中国区域不均衡发展的过程和理论基础

中国区域不均衡发展的过程和理论基础

中国目前发展的状态与1980年以来中国奉行的不均衡发展理论有密切关系。20世纪80年代初，中国理论界形成梯度理论。按区域空间发展水平，分为东部、中部、西部三大地带。中国经济发展的空间和时序选择应是：由东向西，按技术梯度，使先进技术地带逐步向中间技术地带、传统技术地带推移。这一理论和战略的提出，对中国区域发展产生了很大影响。国家“七五”计划对三个地带的经济发展战略阐述的侧重点也与梯度理论的基本含义相同。

梯度理论和发展战略提出以后，使中、西部地区的许多学者和干部从感情上难以接受。中、西部理论界又提出了与“梯度理论”相反的“反梯度理论”。这一理论的基本含义表述为：现代科学技术有三个基本走向：一是向贸易比较发达地区转移；二是向智力资源较发达的地区转移；三是向自然资源丰富地区转移。西部地区拥有比较丰富的自然资源，可以从国际国内引入大量资金、技术和人才，使自身超前发展。

20世纪90年代以来，中国区域发展格局发生了重大变化，东部与西部区域差距急剧扩大，许多学者开始把眼光放在如何解决区域差距上，从合理的进行工业布局和稳定社会大局等出发，提出了“一个半重点论”等理论，主张在发展布局上奉行“兼顾”策略。

为了弥补东部与西部急剧扩大的区域差距，国家拟定了一系列政策措施促进中西部发展。这些措施的实施对加快中西部经济发展步伐起到了重要作用，但从效果上看并没有扭转东西部发展差距越来越大的趋势。1978年以来，我国理论工作者在总结中华人民共和国成立后我国区域经济均衡发展的经验教训的基础上，针对出现的新情况新问题，在消化吸收国外区域理论的基础上，提出了一系列关于我国区域发展的理论观点。这一章主要是对我国理论界提出的区域发展理论进行回顾，同时，对20世纪90年代特别是“九五”计划实施以来我国区域协调发展政策实施的效果进行评价。一区域不均衡发展理论我国理论界探讨过的诸多观点，概括起来主要有二类：一是“一个重点论”，包括梯度发展论和反梯度发展论、中心开花论、战略西移论、东部决战论；二是“一个半重点论”及其他（包括“三沿”战略、“四沿”战略、“三环”战略、H型战略、弓型战略等）（陆大道，1995；魏后凯，1995；陈淮，1999）。（一）一个重点论1.梯度发展战略和反梯度发展战略20世纪70年代末和80年代初，我国理论界在研究中国区域经济问题中，开始借鉴吸收国外梯度理论。梯度理论的主要内容在我国一般表述为：无论是世界范围还是一国范围，经济技术的发展是不平衡的，客观上形成一种经济技术梯度。有梯度就有空间推移，首先让有条件的高技术梯度地区，引进掌握先进技术，然后逐步向处于二级梯度、三级梯度的地区推移。在我国按区域空间经济发展水平，可分为东部、中部、西部三大地带。中、西部地区虽然资源丰富，但技术力量薄弱，资金不足，大多数地区处于中间技术地带，有的还处于传统技术地带；而沿海和部分中部地区则具有比较先进的技术和雄厚经济实力。因此，我国经济发展的空间和时序选择应是：由东向西，按技术梯度，由先进技术地带逐步向中间技术地带、传统技术地带推移，随着经济的发展，通过转移的加速，逐步缩小区域差异。这一理论和战略的提出，对我国区域经济产生了很大影响。国家“七五”计划对三个地带的经济发展战略阐述的侧重点也与梯度理论的基本含义相同，如东部沿海的目标是：“大力开拓新兴产业，发展知识密集型产业，使产品向高、精、尖、新方向发展”；而西部的目标则是“大力提高各民族人民的科学文化水平，为进一步开发建设做好准备。”梯度理论和发展战略提出以后，引起了学术界的激烈争论，中、西部地区的许多学者和干部从感情上难以接受。在进一步的学术讨论中，中、西部理论界又提出了与“梯度理论”相反的“反梯度理论”。这一理论的基本含义为：现代科学技术有三个基本走向：一是向贸易比较发达地区转移；二是向智力资源较发达的、技术水平较高的地区转移；三是向自然资源比较丰富的地区转移。西部地区拥有比较丰富的自然资源，可以从国际国内引入大量资金、技术和人才，使自身的经济技术超前发展，而不必主要接受第一、第二梯度的转移技术。如果只承认梯度转移论，必然会阻碍落后地区的开发建设，使落后地区永远赶不上先进地区，这同社会主义经济布局基本要求是相矛盾的，也同世界新技术革命给落后国家和地区带来超赶发展的机会不相适应。2.战略重点西移论、中心开花论和东部地区重点论“战略重点西移论”认为，20世纪90年代或21世纪初，中国经济发展战略重点应逐步转移到我国西部地区，促进西部地区的第二次起飞。这一战略与“反梯度推移战略”的着眼点不同，但最终主张把我国的战略重点移到西部地区这一点是一致的。“中心开花论”主张把我国战略重点放在中部地区，利用长江，依托武汉、外引内联，带动华中一大片率先致富，从而促进整个中国经济的腾飞。“东部地区重点论”也叫东部重点发展论，或东部决战论，即主张集中全国的人力、物力、财力，首先在沿海开放地带，大力发展外向型经济，大胆地参与国际经济竞争和国际循环，以引进更多的外资和先进技术，率先把沿海地区建成社会主义现代化的“模范”。3.“一个重点论”非均衡发展观点的合理性与缺陷上述有关区域重点发展战略的各种观点，既反映了我国区域经济关系发生的深刻变化，也反映了不同地区经济发展的主观要求，从理论上讲既有合理性，但也包含着较为明显的偏颇。区域重点发展战略的合理性主要包括：一是在该战略中，尽管各自的侧重点有所不同，但共同点都主张我国区域经济应有“一个重点”的战略选择。这是我国区域发展战略研究中的一个进步；特别值得一提的是，梯度发展战略理论开始把经济效益放在区域发展和生产力布局的首位，第一次对传统的“均衡发展战略”提出挑战，从而使区域经济发展战略从过分强调平衡的误区走向非平衡的现实，这在区域发展思想史上是一个突破。二是区域重点发展战略的提出，在一定意义上标志着我国区域发展战略的研究开始与全国经济发展战略相衔接，从侧重本地区发展战略研究向宏观区域发展战略迈进，在中国宏观经济发展战略方面作出了初步的、有益的尝试和探索，这无疑是一个进步。事实上，研究中国区域经济发展战略，必须从中国国民经济的全局出发，而不能仅从本地区经济局部利益出发，否则，如果理论研究仅停留在本地区经济发展战略上，势必受本地区利益的驱使，既影响理论研究的科学性，又造成区域间经济难以相互衔接和协调发展。80年代的实践也证明，在中国这样一个大国，若只有某个区域发展战略，而没有关于全国宏观区域经济发展战略的指导，没有与这个总战略相适应的其他区域经济发展战略的配合，则无论这种战略本身如何完美，也难以顺利实现其协调发展。“区域重点发展”存在的缺陷主要表现在以下几个方面：（1）受利益驱使无不带有极强的地方因素，从而使人们对其科学性表示怀疑。从梯度理论来看，由于注重效率优先和利润最大化追求，忽视了我国各区域间经济发展条件及发展能力在事实上有很大差异；而且从其政策效应来看，必然会加剧“马太效应”，即“先进更先进，落后更落后”的恶性循环。从反梯度理论来看，其功绩在于反映了西部人不甘落后，自强不息的奋斗精神和敢于后来者居上的赶超意识，同时也呼唤人们对西部的经济地位、市场地位和战略地位的高度重视。但是反梯度理论的提出忽视了本地区自然条件与生产技术和交通运输能力的局限现实。况且，这种理论本身仅仅是对梯度理论的反应，其界定也十分模糊。就东部重点论来说，虽然反映了我国60%以上的生产力集中在东部沿海地区以及该地区经济效益高等客观事实，但却忽视了内地经过40年的建设已取得的巨大成就，忽视了东部地区的进步与内地所付出的代价之间的关系；忽视了东、中、西部三大区域差异的扩大可能在国内政治、经济、社会等方面引发难以预料的矛盾和问题。“战略重点西移”在20世纪实施是超越现实的、也是不可行的，但21世纪初期随着我国经济实力的增强和国家进一步发展的迫切需要，必将逐步实施。当然实施“战略重点西移”，或者说西部开发，并不是不考虑东部地区继续发展。“中心开花论”虽然强调了华中地区经济发展的重要性，但却因经济实力不足而未必能“带动全国”，而且华中地区能否作为中国经济发展的“牛肚子”，还有赖于其自身实力和发展条件的改善与提高。（2）区域重点发展战略的各种观点，虽然都试图从全国发展角度来研究区域发展战略，系统地提出建立中国宏观区域经济发展战略系统的思想，但还仅仅是一种尝试，还缺乏一定的理论性、系统性。在他们的战略系统内，地区之间虽有分工协作，发挥优势，提高综合效益的积极一面，但也存在各地区间的冲突与矛盾的消极一面，对各区域之间的战略关系还触及不深，甚至根本未触及到。所以未能完全形成科学的中国宏观区域发展战略。也正因为如此，区域重点发展战略的各种观点，与其说是关系全国宏观区域布局的战略，倒不如确切地说是关系各个地区的发展战略。（二）“一个半重点论”及其他20世纪90年代以来，我国区域经济格局发生了重大变化，东部与西部区域差异急剧扩大，许多学者开始把眼光放在如何解决区域差异上，从合理的进行工业布局和稳定社会大局等出发提出了“一个半重点论”、“三沿”战略、“四沿”战略、“三环区域经济结构”、“T字布局战略”、“π型布局战略”等主张。1.“一个半重点”理论“一个半重点”理论，是从东、西部区域经济发展差异呈扩大趋势的事实出发，主张国家应把经济发展的战略重点放在东部地区，同时要在西部地区为实现我国经济的战略转移打下坚实基础。国民经济的半个重点应当服务于东部这个重点，而不是与它争重点。“一个半重点”不是凝固不变的静态模式，而是一个发展变化的动态趋势，半个重点要在西部地区经济发展的长期积累中才能实现，而在国民经济实现由东部到西部的战略转移之后，一个重点和半个重点的位置将会倒过来。这一论点是以我国生产力按“一线”（东部沿海省市区），“二线”（黑龙江、吉林、内蒙古、山西、安徽、江西6省区），“三线”（包括云南、贵州、四川、重庆、陕西、甘肃、宁夏、河南、湖北9省市区），“四线”（新疆、青海、西藏等3省区）的格局划分作为实践基地，并以一、三线关系作为我国生产力布局中基本的战略关系为依据而提出来的，认为“一、三线”两大地带之间应保持“一个半重点”的战略关系。根据“一个半重点”的战略思想，该论点进一步提出我国生产力布局应采取“H”型新构想，即“I”是“一线”地带，“I”是三线地带，“-”是长江流域与陇海—兰新—新疆铁路之间的广阔地带。2.“三沿”战略“三沿”战略，是指在沿海地区建立开放地带，在长江一带建立若干开放区，在内陆边境线建立若干边境开放区，即沿海、沿江、沿边地带同时对外开放。“四沿”战略，即主张在沿海地带、沿边地带、沿长江地带和沿陇海—兰新线地带等四条经济大动脉的基础上，建立“开”字型的战略性结构网络。“三环区域经济结构”，是由周围地带的沿海和边陲构成外环，重点发展外向型经济，以各自不同的模式发展出口导向产业；以武汉为中心的江汉平原、西安为中心的关东平原和重庆、成都为中心的成渝地区构成内环，主要面向全国市场，提高经济发展水平，重点发展进口替代产业；介于内环和外环之间的黄河流域和皖、赣、湘、黔一线构成中环，重点发展能源、原材料及其相关产业，为内外环服务。所谓“T字布局战略”认为，我国东部沿海地带与横贯东西的长江形成了紧密结合的T字型态势，是20世纪或更长时期内进行重点开发的两条最主要的轴线。这一战略在学术界被概括为“重点轴开发论”。所谓重点轴开发，即点轴—等级渐进扩散式开发，是在全国范围内，确定若干具备有利发展条件的大区间、省区间及地市间线状基础设施轴线，对轴线地带的若干个点（城市及城市区域——发展中心）予以重点发展。就全国生产力布局而言，应以海岸地带和长江沿岸轴作为全国一级重点开发轴线，即采取“T”字型开发战略。所谓“π型布局战略”，（这里的“一”指东部沿海地区，“I”指陇海一兰新铁路沿线，“L”指长江流域）认为我国工业布局应该在注意发挥东部重点开发作用的同时，还应该特别把一、三线地区的核心地段紧密联系在一起，从而更好地发挥陇海线的优势。3.“一个半重点论”等观点的合理性与缺陷以上各种战略观点的角度各有侧重，说法各不相同，各有其合理性一面，但也有不足之处。首先，无论是“三沿”、“四沿”还是其他字型的区域发展理论，都主张在区域布局上奉行“兼顾”策略，在产业上则主张要倾斜，但对如何把区域布局和产业倾斜结合起来，却未有明确答案，因而有不可取之处。其次，上述观点已注意到研究区域经济发展战略必须结合国民经济整体运行，因而把区域经济发展战略的研究由原来的单纯研究某一地区发展战略推向研究全国区域经济发展战略，这显然是一个历史的进步。但是，这种研究也同区域重点发展战略的研究一样，还未上升到理性的认识，从宏观经济的分工协作要求来看，在某种程度上还带有极强的地方色彩和功利因素。“一个半重点论”虽然在这方面较前有很大的进步，但是其理论的实践基础以“一、三”线为核心，在很大意义上只能认为是对我国现有区域经济格局的现状描述，充其量不过承认“三线”存在的客观现实，呼唤人们不要忽视“三线”的重要地位。至于如何调整“一、三线关系”及我国未来区域经济格局发展的态势等问题，这一理论则未能作出科学的解释与判断。二国家促进区域均衡协调持续发展的政策尝试和效果20世纪90年代尤其是“九五”计划实施以来，国家更加重视支持中西部地区的发展，并且拟定了一系列政策措施（中央文献研究室，1982～2003；马洪，1997～1998；费洪平，1998）：优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移；理顺资源性产品价格，增强中西部地区自我发展的能力；实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政支持；加快中西部地区改革开放步伐，引导外资更多地投向中西部地区；加大对贫困地区的支持力度；加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合与技术合作等政策。这些政策是政府认真贯彻执行邓小平区域经济协调发展理论，结合中国实际，参考理论界各项研究成果和观点并吸取其可行成分而形成的。这些政策对加快中西部地区经济发展步伐起到了重要作用。但是1998年国内外经济形势的重大变化，中西部地区经济发展面临的难度比“九五”初期设想的要大，每项政策所起的作用也不尽相同，需要重新审视加快中西部地区发展的政策。由于国家支持中西部发展的各项具体政策由各有关部门决定，散见于不同的文件中，要总结这些政策在实践中的效果如何，不是一件容易的事情。这里仅仅研究10个具体的区域政策。（一）关于优先在中西部地区安排基础设施建设的政策及其效果铁路、公路、通信、环保等基础设施建设，对于促进国土开发、改善投资环境、吸纳劳动力、发展全国统一市场和加快区域经济协调发展都具有重要意义。根据我国基础设施建设整体水平不高，而且东部与中西部极不平衡的状况，“九五”计划安排国家在中西部地区增加了一批交通、水利、生态环境保护等重点基础设施项目，加大倾斜力度。在1996年新开工的国家重点项目投资总额中，中西部地区占全国的43%以上，比“八五”期间大有提高。亚洲金融危机爆发后，1998年国家作出了扩大内需、增加必要的投入，加快基础设施建设的重大决策，这一决策使中西部地区的基础设施建设发展更快。当年国家安排了1000亿元国债资金，1999年再向银行增发600亿元长期国债，用于固定资产投入。原则上沿海地区的基础设施投资主要由地方政府承担并吸收民间资本参与。国家在增加的财政投入中加大了对中西部地区基础设施建设倾斜力度，已在中西部地区增加了一批水利、交通、生态环境保护等重点基础设施项目。比如1998年增加的财政投资用于中西部地区的占46%，西部地区固定资产投资增长幅度已经超过东部地区，这是多年来从未有过的。1999年还在加大力度。“九五”后三年，国家加快了安康线、南疆线、成昆线电化、六盘水株洲复线、内昆线、包西铁路神木北至延安北、安徽芜湖长江大桥等铁道重点项目建设，加快建设了三峡工程、李家峡电站、连云港霍尔果斯公路干线西段、兰州机场、昆明机场、西光缆干线、城乡电网改造、宁夏扬黄扶贫灌溉工程、甘肃引大入秦工程、黄河万家寨水利工程等一批基础设施项目。这些重点项目的建成和已经建成的南昆铁路、京九铁路等工程，对于促进中西部，特别是西部地区的经济社会发展已经并将继续起着重要作用。（二）加快中西部地区乡镇企业发展的政策及其效果加快中西部地区乡镇企业的发展，是20世纪90年代以来国家促进区域协调发展的一个重要决策[1]。党的十四大报告明确提出：“继续大力发展乡镇企业，特别要扶持和加快中西部地区和少数民族地区乡镇企业的发展。”根据这一精神，1993年2月，国务院作出了《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》，主要包括六个方面的内容：一是提高认识，加强领导，把加快发展乡镇企业作为中西部地区经济工作的一个战略重点；二是实行适应中西部地区经济发展要求的产业政策，在中西部乡镇企业发展方向、规模和速度方面给予大力支持；三是提倡不同形式的乡镇企业共同发展；四是鼓励和支持各类人才走上开发乡镇经济的主战场；五是走因地制宜、合理布局、集中连片发展的路子；六是积极在中西部地区培育和发展市场体系；七是多渠道增加中西部地区乡镇企业的资金投入，提出“从1993年起到2000年，除了用好现有乡镇企业贷款存量和每年正常新增贷款外，再由中国人民银行每年在国家信贷计划中单独安排50亿元贷款，支持发展中西部地区乡镇企业。”此外，中国农业银行从1992年第4季度起也开办了1亿元专项贴息贷款，支持少数民族地区发展乡镇企业。1995年1月，国务院又批准了农业部提出的《乡镇企业东西合作示范工程方案》，主要内容包括：一是到2000年，在中西部地区建立100个乡镇企业总产值超过10亿元的东西示范区。在1997年1月召开的全国乡镇企业工作会议上，农业部又决定将拟建示范区的数量增加到200个。二是根据国家产业政策、区位优势和效益，确立1000个东西合作示范项目。三是由国家科委和农业部共同在中西部地区乡镇企业组织推广1000项经省、部级以上鉴定、成熟的新技术、新产品，其中一半以上的项目要形成一定的经营规模。四是在充分协商的基础上，组建100对双边合作兄弟市、县，为发展乡镇企业开展经济、技术、商贸、劳务等合作。五是采取多种形式，为中西部地区培养1万名技术骨干，造就一批懂技术、会管理、善经营的乡镇企业人才。六是开展干部交流。同时，国家还给予了一些相应的优惠政策，包括自1995年起，每年在新增的乡镇企业贷款中安排一定数额（不少于5亿元）用于实施《工程》项目，中央财政和地方财政每年用于支持乡镇企业的资金应优先安排东西合作示范工程；对示范工程项目中高科技和外向型乡镇企业符合条件的要赋予进出口经营权。从实施的情况看，国务院作出的扶持和加快中西部乡镇企业发展的政策效果是比较好的，对于繁荣少数民族地区经济起到了一定的作用。从各地区的情况看，1995年在东部10个省市中，有7个省市乡镇企业总产值的增长速度低于全国平均水平；而在中西部19个省区（未包括西藏）中，有12个省区的增长速度高于全国平均水平。从1995～1998年的全国乡镇企业东西部合作示范工程看，中西部地区共签订东西合作项目4万多个，引进资金520亿元，总投资967亿元，转移农村剩余劳动力280万人。中西部地区干部群众思想观念和劳动者素质得到了较大提高，同时也提高了乡镇企业整体素质和市场竞争能力。当然，加快中西部乡镇企业发展的政策在实施过程中还存在一些问题。比如，国家支持中西部乡镇企业发展的100亿元专项贷款是以中西部20个省区市为对象，地理范围太大，难以取得较好的效果。同时，这100亿元专项贷款属于两业贷款，实际到位率较低。随着亚洲金融危机加深和我国产业结构调整步伐加快，自1999年以来中西部地区乡镇企业发展趋缓。据农业部乡镇企业局提供的最新统计，1998年中西部地区乡镇企业增加值在全国所占份额上升了近1个百分点。1999年上半年，中西部地区增幅比东部地区低1.8个百分点，利润增长率低5个百分点，税金增长率低4.7个百分点。因此，要想从根本上改变过去长期形成的乡镇企业发展不平衡的格局，还有很长的路要走。（三）加快中西部地区开放步伐，引导外资更多投向中西部地区的政策及其效果“九五”期间国家制定了一系列引导外资投向中西部地区的优惠政策。1996年8月，国务院根据计划的要求，决定将内地省、自治区、计划单列市吸收外商直接投资项目审批权限，由现行项目总投资额1000万美元以下提高到3000万美元以下。1997年3月，对外贸易经济合作部出台了对中西部地区利用外资的优惠政策，这些政策主要包括：进一步扩大中西部、特别是沿边地区和内陆中心城市对外开放的范围和领域，尤其是在开发当地优势资源和加快基础设施建设方面，允许采取灵活、多样的引资方式；外国政府优惠贷款项目，多边、双边受援项目，除有特别要求外，今后全部安排在中西部地区。这些政策比1996年出台的放宽审批权限政策又前进了一大步。1998年，国务院又出台了一系列更具力度、比东部更加优惠的政策，以最大限度地引导和鼓励外商到中西部地区投资。这些政策包括：（1）国家对限制类和限定外商股权比例项目的设立条件和市场开放程度，中西部比东部地区可适当放宽；（2）进一步提高国际金融组织和外国优惠用于中西部地区的项目比重；（3）优先安排了一批农业、水利、交通等基础设施项目在中西部吸收外资，并加大对项目配套资金及相关措施的支持；（4）中西部省区可选择确有优势的产业和项目，报国家批准后，可享受鼓励类项目的进口自由设备免征关税和进口环节增值税等等。1999年8月，外经贸部等部门制定了关于当前进一步鼓励外商向中西部地区投资的优惠政策，主要包括：一是放宽中西部地区吸收外商投资领域和设立外商投资企业条件，放宽中西部地区外商投资企业外商持股比例限制；二是对设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的三年内，可以按减15%的税率征收企业所得税；三是外商投资企业到中西部地区再投资的项目，凡外资比例达到25%以上的，均可享受外商投资企业待遇；四是允许沿海地区的外商投资企业到中西部地区承包经营管理外商投资企业和内资企业；五是允许中西部各省、自治区、直辖市在其省会或首府城市选择一个已建成的开发区，申办国家级经济技术开发区。从实施的情况看，国家鼓励、引导外资投向中西部、特别是西部地区的一系列优惠条件已经开始产生一定的效果。根据外经贸部统计，1996年东部和中部实际利用外资比重与1995年相比均有不同程度的上升，而西部由1995年的3.09%进一步下降了0.6个百分点。1997年情况有所变化，西部地区外商实际投资比重上升。项目平均规模大幅度提高。1997年实际利用外资中，西部地区增长幅度高达59.96%，超过东部和中部。中部增长速度达到17.12%，东部也增长了8.25%；新批项目的平均规模，东部地区是240万美元，比19%年平均水平降低了84万美元，中部也比1996年的185万美元降低了51万美元，相反，西部的平均规模由149万美元上升到190万美元，超过了中部地区，与东部差距进一步缩小。此外，国际金融组织和外国政府贷款60%以上用于中西部地区的政策得到了落实。世界银行等国际金融组织的贷款主要面向中西部地区的扶贫、农业资源开发、治理生态环境等的项目也顺利进行。但是，“九五”计划实施以来的几年，我国利用外资的区域格局仍然没有改变。1998年东部地区新批合同外资金额和实际使用外资金额在全国所占比重分别为86.94%和87.26%，中西部地区新批合同外资金额比1997年增长2.90%，实际利用外资在总量中的比重略有下降。外国直接投资不能大规模西进，既受中西部交通、通信等基础设施的硬环境和行政效率较差、法制不配套、劳动力素质普遍低下的软环境影响，又受经济全球化过程中外商在我国直接投资明显下降等国际因素的影响，外资大部分还是流向东部沿海地区。（四）加大对贫困地区扶持力度的政策及其效果扶贫政策是我国区域政策的重要组成部分。20世纪90年代我国政府加快了扶贫工作步伐，多次召开会议专门研究扶贫问题。1994年4月，国务院发布了《国家“八七”扶贫攻坚计划》，明确要求集中人力、物力和财力，用7年左右的时间，基本解决当时农村8000万贫困人口的温饱问题。1995年9月，党的十四届五中全会通过的《“九五”计划纲要》把加大扶贫力度作为促进中西部地区经济发展的一项重大政策提出来。1996年9月，中共中央、国务院联合在北京召开了中华人民共和国成立以来规格最高的中央扶贫开发工作会议，中西部18个省区的省委书记、主管副省长和扶贫办主任参加了会议，江泽民总书记等中央领导同志做了重要讲话，会议形成了《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。1999年6月，中央扶贫工作会议在京召开，江泽民等中央领导发表重要讲话，提出全党全社会进一步动员起来，夺取“八七”扶贫攻坚战阶段的胜利，会议形成了《中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》。上述会议制定了一系列扶贫措施，归纳起来主要有：实行党政一把手扶贫工作责任制。党中央、国务院明确提出要实行党政一把手扶贫工作责任制。贫困地区的党政一把手，特别是贫困县的县委书记和县长，要以高度的政治责任感和使命感亲自抓扶贫开发，深入贫困乡村调查研究，直接部署扶贫工作，具体解决问题。根据中央要求，近几年各地普遍加强了扶贫工作的领导，12个省、区、市的书记、省长、主席担任了省、区、市的扶贫开发领导小组组长。1.坚持多渠道增加扶贫资金（1）《国家“八七”扶贫攻坚计划》规定：国家现在用于扶贫的各项财政、信贷资金要继续安排到2000年，以工代赈资金和“三西”专项建设资金在规定期限内保持不变；从1994年起，再增加10亿元以工代赈资金，10亿元扶贫贴息贷款执行到2000年；调整国家扶贫资金投放的地区结构，从1994年起，将分一年到两年把中央用于广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁6个沿海经济比较发达省的扶贫信贷资金调整出来，集中用于中西部贫困状况严重的省、区，中央支援经济不发达地区资金原来用于上述6省的部分，留在当地继续使用，今后中央发展资金的增量不再向6省投放；国有商业银行每年要安排一定的信贷资金，在贫困地区有选择地扶持一些效益好、能还贷的项目，对国家确定的“老、少、边、穷”地区新办的企业，其所得税可在3年内予以征后返还或部分返还。（2）《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》规定，从1997年开始，中央财政每年增加扶贫资金投入，在现有信贷资金的基础上每年再增加30亿元扶贫贷款。同时国务院还要求地方政府安排的配套扶贫资金要占到中央扶贫投入的30%～50%。1997年各项扶贫资金已达到153亿元，其中财政扶贫资金28亿元，以工代赈资金40亿元，信贷扶贫资金85亿元。（3）1998年中央各项扶贫资金的总数达到183亿元。（4）《中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》规定，1999年在原有资金规模上，再增加65亿元扶贫资金，其中财政扶贫资金增加15亿元，扶贫信贷资金增加50亿元，这样中央扶贫资金的总量达到248亿元，这是历史最高水平。随着国家财力的增加，2000年还要继续增加。2.动员中央国家机关和社会各界支持贫困地区的开发建设目前直接联系帮助贫困地区的中央国家机关和大型企事业单位达到124个，对口扶持国定贫困县334个，占国家贫困县总数的56.2%。1997年124个中央国家机关向定点帮扶的贫困县直接投入资金和物资折款共计9.24亿元，帮助贫困县引进国内外资金56.8亿元，上项目1260个，牵线搭桥引进技术人才1128名。民主党派开展的“智力支边”、团中央组织的“希望工程”、中央统战部和全国工商联主办的“光彩事业”、科研院所搞的“科技扶贫”、中宣部等单位实施的“文化扶贫”等等扶贫活动，也作出了重要贡献。3.组织沿海发达省市对口帮扶西部贫困省区，开展东西扶贫根据党中央、国务院的统一部署，从1996年开始沿海6个省、3个直辖市和4个计划单列市对口帮扶西部10省、区，开展东西扶贫协作，即北京帮内蒙古，天津帮甘肃，上海帮云南，广东帮广西，江苏帮陕西，浙江帮四川，山东帮新疆，辽宁帮青海，福建帮宁夏，深圳、青岛、大连和宁波帮贵州。三年来，经过帮扶双方的共同努力，这项工作进展顺利。据不完全统计，东部13个省、市政府和社会各界共向西部10个省、区捐款捐物达10.4亿元，实施合作项目2074个，投资近40亿元，帮助近40万人、30万头大牲畜解决了饮水困难问题，并总结了深圳市帮扶贫困地区设立专项发展基金，上海市对口帮扶专项基金、天津市与甘肃省相互开拓市场发展等好经验。4.积极发展与国际组织在扶贫开发领域的交流与合作根据《“八七”扶贫攻坚计划》的要求，扶贫办做了很多工作。世界银行西南扶贫项目1995年已全面实施，援助规模为5亿美元，重点扶持贵州、云南、广西35个国定贫困县，将稳定解决350万贫困人口的温饱问题。1997年世界银行秦巴山区扶贫项目也开始全面实施，援助规模2亿美元，项目实施后，可以解决四川、陕西、宁夏3省区26个国家级贫困县260万人的温饱问题。1999年世界银行西部扶贫项目援助规模1.6亿美元，项目实施后可以解决甘肃、青海、内蒙古25个县200万以上人口的温饱问题。这三个项目实施后，世界银行直接援助中国扶贫开发工作的资金总规模将达到61亿美元，预计可以解决西南、西北9个省区、90个左右贫困县、800多万贫困人口的温饱问题。从实施的情况看，扶贫工作力度加大的政策效果明显。1993～1995年，全国农村的贫困人口减少了1500万人，平均每年减少500万人。这说明《“八七”扶贫攻坚计划》已经取得了明显效果。1996年农村贫困人口减少了700万人。1997年，尽管北方持续严重干旱，贫困人口仍然减少了800万，这是《“八七”扶贫攻坚计划》实施以来，也是20世纪90年代以来全国农村贫困人口减少最多的一年。1998年在遭受了特大洪灾之后，仍然减少贫困人口800万人，使得贫困人口进一步减少到4200万人。我国扶贫工作取得的巨大成就，充分体现了中国共产党真正是一个把为最广大人民群众创造幸福生活作为自己崇高使命的政党，充分体现了有中国特色社会主义的优越性，是对世界消灭贫困作出的重大贡献。尽管我国的扶贫开发工作取得了很大成绩，贫困人口的数量越来越少，贫困地区的生存环境日益得到改善，但目前的扶贫开发形势依然十分严峻，面临很多困难和问题。主要表现在以下几个方面。第一，贫困人口分布不平衡，解决温饱问题的难度也越来越大。目前剩下贫困人口主要集中分布在西南、西北的深山区、石山区、高寒区、黄土高原区、边疆地区、地方病高发区，地处偏远、交通不便、信息闭塞、资源匮乏，生态环境恶化，文化教育落后，经济发展缓慢，农民素质较低。如位于云南、广西、贵州的喀斯特地貌区，面积约45万平方公里。这里耕地稀缺，植被破坏严重，岩石裸露，降水很快就流失和蒸发，无法涵养水分。由于各方面因素的制约，1997年剩下的5000万没有解决温饱的贫困人口中50%以上处于极端贫困状态，缺少最基本的生产、生活条件。在全国592个国家重点扶持的贫困县中还有2800多万人口、2600多万头大牲畜常年饮水困难；有16.4%的行政村没有通公路，约25%的行政村村民外出要到20公里以外的地方乘车；有12%的行政村没有通电；有1/3左右的行政村没有通邮，11.3%的行政村离邮电所的距离在10公里以上。第二，目前已经解决温饱的贫困人口的收入水平也比较低。1998年底，世界银行根据每人每天收入一美元的标准对我国目前的贫困人口进行测算，结论是我国到1997年底还有1.17亿贫困人口。正是由于我国解决温饱问题的标准比较低，已经解决温饱问题的低收入人口中还有2000万人年人均收入在温饱线边缘，一旦遇到自然灾害就会返贫。根据各地的统计数据，各地的返贫率均在15%左右，大灾之年更高。据统计，由于受洪灾等自然灾害影响，1998年全国贫困地区就有上千万人返贫。第三，扶贫资金的使用效益不高，相当一部分扶贫资金没有用到贫困村和贫困户。根据规定，中央一级的扶贫资金必须用于解决国定贫困县贫困户的温饱问题，重点发展种植业、养殖业和农副产品加工业。但是由于贫困地区百废待兴，民穷县也穷，要办的事很多，这样导致有相当一部分资金超范围投放。有的被用来办与贫困户增加收入关系不大的工业项目，以尽快增加财政收入，解燃眉之急，这就是富县与富民的矛盾；还有的资金被挪用发工资等其他方面的开支。如此种种原因，真正用到贫困农户的扶贫资金就很少了，一些贫困村和不少贫困户在十多年的扶贫过程中没有得到一笔扶贫资金。第四，扶贫领域缺乏应有的制约和监督机制。从扶贫的角度来看，中央和省级政府是政策的制定层，地、县两级是政策的执行层，贫困乡村和贫困户是政策的受益层。如果对地县两级缺少制约和监督，地县两级就将在政策的传递链条上成为瓶颈。目前的情形就是这样：中央和省区制定的各项政策不能得到有效的贯彻和落实。如扶贫到户问题，由于地县一级在确定项目时把相当一部分扶贫资金用到与解决群众温饱关系不大的项目上去了，使得贫困乡村和农户没有受益。又如扶贫资金的配套问题，按照中央的要求，各级地方政府的扶贫配套资金不得少于中央资金的30%，有的省区要达到50%以上，许多地方在上报的数字上是达到了，实质上都是在项目与项目之间相互配套，或者是做些“技术处理”。所有这些都说明中央对地方缺乏必要的监督和制约。中央一级曾考虑在分配扶贫资金时将分配额度与扶贫资金的使用效益挂钩，以起到制约和监督作用，但是这种考虑从未付诸实施。（五）加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合与技术合作的政策及其效果20世纪90年代特别是“九五”计划提出加强地区经济技术合作的建议以来，国家制定了一些具体政策：（1）国家经贸委受命对各地经济技术协作工作进行指导和协调；（2）提出了“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的地区合作原则，倡导按照社会主义市场经济规则和现代企业制度开展新一轮横向经济联合；（3）制订规划和项目计划，把区域市场体系建设和跨地区产业结构纳入国家宏观规划；（4）分配下达行政性对口支援任务；（5）提供政府专门资助和服务，“八五”期间设立了规模有限的国家横向联合贷款，每年约1亿元，用于支持横向联合重点项目。1996年后，国家虽不再设此专项资助，但国家经贸委等部门每年都在陕西、长沙等地组织了中国东西部合作与投资贸易洽谈会，比如1998年在西安举办的东西部合作与投资贸易洽谈会就取得不少成果，促进了沿海与内地的双向开放；横向联合拓宽了领域，不仅有经济合作、还有技术合作，不仅有贸易交流、还有信息交流，不仅有招商引资、还有资产重组，横向联合项目分布在第一、二、三产业的10多个不同行业；产权交易取得重大突破，采取兼并、收购、租赁、拍卖等多种形式，积极推进跨地区、跨行业、跨所有制的资产重组；商品贸易成交额大幅度增长，内贸成交额达102亿元。2000年中央实施西部大开发战略，东西部合作与投资贸易洽谈会成果丰硕，各类合同成交额超1000亿元，协议成交额近900亿元，其中国内横向联系合同总投资额536亿元，比上届洽谈会增长了2.57倍，内贸合同成效总额达385.28亿元，比上年增长了256倍。此次与前几届不同的是，洽谈会突出了“东西联手，部省（市）合作，开发西部”的主题。开展地区经济技术合作有力地推动了中国区域经济的发展，借助外部力量对当地自然资源进行开发和资产重组，打破封闭性发展的模式；同时，在互惠互得对口支援和互补性区域经济发展的地区合作原则指导下，中西部地区正在逐步强化市场竞争的观念，开始积累有利于长期发展的潜能。它呈现出如下特点：一是东西部的合作和产业结构调整有机地结合起来了。东西合作既给东部产业结构升级提供了方便，也给西部带去了新产品、新的管理经验和比较先进的市场经济运行机制。比如东部一些能源、原材料、机电等产业转移到西部，成本降低了、销售市场大了，经济效益高了，双方受益。二是沿海地带内部南北向经济联系增强，产业合作项目增多。三是中部地带加强了与东部和西部的双向合作。四是资金和技术开始流向西部地带。国内资金在西部省份全部引资中的比重明显上升，1996年四川引进资金中的国外引资、省外引资和区外引资比重“三分天下”；贵州引进内联资金13亿，而外资很少；新疆引进外省市资金也大大高于同期引进外资数量。当然，经济技术协作取得较大成就的同时，一些问题和困难也逐步显露出来，比如国家有关部门对经济技术协作缺乏宏观指导，一些省区的经协办称自己是“子孙满堂，上无爹娘”，各地工作停留在各自为战的自发状态，对经济技术协作缺乏有力的政策支持等。（六）实行规范的中央财政转移支付制度的政策及其效果财政政策是“九五”计划中关于加速发展中西部经济设想的重要支点之一。当时认为反通货膨胀的任务接近尾声，财政政策的主要目标向中期化、区域化方向转变是可能的、必要的。但是1998年经济形势的变化，许多更为迫切的难题使财政政策的主要目标指向被迫调整：一是为抑制国民经济增长速度不断下滑的趋势，确保1998年预期的经济增长目标，财政政策需要在刺激投资、启动消费等方面发挥作用。1998年增发的1000亿元国债和修正缩减财政赤字的计划，实行财政适度扩张是这一财政政策的重要措施之一。二是接受东南亚及东亚金融危机的教训，为规避国民经济运行风险和弥补改革过程中政策不完善造成的金融体系缺陷，财政需要在调整政府与银行之间经济关系上发挥更大作用。为此，1998年出台了发行2700亿元特种国债用以补充国有独资银行资本金的政策。三是由于国有企业职工下岗现象普遍，就业矛盾骤然尖锐，包括一部分离退休职工在内的城镇人口中生活困难的人数不断增加，加快社会保险制度的改革已经日益迫切。1998年在企业普遍建立容纳下岗职工的“再就业中心”和将行业统筹转变为地方统筹两项基本政策措施也需要中央和地方政府的财政力量支持。尽管在加大基础设施投资力度，扩大投资需求的政策中也强调了投资重点要向中西部地区倾斜，但是上述一系列新任务要求财政要在很大程度上优先考虑。在这种形势下，区域化的财政转移支付制度的实施节奏势必被迫放缓，调整区域间发展不平衡的任务在国家财政政策中的位置只能退后。当然，1998年中央实行扩大内需和积极的财政政策，在增加的财政投资中用于中西部地区的达62%；全年