院批准在9个省份开始建立国家公园体制试点，提出了青海三江源、吉林和黑龙江东北虎豹、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城以及云南普达措等8个试点的国家公园。2016年4月，中央深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组召开大熊猫、东北虎国家公园体制试点工作启动部署会，要求四川牵头，会同陕西、甘肃两省编制《大熊猫国家公园体制试点方案》（以下简称《试点方案》）。2017年中央又提出在甘肃、青海两省建立祁连山国家公园。截至目前，全国共有10个国家公园在开展体制试点。2017年9月，在总结试点经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》），初步完成了中国国家公园体制的顶层设计，《总体方案》明确提出中国国家公园的定义：国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区。2017年10月，党的十九大报告提出要“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地系”。这是继《总体方案》之后，进一步明确了国家公园的定位和作用，标志中国的国家公园建设进入实质推进阶段。中国国家公园建设的难点是：中国国家公园不是从无到有的建设过程，而是如何在现有保护地建设的基础上整合和扩大，改变现有多部门、多层级的管理现状，解决保护不到位、保护重叠等问题，理顺机制体制，使中国的自然保护走向良性发展的道路。大熊猫是我国特有珍稀物种，被誉为“国宝”。为保护大熊猫这一具有国家代表性的旗舰物种，党中央、国务院决定在大熊猫的主要栖息地整合设立国家公园，解决好跨地区跨部门的体制问题，实现大熊猫永久续存。大熊猫国家公园从2016年4月中央确定启动试点，2016年8月四川、陕西、甘肃三省人民政府上报试点方案，2016年12月中央深化改革领导小组第三十次会议通过试点方案，2017年1月中共中央办公厅和国务院办公厅印发《大熊猫国家公园体制试点方案》，标志着大熊猫国家公园正式进入试点期，在试点过程中，因为涉及不同省份及不同层级的政府、不同保护地类型、不同部门、不同利益相关方等，大熊猫国家公园是十个开展试点国家公园中，情况最复杂、面临困难最多的，所以分析大熊猫国家公园在机制体制试点阶段的进展和难点，有助于我们更好地了解中国国家公园建设道路上的难点，这些难点的解决能惠及中国未来的自然保护，也能为世界其他国家提供参考。基于此，本文以大熊猫国家公园为落脚点，从大熊猫国家公园目前的进展出发，分析大熊猫国家公园机制体制试点中的难点，继而提出几点关于机制体制试点的思考，为正在建设的大熊猫国家公园提供参考建议，也为中国其他国家公园的建设提供参考。一大熊猫国家公园边界范围及功能分区根据维护大熊猫栖息地完整性和原真性的原则，大熊猫国家公园将大熊猫种群高密度区、大熊猫主要栖息地、大熊猫局域种群遗传交流廊道划入其中，已确定总面积约为2.71万平方千米。根据2016年三省调查结果，该范围内有人口20余万人，野生大熊猫1600余只，栖息地面积约1.81万平方千米。其内有各类保护地70余个，涉及42个自然保护区、1个自然保护小区、2个世界自然遗产地、14个森林公园、13个风景名胜区、2个水利风景区、5个地质公园，还有几十个从事森林保护的森工企业和林场。其范围涉及四川、陕西、甘肃三省的成都、绵阳、德阳、雅安、眉山、阿坝、广元、西安、宝鸡、汉中、安康、陇南等12个市（州）29个县（市、区）和卧龙特别行政区。根据野生大熊猫局域种群状况、生活习性及地理分布，试点方案将大熊猫国家公园划分为岷山片区、邛崃山-大相岭片区、秦岭片区和白水江片区（见表1）。表1大熊猫国家公园范围内现有大熊猫及保护地现状片区名市面积（平方千米）熊猫数量（只）自然保护区（个）风景名胜区（个）森林公园（个）地质公园（个）世界自然遗产地（个）自然保护小区（个）水利风景区（个）林场等（个）岷山5100136561876311023邛崃山-大相岭4101645491066210228秦岭443862981202000019白水江1257111120000002合计14271341614421314521272表1大熊猫国家公园范围内现有大熊猫及保护地现状传统中国自然保护区是沿用人与生物圈保护区的区划原则进行划定的，而针对大熊猫国家公园的实际情况，根据保护对象的敏感度、濒危度、分布特征，统筹考虑生态保护及开发现状、居民生产生活与社会发展需要，中央印发的《大熊猫国家公园体制试点方案》提出大熊猫国家公园划分为核心保护区、生态修复区、游憩科普区、传统利用区。核心保护区：“包括原有自然保护区核心区和缓冲区、森林公园生态保育区、风景名胜区的自然保护核心区、大熊猫分布高密度区、国家一级公益林中的大熊猫适宜栖息地，以强化保护和自然恢复为主，禁止生产经营活动，确保生态系统原真性，提高生态系统服务功能。”生态修复区：“包括核心保护区外的大熊猫栖息地、局域种群交流重要廊道、已关闭或一定时期将关闭的合法矿区，以保护和修复为主，是核心栖息地的重要屏障，实施必要的人工干预保护和恢复措施，加快生态系统退化区域的修复。”游憩科普区：“包括重要生态旅游与环境教育资源、已经存在于核心保护区与生态修复区之外的生态旅游区域及通道，该区在强化资源保护管理的同时，留出适度空间满足公众游憩、科研和教育需要。”传统利用区：“包括居民聚居区、居民传统利用的交通通道、成片非栖息地经济林，该区结合当地传统民俗文化，以及地域、生态与资源特色，适度发展各具特色的生态产业，合理控制生产经营活动。”核心保护区大熊猫栖息地面积最大，大熊猫数量最多，游憩科普区栖息地面积最小，大熊猫数量最少（见表2）。表2不同功能分区大熊猫栖息地及大熊猫种群数量功能区面积（平方千米）占比（%）栖息地面积（平方千米）占比（%）大熊猫数量（只）占比（%）核心保护区19872.1973.2414349.8279.06150993.49生态修复区3150.0311.611745.129.62764.71游憩科普区479.531.77296.381.6360.37传统利用区3632.3913.391758.589.69231.43合计27134.14100.0018149.90100.001614100.00表2不同功能分区大熊猫栖息地及大熊猫种群数量二大熊猫国家公园体制试点进展按照中央批复的试点方案和印发的总体方案，在中央各部委，川、陕、甘三省共同努力下，大熊猫国家公园体制试点工作稳步推进并取得了积极成效，各级政府和公众对国家公园的认识也逐步提高。目前已开展的试点工作如下。1.设立大熊猫国家公园体制试点工作推进机构中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组、国家发展改革委牵头组建了国家公园体制试点领导小组，负责在国家层面协调和督促检查各国家公园试点工作。三省均成立省级层面的大熊猫国家公园体制试点工作推进领导小组，分管省领导担任组长，负责统筹协调推进国家公园体制试点。四川成立了大熊猫国家公园管理机构筹备委员，从省级相关部门抽调人员具体实施大熊猫国家公园机构整合等相关工作。2.明确大熊猫国家公园试点期间权责利三省根据不同管理现状和自然资源情况，分别制定了试点期间大熊猫国家公园体制试点实施方案和总体规划，指导大熊猫国家公园建设和试点期间机构整合、自然资源资产管理、生态保护等重点工作路线图、时间表和责任单位。依照“依托现有机构整合组建管理机构”“体现精简统一效能”“有利于三省对国家公园的协调和管理”等原则，三省提出了大熊猫国家公园机构整合设置的建议方案。3.启动自然资源确权登记结合全民所有自然资源资产管理体制改革，试点地区制定《大熊猫国家公园自然资源统一确权登记工作方案》，调查核实国家公园范围内各类自然资源利用现状，厘清国有和集体所有土地及承载的各类自然资源边界范围，启动建设国家公园自然资源登记数据库、信息平台。4.加强试点期间生态保护工作成立由6位院士领衔，涵盖生态、环保、地质、交通、经济、规划等20余个学科的大熊猫国家公园专家咨询委员会，为国家公园建设和生产经营活动提供决策咨询和技术指导。整合发改、林业项目资金，重点支持大熊猫走廊带、保护站和宣传设施建设。申请大熊猫国际合作资金推进大相岭、岷山L种群大熊猫野化放归基地建设，启动国家公园内野生大熊猫个体DNA档案建立工作。全面停止国家公园范围内新设采矿权、商业性探矿权、新建水电站等建设项目审批，暂停国家公园核心保护区及生态修复区内征占用林地、林木采伐等行政许可审批。启动制定国家公园内已有生产经营活动退出机制。5.完成勘界落图工作制定《大熊猫国家公园勘界打桩定标工作方案》，通过实地勘察、相关部门座谈、卫星图像比对等方式和技术手段，历时近两个月，完成国家公园边界及功能区划边界实地勘察工作，为2018年启动大熊猫边界和功能区划打桩做好了充分准备。6.启动大熊猫国家公园形象标识征集2018年1月，三省大熊猫国家公园体制试点工作领导小组共同发起大熊猫国家公园形象标识征集，面向全球征集国家公园形象标识。在征集形象标识的同时，也提高了大熊猫国家公园知名度和影响力。三大熊猫国家公园机制体制试点中的难点虽然试点工作在往前进，但由于大熊猫国家公园面积大，区内人口众多，又涉及三个省的不同政府部门等，现有机制体制试点工作仍有不少难点。1.管理机构设置迟滞管理机构设置是国家公园体制试点的关键性工作。中央印发的《试点方案》和《总体方案》都对如何设立国家公园管理机构提出要求：整合设立国家公园，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责，同时明确试点期间三省承担的主体责任。为此，三省按中央要求向国家相关部门提交了机构设置方案。2.事权划分不明建立国家公园体制是为了解决“九龙治水”问题，真正实现一个部门对自然资源和国土空间管控，保持生态系统原真性、完整性。《总体方案》明确国家公园管理机构“履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会教育管理和宣传推介等职责，负责协调与当地政府与周边社区关系”，但同时也提出部分国家公园由中央行使所有权，有过渡期，根据实际需要整合资源环境方面的执法权等。也就是说，试点期间，中央未明确大熊猫国家公园究竟是由中央直接履行管理职能，还是委托省级政府履行管理职能。在体制试点中难以做到大熊猫国家公园“归属清晰、权责明确”。3.协同管理和资金保障机制缺乏大熊猫国家公园涉及区域既是自然资源丰富、生物多样性高，也是多民族聚居、经济相对落后区域，经济发展对自然资源依赖性较高。大熊猫国家公园体制试点既要关注体制改革、生态保护，也要关心民生问题。据2016年统计，大熊猫国家公园内有超过300处矿山、300多个水电站，还有几十个旅游开发项目，从业人员数万人。《总体方案》中虽然明确“不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离，建立已设矿业权逐步退出机制”，但是目前没有明确退出的时限、补赔偿标准与资金来源，以及国家公园建立对地方财政减收的扶持等导向性配套政策。省级政府虽然提出了建立退出机制、加大生态补偿力度、推进社区可持续发展等重要工作，但受财力和出台政策效率等限制，难以建立中央和地方、各部门之间协同管理机制和以财政投入为主的多元化资金保障机制，增加了试点工作难度。4.法律保障不足在现有各类保护地法规制度完成调整和国家公园法律法规出台前，大熊猫国家公园在管理体制、运行机制、资源管控等方面的探索均缺乏相应的法律依据和支撑。随着试点工作逐步深入，推进一些深层次的改革若无法律授权，政府的行政行为将面临巨大法律风险。四推进大熊猫国家公园机制体制试点的建议1.在省级层面设立管理机构开展国家公园体制试点目标是“建成统一规范高效的中国国家公园体制”。为此，必须首先建立专职国家公园管理机构，代表国家行使国家公园内资源管理权限，有效解决交叉重叠、多头管理的碎片化等问题。大熊猫国家公园范围涉及四川、陕西、甘肃三省，内部有大量原住居民和集体土地，与制定单项制度不同，国家公园体制试点承载着综合性配套改革的重任。从试点经验来看，不仅单靠一个县建不了国家公园体制，单靠中央部门也不行。按照中央对国家公园试点工作安排，要在2020年前基本完成，目前应当支持试点省尽快设立专职国家公园管理机构。由各省根据各国家公园不同情况设立不同形式的管理机构，暂行国家公园管理职责。待国家公园体制顶层设计完善，再依法依规调整管理机构。这样既符合中央提出的省级政府承担试点期间主体责任，《总体方案》中提出分级行使自然资源资产所有权，也让地方政府“上交”自然资源资产管理权有个过渡期，有利于调动参与国家公园体制试点的积极性。《总体方案》提出，“部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使”，可综合考虑行政区域跨度、林地权属比重、保护管理效率等因素，进一步明确试点期间由中央直属和地方政府代管的国家公园，厘清事权划分，以便试点工作推进有力。中央印发的《试点方案》明确“大熊猫国家公园实行国家所有和集体所有并存的土地管理制度”，这就决定了大熊猫国家公园应该是中央和地方政府共同行使管理权限。管理模式可仿效澳大利亚国家公园管理，采用偏平分权模式，基层管理权限较大。省级及以下国家公园管理机构负责资源保护、自然资产管理、旅游利用、规划建设、科学研究等职能；中央层面成立的国家公园管理综合管理机构负责基本立法、宏观战略管理、行政问责等权力分配职能。省级政府承担试点主体责任，坚持“善治”原则，避免一刀切的管理模式，先行先试，待时机成熟，逐步过渡到国家公园内自然资源资产所有权由中央行使。2.建立有效的协同管理与以中央为主、以地方为辅的资金保障机制“构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制”，鉴于大熊猫国家公园复杂性，试点期间应建立以中央投入为主、以地方政府投入为辅的财政保障机制。根据试点情况，以及事权划分变化，逐步过渡到中央全额投入保障。这样保障才能真正实现“加大政府投入，推动国家公园回归公益属性”。中央提供了足额资金保障，地方政府就不需要乱动脑子去搞破坏生态的“发展”，也就能履行管好国家公园生态保护的主体责任。国家相关部门应加大对大熊猫国家公园建设政策上的支持力度，出台各类保护地管理机构整合、生态补偿、扶贫移民、基础设施建设的规定和措施；支持三省政府按照体制试点方案明确的工作任务推进各项工作；在中央预算层面单独建立国家公园管理机构预算户头。通过规范的捐赠、协议保护、专家咨询等机制，鼓励社会组织、当