中国《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》解读

中国《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》解读

为贯彻党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“强化体育课和课外锻炼”的战略部署，落实习近平总书记关于加强学校体育的指示精神，2016年5月6日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》（国办发〔2016〕27号）（以下简称《意见》）。《意见》共六大方面18个条款，其内容呈现出许多新思想、新理念、新举措。《意见》对全面推进学校体育的各项工作，继续增强青少年的体质健康有着非常重要的意义。一学校体育对促进学生全面发展、建设健康中国具有重要意义以往一般将体育课和课外体育锻炼视为学校体育工作的两个主要方面，但《意见》的标题却并没有专门去提“强化体育课和课外锻炼”，其原因在于，包括体育课、课外活动、课余锻炼、课余训练与竞赛等在内的学校体育的各项工作其实都是我国教育的薄弱环节，它们都应该得到强化。而强化学校体育的最终目标是促进学生全面发展，这种发展不单指身体方面的发展，心理方面也要不断发展。这就使学校体育的任务有了一个新的延伸，即不仅要关注学生体质的增强，而且也要重视学生的心理发展。因此，从标题来看，其一，要认识到“强化”的对象是学校体育的各项工作；其二，要在更广泛的意义上理解学校体育的任务——促进学生身心健康全面发展。《意见》引言的第一句话提到：“强化学校体育是实施素质教育、促进学生全面发展的重要途径，对于促进教育现代化、建设健康中国和人力资源强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。”这句话主要涉及对学校体育意义的认识：一是，过去的认识是“学校体育是素质教育的突破口”，《意见》则指出是“重要途径”，这是一种认识上的提升；二是，当前整体的教育形势就是到2020年教育基本要实现现代化，如果说学校体育没有跟得上，教育现代化就难以实现，所以说这句话强化了学校体育和教育现代化的关联性；三是，建设健康中国就是要提高中国人的国民素质、体质、心理素质等，如果两亿七千万青少年的健康有问题，建设健康中国可能也存在问题。同样，建设人力资源强国也涉及人口的体力、智力等各个方面，所以，学校体育也与建设健康中国和人力资源强国紧密相关。二学校体育仍是整个教育事业相对薄弱的环节引言的第四句话主要说明了《意见》的出台是基于怎样的现实问题，即“总体上看，学校体育仍是整个教育事业相对薄弱的环节”，这就点明了学校体育的相关工作在整个教育系统里面是很薄弱的，与教育事业的发展不匹配。具体来讲，主要有两个大的问题。第一个大的问题表现在四个方面。首先是“对学校体育重要性认识不足”，也就是常说的学校体育常处于“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的尴尬境遇；其次是“体育课和课外活动时间不能保证”，即与其他学科相比，体育课随便被取消、削减、压缩的现象屡见不鲜；再次是“体育教师短缺”，过去的数据是缺30万体育教师，现在的情况也大致相同；最后是“场地设施缺乏”，当前各个学校的场地设施达标率很低，基本情况是高中好于初中、初中好于小学，小学特别是农村偏远地区最差，场地设施不足。第二个大的问题表现在两个方面。首先是“学校体育评价机制亟待建立”。学校体育出现的问题，长时间得不到治理、解决，就是因为评价机制不行，无论是对学生、学校，还是对政府，都没有形成完整的评价体系，这也导致了学校体育工作中存在着“做与不做一个样”“做好与做差一个样”的局面；其次是“社会力量支持学校体育不够”。尽管现在社会力量要比过去关心学校体育，但对学校体育工作的总体支持力度依然不足。三确立了“天天锻炼，健康成长，终身受益”的总体改革目标《意见》指出，学校体育工作除了要贯彻“全面贯彻党的十八大及十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻党的教育方针，按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》的要求”这个指导思想外，还要有一个总的改革目标，即“天天锻炼，健康成长，终身受益”。这三句话既是目标，也是口号，它们跟过去口号的区别在于更多地给予了学生人文关怀，更多地关注学生终身发展，以此希望得到学生的认同、家长的认同、社会的认同，进而将“天天锻炼，健康成长，终身受益”由口号内化为个人的行动。此外，《意见》前言还提出要“改革创新体制机制，全面提升体育教育质量”，即要改革和创新现在学校体育的机制和体制；要全面提升体育教育质量，而不是体育教学的质量。此处的体育教育质量，代表着中小学的体育、大学的体育、体育教育专业的体育，即凡是教育中的体育都要得到提高、提升、健全。最后落到“健全学生人格品质”上，其实也就是要使学生获得全面发展，将学生培养成为德智体美全面发展的建设者和接班人。四明确了学校体育工作开展的四个基本原则第一个原则是“坚持课堂教学与课外活动相衔接”。提出这个原则的原因在于，在当前的学校体育工作中，体育教学和课外活动经常是脱节的。要落实这一原则，课堂要“保证课程时间”，要“提升课堂教学效果”，要在有限的时间内提高体育教学的质量。然后“要强化课外练习和科学锻炼指导”，即在课堂教了以后，还要布置课外作业，要督促学生练习，要进行科学锻炼的指导与强化。那么，如何在课外依然能够保证对学生的有效指导呢？这就需要除了教师外，还要调动家庭、社区和社会组织的积极性。第二个原则是“坚持培养兴趣和提高技能相促进。遵循教育和体育规律，以兴趣为引导，注重因材施教和快乐参与，重视运动技能培养，逐步提高运动水平，为学生养成终身体育锻炼习惯奠定基础”。现阶段学校体育面对的一个突出问题就是“学生喜欢体育却不喜欢上体育课”。对此，体育课、体育活动要改革过去的做法，要遵循体育和教育规律，要做到因材施教，用兴趣引导学生，让学生先喜欢上体育课。当然，在注重学生兴趣、引导学生快乐参与的同时，也要重视运动技能的培养，因为学生掌握了运动技能以后，他们的运动水平才会提高，才能更多地参与体育活动。第三个原则是“坚持群体活动与运动竞赛相协调”。过去，学校组织的竞赛多、群体活动少，现在则要将群体活动和竞赛活动协调进行，“面向全体学生，广泛开展普及性体育活动”。在此基础上，“有序开展课余训练和运动竞赛”。此处强调“有序”，是指开展体育训练和体育竞赛要科学，竞赛太多也不行，竞赛太乱更不行，所以要有序。此外，还应拓宽学校的任务，在训练和竞赛中“积极培养体育后备人才”。同时，还要“大力营造校园体育文化，全面提高学生体育素养”，也就是说体育竞赛、体育活动都要为提高学生体育素养服务。第四个原则是“坚持全面推进与分类指导”。现阶段我国学校体育发展并不均衡，各地情况千差万别。对此，首先要统一要求，严格管理；其次要分类分层推进；再次要“强化政府责任”，要确保学校体育工作任务应主要由政府承担，政府办教育，政府也要办学校体育；然后“统一基本标准”，是指全国学校体育工作的标准应该一样；最后“因地因校制宜，积极稳妥推进”，是指要尊重各地、各校学校体育的现实发展状况，基于各地、各校的现实水平开展学校体育工作，同时要“鼓励依据民族特色和地方传统，大胆创新，不断提高学校体育工作水平”。五对学校体育工作提出新的工作目标《意见》全部目标达成的时间节点是2020年。第一个目标是“学校体育办学条件总体达到国家标准”。国家标准即教育部、财政部等部门之前印发的一些标准，这些标准具体体现为“体育课时和锻炼时间切实保证”，“教学、训练与竞赛体系基本完备”，“体育教学质量明显提高”。对学生进行体育教学，最终是希望学生能够养成终身锻炼的习惯，这是最终的长远目标，因此将“学生体育锻炼习惯基本养成”作为第二个目标。另外，目标提出要在使学生“运动技能和体质健康水平明显提升”的同时，还要实现“规则意识、合作精神和意志品质显著增强”，这就紧扣了文件标题中“身心健康”的“心”的方面。第三个目标是“政府主导、部门协作、社会参与的学校体育推进机制进一步完善”。之前的原则中提到强化政府责任，那学校体育工作就是要以政府为主导，政府各部门要协作配合，社会要积极地参与和支持，从而“基本形成体系健全、制度完善、充满活力、注重实效的中国特色学校体育发展格局”。此处的部分表述可能与《关于进一步加强学校体育工作若干意见》（国办发〔2012〕53号）有相重复之处，但这其实是一种延伸和再丰富。六将深化教学改革、注重教体结合、增强基础能力、加强评价监测作为主要任务（一）深化教学改革，强化体育课和课外锻炼这一部分主要涵盖三方面的内容。1.完善体育课程此处首次明确提出了完善体育课程的主导思想，即“以培养学生兴趣、养成锻炼习惯、掌握运动技能、增强学生体质为主线”。完善体育课程之后，应该“按照国家课程方案和课程标准开足开好体育课程，严禁削减、挤占体育课时间”，此处说的是体育课的学时问题，从正反两方面强调要保证体育课的上课时间。与此同时，《意见》又给地方留出了一定的操作空间，即“有条件的地方可为中小学增加体育课时”。“科学安排课程内容，在学生掌握基本运动技能的基础上，根据学校自身情况，开展运动项目教学，提高学生专项运动能力”，这是教学改革的一个方面，也是一个导向。就是在学生全面掌握走、跑、跳、投、翻滚、攀爬等基本运动技能的基础上，学校可以根据实际开设一些以运动项目为主的教学活动，以项目开展提高学生的专项运动能力，以此让学生掌握1～2项运动技能。对于运动项目的开展，应“大力推动足球、篮球、排球等集体项目，积极推进田径、游泳、体操等基础项目及冰雪运动等特色项目，广泛开展乒乓球、羽毛球、武术等优势项目”。对于这些项目，要先在学校广泛开展起来，同时要“进一步挖掘整理民族民间体育，充实和丰富体育课程内容”，像西藏的锅庄舞、新疆舞蹈、云南的民族舞蹈等都可以充实到课程中。2.提高教学水平“体育教学要加强健康知识教育，注重运动技能学习，科学安排运动负荷，重视实践练习”，回答的是怎么教的问题。教师教的时候不能只教技能，健康知识教育也要跟得上，要将保护与帮助、生理与卫生、心理与健康等知识告诉学生。同时，体育教学一定还要注重让学生掌握运动技能，在掌握的过程中要“科学安排运动负荷”，如果一节课都不出汗，没有运动量，心率不加快，那么这课堂的锻炼效果就没达到。最后落到“重视实践练习”上，就是教师不能让学生在那站着，不能让学生只听教师说教，实践练习必须跟得上。这就涉及了怎么教的问题，要提出一些具体的方法，要“研究制定运动项目教学指南，让学生熟练掌握一至两项运动技能，逐步形成‘一校一品’、‘一校多品’教学模式，努力提高体育教学质量”。对特殊人群、特殊体质的学生，《意见》也体现了人文关怀，如提出要“关注学生体育能力和体质水平差异，做到区别对待、因材施教。研究推广适合不同类型残疾学生的体育教学资源”，让残疾的学生、残障的学生也能参与体育活动，保证每个学生接受体育教育的权利。为了提高教学水平，还有一个重要途径，即“支持高等学校牵头组建运动项目全国教学联盟，为中小学开展教改试点提供专业支撑，促进中小学提升体育教学水平”。这是因为高等院校尤其是体育院校往往拥有丰富的体育资源，想要让这些资源辐射到中小学去，就要鼓励上下组建教学联盟，以促进中小学体育教学水平的提高。此外，还可以“充分利用现代信息技术手段，开发和创新体育教育资源，不断增强教学吸引力。鼓励有条件的单位设立全国学校体育研究基地，开展理论和实践研究，提高学校体育科学化水平”。3.强化课外锻炼每天一小时体育锻炼更多地体现在课外，如果一个学生仅上课，课外时间一点都不活动，那么就很难达到锻炼身体、提高体质的目的。要解决这个问题就要强化课外锻炼，而强化课外锻炼也有总的要求——“健全学生体育锻炼制度”。要健全学生体育课外锻炼制度，“学校要将学生在校内开展的课外体育活动纳入教学计划，列入作息时间安排，与体育课教学内容相衔接，切实保证学生每天一小时校园体育活动落到实处”，这与基本原则中所强调的“坚持课堂教学与课外活动相衔接”相一致。课外锻炼既有校内的课外锻炼，也有校外的课外锻炼，应“鼓励学生积极参加校外全民健身运动”。即学生应走出校外，参与各种各样的全民健身活动，这些活动可能是家庭组织的，也可能是社区组织的，还可能是企事业单位组织的。另外，“中小学校要合理安排家庭‘体育作业’”。对于家庭体育作业，虽然是在校外完成，但体育教师也要进行指导和干预。安排了家庭体育作业之后，“家长要支持学生参加社会活动”，不能学校保证了这个时间，家长却又出来反对，把学校培养的习惯又给改回去。因此，此处提出家长支持学生参加体育活动，要求家长不仅支持学生参与学校内的体育活动，还要支持学生参与校外的体育活动。另外，“社区要为学生活动创造便利条件”，进而在此基础上，“逐步形成家庭、学校、社区联动，共同指导学生锻炼的机制”。（二）注重体教结合，完善训练和竞赛体系“体教结合”原本是属于业余体校和专业队提高运动员文化学习水平的特有词语，这是它首次出现在学校体育开展课余训练的条款里。这一部分主要涵盖两方面的内容。1.开展课余训练学校要真正实现“体教结合”，要能为竞技体育不断地输送人才，就必须开展课余训练。如果没有课余训练，那么学校体育的竞赛也是低水平的重复，竞技体育后备人才就会匮乏。因此，针对还有很多学校尚未开展课余训练的现状，《意见》这次专门将课余训练提了出来。《意见》明确了课余训练开展方式，即“学校应通过组建运动队、代表队、俱乐部和兴趣小组等形式，积极开展课余体育训练”。因为现在有体育特长的学生越来越多，学校要善于发掘、着重培养这些学生，要给有体育特长的学生提供机会，“为有体育特长的学生提供成才路径”。同时要“为国家培养竞技体育后备人才奠定基础”，这就厘清了学校体育和竞技体育的关系，也体现出学校体育要为竞技体育培养后备人才服务。具体而言，课余训练的开展一是“要根据学生年龄特点和运动训练规律，科学安排训练计划”；二是要“妥善处理好文化课学习和训练的关系”。和职业训练、专项化训练不同，课余训练不能只训练不学习，而是要培养既能读书，又有体育特长的学生，进而“全面提高学生身体素质，打好专项运动能力基础”；三是要“不断提高课余运动训练水平”；四是要发挥好传统项目学校的示范引领作用。2.完善竞赛体系首先，要“建设常态化的校园体育竞赛机制”。这是指校内要广泛开展班级、年级、校级联赛，要使这种联赛常态化，让人人都有参赛机会，人人都有锻炼机会。要“广泛开展班级、年级体育比赛，学校每年至少举办一次综合性运动会或体育节”，这与《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发〔2007〕7号）的要求保持一致。要“通过丰富多彩的校园体育竞赛吸引广大学生积极参加体育锻炼”，这是因为体育的特点和关键就是竞赛，但这个竞赛不是指高水平的竞赛，三个人或五个人踢球也算是竞赛。其次，要“制定学校体育课余训练与竞赛管理办法，完善和规范学生体育竞赛体制，构建县、市、省、国家四级竞赛体系”。随着国家对竞赛的规范管理，教育部门也要完善、规范教育系统的竞赛体系。在此基础上，“各地要在整合赛事资源的基础上，系统设计并构建相互衔接的学生体育竞赛体系”，这是因为现在各地赛事很多，但是这些赛事要整合，否则学校参加不过来；赛事要相互衔接，如分区赛是在为全国竞赛选拔人才，全国竞赛是为参加国际大赛选拔人才，要层层衔接。最后，还要“推动开展跨区域学校体育竞赛活动”，让地方积极组织开展区域内的竞赛活动。要“定期举办综合性学生运动会”，每个省至少两到三年要开一次综合性运动会。目前有些省还没有这样去做，而全国性的学生运动会现在已经形成三年一届的模式。在此过程中，竞赛体制的完善、竞赛的开展，还需要“畅通学生运动员进入各级专业运动队、代表队的渠道”，要将课余训练与竞赛与竞技体育结合起来，竞赛要有目的地去开展，为竞技体育培养、输送人才。（三）增强基础能力，提升学校体育保障水平此部分包括五方面的内容。1.加强体育教师队伍建设首先要“加强师德建设”，师德建设是对所有学科教师的要求，特别是体育教师，不能再用过去比较简单粗暴的方法解决课堂上出现的问题。其次要“按标准配齐体育教师和体育教研人员”。关于配齐体育教师过去的文件也提到过。但《意见》是第一次提出要按标准配齐体育教研人员。这是因为体育教研人员是提高体育教学水平的一支很重要的力量，没有教研人员的指导、监督、规范，各地的体育教学质量是会出现问题的。过去的调研也表明，教研人员作用发挥好的地方教学质量也高，所以这次要配齐教研人员，省市县都要配好教研人员，抓好这支队伍建设。最后要“办好高等学校体育教育专业”。体育教育专业要提高教育质量，“培养合格体育教师”，使毕业生进入中小学后，能尽快成长为合格的体育教师。另外，需要注意的是，《意见》还首次鼓励“优秀教练员、退役运动员、社会体育指导员、有体育特长的志愿人员兼任体育教师”，这就要求政府职能部门和学校扩大体育老师选聘的范围。《意见》还提出要“实施体育教师全员培训，着力培养一大批骨干教师和体育名师的领军人才”。教育部计划培养四五千名体育领军人才，做到一个县有一名骨干级教师，发挥其引领作用，从而组织当地的体育教师不断地学习，不断地研讨，不断地提高体育教学质量。此外，还要充分利用“国培计划”，并对从事特殊教育的体育教师也进行培训。当然，对体育教师提出要求之后，体育教师的福利待遇也要跟上，要“科学合理确定体育教师工作量”，保障体育教师在职称、待遇、评优、晋升等方面与其他学科教师享受同等待遇，既要让他们进得来还要留得住。同时，在《意见》实施后，各地要科学确定体育教师的工作量，而不能使其无限制地增加，要“把组织开展课外活动、学生体质测试、课余训练、比赛等纳入教学工作量”，避免出现上课是工作量，组织课外活动却不算工作量的情况。2.推进体育设施建设该内容与《关于进一步加强学校体育工作若干意见》（国办发〔2012〕53号）要求区别不大。但有一个不同，即“为体育教师配备必要的教学装备”，这其实是过去对体育教师配备服装的拓展，必备的教学装备不仅是指运动服和鞋，所以把它放到“设施建设”部分，这是为了给体育教师们更多的支持和保障。3.完善经费投入机制这个部分与过去的说法大同小异，但是有个别表述与以往不同。如“各级政府要切实加大学校体育经费投入力度”，其中，“各级政府切实加大”就是指在原有的给学校体育投入的基础上要加大额度，地方各级人民政府在安排财政资金时要对学校体育给予倾斜，使地方给学校体育更多的经费支持。教育部门要做的是“要根据需求将学校体育工作经费纳入年度预算”。学校要做的是“要保障体育工作的经费需求”，不能把经费挪作他用，要为学校体育工作经费提供保障。同时，“鼓励社会资金支持发展学校体育，多渠道增加学校体育投入”，如民营资本、社会赞助都可以支持学校体育。4.健全风险管理机制“健全风险管理机制”主要指向运动安全问题，其表述与2015年教育部印发的《学校体育运动风险防控暂行办法》（教体艺〔2015〕3号）的基本内容相一致。具体来讲：一是“要对学生进行安全教育，培养学生安全意识和自我保护能力，提高学生的伤害应急处置和救护能力”。因为安全事故发生时，教师或校医有可能不在场，所以为了能够让学生第一时间开展急救自救，就要培养他们的伤害应急处置和救护能力。二是“加强校长、教师及有关管理人员培训，提高学校体育从业人员运动风险管理意识和能力”。“学校应当根据体育器材设施及场地的安全风险进行分类管理，定期开展检查，有风险的应当设立明显警示标志和安全提示”。在此基础上，“要完善校方责任险，探索建立涵盖体育意外伤害的学生综合保险机制”，同时要“鼓励政府试点推行学生体育安全事故第三方调解办法”，以此避免“校闹”问题的发生。5.整合各方资源支持学校体育这部分内容的提出和当前学校体育的发展未能得到足够的社会支持有关，同时这部分内容也阐述了学校体育不仅是教育部门的事，也是全社会的责任。社会力量可以参与到学校体育工作中，这是一个大的转变，是在过去政策中没有出现过的提法。此处提出“完善政策措施，采取政府购买体育服务等方式，逐步建立社会力量支持学校体育发展的长效机制”，即可以通过政府购买社会服务的方式来支持学校体育发展。“引导技术、人才等资源服务学校体育教学、训练和竞赛等活动”，并“鼓励专业运动队、职业俱乐部定期组织教练员、运动员深入学校指导开展有关体育活动”，借以提高学生参加体育活动的兴趣。同时，“支持学校科研院所、社会团体、企业等开展广泛合作”，以整体提升学校体育工作水平。此外，学校体育还要“加深同港澳台青少年体育活动的合作”，也要“加强学校体育国际交流”，从而以更广阔的视野推动学校体育的多方交流与合作。（四）加强评价监测，促进学校体育健康发展这一部分主要包括两个方面。1.完善考试评价办法“构建课内外相结合、各阶段相衔接的学校体育考核评价体系”，就是要推动大中小学学校体育的考核一体化。“完善和规范体育运动项目考核和学业水平考试”，这需要对体育学业水平考试进行规范，出台相关的标准。“体育课程考核要突出过程管理”，这是因为体育课如果只重视最后的考核，而不重视过程管理，那么可能就有人不上体育课、不参加体育活动，所以学校体育考核要突出过程管理，要“从学生出勤、课堂表现、健康知识、运动技能、体质健康、课外锻炼、参与活动情况等方面进行全面评价”，将上述内容全部纳入体育课程评价的指标体系。“中小学要把学生参加体育活动情况、学生体质健康状况和运动技能等级纳入初中、高中学业水平考试，纳入学生综合素质评价体系。”此处强调：一是要把学生参加体育活动的情况纳入初高中学业水平考试；二是要把学生参加体育活动的情况纳入学生综合素质评价体系，这是对当前教育评价方式的一种创新。针对体育中考，《意见》提出“各地要根据实际，科学确定初中毕业升学体育考试分值或等第要求”。过去《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发〔2007〕7号）和《关于进一步加强学校体育工作若干意见》（国办发〔2012〕53号）提的是提高体育中考的分值，此处却没有直接说提高分值，而是主要强调“科学确定”分值或等第要求，这个提法既与现代教育改革发展相吻合，也是对过去体育中考思路的延续。“实施高考综合改革试点的省（区、市），在高校招生录取时，把学生体育情况作为综合素质评价的重要内容”，就是说在高校招生时，要包括对学生体育情况的评价，并将其作为综合素质评价的参考依据和重要内容，这就间接地将体育带到了高考中来，实现了对高考的改革和创新。此外，一些管理制度也将被修订，一个是“修订体育教育本科专业学生普通高考体育测试办法，提高体育技能考核要求”，修订的主要目的是提高体育技能的考核要求，也就是说学生在报考体育教育专业时，对他们体育技能的考核标准会提高，也只有这样，才能提高我国体育教师的运动技能水平，才能在教学过程中更好地提供示范和指导。另一个是“制定普通高校高水平运动队建设实施意见，规范高水平运动员招生”，其目的是通过一些考试升学政策的引领，激励学生更加重视体育。2.加强体育教学质量监测一是“明确体育课程学业质量要求”，即明确学生在体育课程中到底要获得哪些方面的发展、达到什么样的水平和要求；要“制定学生运动项目技能等级评定标准和高等学校体育学类专业教学质量国家标准”，有了这个评定标准学生就更能够量化自己的学习水平。二是“建立中小学体育课程实施情况监测制度，定期开展体育课程国家基础教育质量监测”，就是要对中小学体育课开课的情况和质量进行定期监测。三是“建立健全学生体质健康档案，严格执行《国家学生体质健康标准》，将其实施情况作为构建学校体育评价机制的重要基础，确保测试数据真实性、完整性和有效性”，这是对过去政策的延续；“鼓励各地运用现代化手段对体