中国公共服务城乡均等化供给导论

中国公共服务城乡均等化供给导论

第一节选题背景与研究意义一选题背景民生问题是人类社会生存发展的基本问题，也是世界各国治国理政的根本问题。改革开放30多年来，我国基本实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，这一根本性转变激发了人们的动力，增强了社会的活力，解放了社会的生产力，使我国经济发展取得了举世瞩目的成绩。据国家统计局发布的数据，2009年我国经济总量首次超过日本，成为世界第二大经济体；2011年我国国内生产总值达到471564亿元，按可比价格计算比上年增长9.2%，按汇率折合已经达到7.3万亿美元；人均国内生产总值达到36274元，折合美元达到5400美元[1]。从经济规模和经济总量看，可以说中国已经初步发展成为经济繁荣昌盛，屹立于世界民族之林的经济大国。但是，我们也应该清醒地看到，改革开放以来我国较高的经济增长率并没有带来国民福利相应的普遍提高，广大人民群众并没有共享改革发展带来的成果，30多年的改革开放在经济取得巨大发展的同时也积累了相当多的矛盾和问题。当前，城乡经济社会发展失衡、城乡居民收入差距不断扩大、农村民生问题日益凸显、社会不公现象严重等，就是这些矛盾和问题的集中体现。这些矛盾和问题的形成既与市场机制本身的缺陷有关，更与政府实施单纯追求效率、忽视社会公平的制度安排和公共政策有关，在这方面集中体现在政府在履行公共服务职责时，实行了有违公平正义原则的差别化政策，使生活在同一片土地上的城乡居民之间所享受的公共服务待遇迥然不同。因此，转变政府执政理念，深化政府职能改革，推进公共服务均等化，解决日益突出的民生问题，维护社会公平正义就成为我国后改革时代的一项重要任务。第一，公共服务供需矛盾成为制约经济持续快速稳定发展的主要矛盾。根据国际上许多国家发展的经验，人均GDP达到3000～5000美元的时期，是一个国家公共需求快速扩张和公共需求结构发生深刻变化的时期，而我国目前已经进入了这样的一个发展时期。改革开放以来，伴随着市场经济的发展，我国私人产品的供给日益丰富，私人需求通过市场体系得到了极大满足，人民生活水平总体进入小康水平。但是，随着经济的快速增长和人民群众温饱问题的解决，城乡居民对教育、医疗、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等方面的公共需求开始全面增长，并逐步出现了多元化的特点。在这样的背景下，现有的公共服务体系及其制度安排已经难以满足人民群众的需要，公共服务总体短缺、分配不公、结构不合理、服务质量和水平低等问题，已经成为制约和影响我国经济社会实现又好又快发展的主要桎梏。第二，公共服务供给不均成为拉大发展差距、贫富差距的主要因素之一。改革开放30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，市场机制在发挥促进效率、激发活力、解放生产力的作用的同时，其负面效应也逐渐暴露。市场机制不能自动实现社会公平公正的内在特性，使我国社会成员不能普遍地享有经济社会发展的成果，尤其是广大农村居民、欠发达地区的居民、城镇下岗职工、进城务工人员等弱势群体的利益不断被边缘化，城乡收入差距、区域收入差距、行业收入差距不断扩大。北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实教授的研究表明，从1988年至2009年，“收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入差距，从7.3倍上升到23倍，特别是目前我国城乡居民收入差距处在历史最高水平，使城乡居民收入差距对居民总体收入差距的贡献率达到了64.45%”[2]。更为严重的是，由于历史和现实的原因，我国在公共服务领域也存在严重的不均等，城市与农村之间、不同地区之间、不同行业之间的公民在享有公共服务方面也存在巨大差异。这种公共服务供给的差异，使公共服务作为再分配机制的逆向调节问题突出，进一步拉大了居民收入差距，加剧了社会贫富分化，扩大了城乡和区域经济社会发展的不平衡。目前，我国已经成为世界上贫富差距最为严重的国家之一，国际劳工组织2005年公布的数据显示，美英等西方发达国家的城乡人均收入差距一般在1.5∶1左右，世界上绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6∶1，而2011年我国城乡居民人均收入差距比为3.3∶1。这一比例虽然比前几年有所下降，但仍然是世界上城乡收入差距最大的少数几个国家之一。[3]贫富差距的急剧扩大、民生问题的日益凸显，违背了社会的公平正义，引发了大量的社会矛盾，从而给社会的稳定和谐带来了巨大隐患，对我国经济社会持续、快速、健康发展造成了严重影响。“解决两极分化问题要从解决老百姓的基本生活做起，而基本生活不仅包括衣、食、住、行，还要包括提高充足的、高质量的各种社会服务，尤其是住房、教育、医疗、扶贫、公共交通、公共环境的服务。”[4]因此，在社会主义市场经济体制初步确立的今天，政府如何进一步转变执政理念，切实关注社会的公平正义，着力推进基本公共服务均等化，为全体社会成员提供基本均衡的公共服务保障，通过公共服务供给这一再分配机制平衡发展差距、贫富差距，解决日益突出的民生问题就显得尤为重要和迫切。第三，城乡公共服务供给不均成为我国公共服务领域最突出的问题。在我国公共服务领域存在供给区域不均等、城乡不均等、群体不均等问题，其中城乡供给不均等问题显得尤为突出且影响面大。在很长的一个时期，广大农村居民不能享受“国民待遇”，不能享受与城镇居民等量和同质的公共服务。城乡公共服务供给的不均等，进一步拉大了城乡居民的收入差距，进而加剧了城乡经济社会发展的不平衡。有资料统计，2009年我国名义城乡收入差距之比是3.3∶1，若把教育、医疗、社会保障等公共服务的城乡不均等因素考虑在内，城乡居民实际收入差距之比则为5.0∶1，公共服务在城乡实际收入差距中的影响高达35%～40%。[5]城乡公共服务供给的严重失衡，使农村居民尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务保障，限制了农村人口素质的全面提高，制约了农村经济的发展和农民收入的提高，甚至直接影响部分农村居民的基本生存和发展。因此，缩小城乡发展差距不仅是缩小城乡经济总量和居民收入水平的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在享有基本公共服务方面的过大差距，从而保证广大农村居民获取生存和发展“基本能力”的平等。可喜的是，进入21世纪以来，党和政府已经关注到了这些问题的迫切性和重要性。2005年，中共十六届五中全会首次提出了“公共服务均等化”的改革命题。2006年，中共十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略部署，提出了加强制度建设、保障社会公平正义的重大任务，并明确提出“要完善公共财政制度，逐步实现公共服务均等化，逐步形成惠及全民的公共服务体系”[6]。2007年10月中共十七大强调“要缩小区域发展差距，必须注重实现公共服务均等化；要扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，建设‘五有社会’，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动社会主义和谐社会的建设”[7]。2010年召开的中共十七届五中全会再次强调，“要着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府的保障能力，推进基本公共服务均等化”[8]。可以看出，从全局和总体上解决基本公共服务供给不均等问题已经引起了中央的高度重视，并逐步成为了党和政府关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的重大战略举措。2012年7月11日，中国基本公共服务领域首部国家级专项规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式由国务院对外颁布。该规划明确了我国实现基本公共服务均等化的时间表，即在2011～2015年，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年，区域之间、城乡之间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。该规划还首次较为全面系统地勾勒了国家基本公共服务的各项制度性安排，在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育等8个领域，确定了44类80个基本公共服务项目及其国家基本标准，基本涵盖了城乡居民从出生到终老各个阶段生存与发展所需的基本公共服务，并明确了当前我国加快推进基本公共服务均等化的工作重点和保障措施。可以说，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性和指导性文件，对于加强我国公共服务体系建设，着力提高公共服务水平与质量，解决日益突出的民生问题具有划时代的意义。2012年11月召开的中共十八大提出，必须以保障和改善民生为重点，多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题……在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活……要从维护广大人民根本利益的高度，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。另外，关于统筹城乡发展、实现城乡公共服务均等化问题，近年来党和国家也提出了一系列新理论和新政策。中共十六大指出，解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展；中共十六届三中全会正式提出了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的“五个统筹”战略，并将统筹城乡发展作为首要任务。胡锦涛总书记在十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，指出“在工业化初期，农业支持工业，是一个普遍的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，也是一个趋向”[9]，标志着我国工业反哺农业发展新阶段的到来。中共十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并指出其中的一个主要方面就是扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村公共服务的提供责任，逐步解决农村公共服务严重滞后问题，使农村居民与城市居民一样，公平地享有均等化的基本公共服务。中共十七大报告再次强调要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，始终把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。2006年，全国人大常委会废止了《农业税条例》，取消了在我国延续了2000多年的“皇粮国税”，从公共财政的角度来看，这实际上意味着国家减轻了广大农村居民对公共服务成本的分担。2008年10月召开的中共十七届三中全会提出，“农村社会事业和公共服务水平低，要加大公共财政向‘三农’倾斜的力度，调整国民收入分配结构，切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，逐步实现城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等地参与现代化进程、共享改革发展成果”[10]。2011年3月颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，“要坚持坚持以人为本、服务为先，履行政府公共服务职责，提高政府保障能力，逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距……要坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民”。2012年7月颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出，要加快城乡基本公共服务制度一体化建设，大力推进城乡区域之间制度的统筹衔接，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，实现基本公共服务制度覆盖全民，到2020年实现城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现城乡基本公共服务均等化。在此基础上，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出了26项保障工程，其中很多是针对目前农村基本公共服务薄弱的现状，面向广大农村特别是中西部欠发达地区农村居民专门设计的。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的颁布，标志着推进城乡公共服务均等化已经由党的方针政策正式转化为国家经济社会发展的战略并逐步开始得到持续和深入的实施。中共十八大报告提出，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。二研究意义理论的研究源于现实需要，又要超前于现实的需要。城乡公共服务均等化问题既是完善我国社会主义市场经济体制的一个重大理论问题，又是现阶段我国经济社会发展面临的一个重大实践问题，研究这一问题具有重大的理论意义和现实意义。第一，研究这一问题对于完善社会主义市场经济理论具有重要意义。“经济学的基本课题之一，就是确定政府同市场的合理界限，合理划分政府与市场在经济运行中各自的边界、作用与条件。”[11]我国曾经长期实行计划经济，政府全面介入社会各类产品包括私人产品的供给，计划经济的实质是将政府在资源配置中的作用无限化，将国家对经济的干预全面化。改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济体制的确立，我国在私人物品领域已完全实行了市场化供给机制，但是对于如何准确界定市场经济条件下的政府职能，在公共产品和服务领域内发挥好政府与市场两个机制的作用仍处于摸索之中。客观地说，近年来我国公共服务供给不足和供给严重不均衡，引发日益突出的民生问题，一个重要原因就是前一时期政府在公共服务领域实行了过度市场化的改革政策，造成了政府公共服务责任的缺失。因此，研究公共服务均等化特别是城乡均等化问题，对于进一步厘清社会主义市场经济条件下政府和市场的边界和关系，完善我国社会主义市场经济体制理论，明确政府的公共服务职责范围，搞清哪些公共服务领域政府应该坚持、哪些公共服务领域可以适度发挥市场机制作用等问题具有十分重要的意义。第二，研究这一问题对于我国建设新型公共服务供给体系，推动经济持续健康发展具有重要意义。公共服务供给不均等尤其是城乡之间供给失衡，是目前我国公共服务领域中最突出的问题，这一问题进一步加大了收入差距、区域发展差距、城乡发展差距，引发了许多经济问题和社会矛盾。缩小发展差距和收入差距，推动经济持续健康发展，最直接和有效的途径之一就是通过政府干预实现基本公共服务均等化。但是，从现实状况看，我国在公共服务均等化方面的理论研究还很不足，尤其是对于城乡公共服务均等化问题还没有形成全面系统的研究。理论研究的滞后，使得我国在推进城乡公共服务均等化方面一直处于摸索阶段。因此，对这一问题进行全面梳理，研究我国城乡公共服务供给的制度变迁，辨析造成这一问题的深层次的内在原因，结合我国实际并参考发达国家的相关经验，进行理论及政策方面的研究和创新，对于我国建设新型公共服务均等化体系、推动经济持续健康发展具有重要的理论意义和现实意义。第三，研究这一问题对于维护社会公平正义，解决和改善民生问题，构建社会主义和谐社会具有重大现实意义。公平正义是人类社会永恒的价值追求，从一定意义上讲，人类社会的发展历史就是一部不断追求社会公平正义的历史。保障全体公民的基本生存和发展条件，不断改善民生，是现代政府的重要职责，也是维护社会公平正义的重要体现。21世纪，人类对社会公平正义有了更多的期盼和渴望，也有了更加现实和客观的评判标准。作为当代社会的一种基本价值观念和行为准则，社会公平正义必须体现在经济社会发展过程中，体现在社会成员之间的资源利用和利益分配中，体现在社会成员对于经济发展成果的共享之中。我国提出构建社会主义和谐社会的目标，着力解决和改善民生问题，正是基于对新时期维护社会公平正义的价值追求而做出的一项重大战略部署。在现代社会，作为政府的一项重要职责，能否充分、公平、平等地向所有公民一视同仁地提供基本公服务，是现代政府维护社会公平正义的具体措施之一。因此，研究城乡公共服务均等化问题，对于实现国家资源和利益公平分配，维护我国社会的公平正义、构建社会主义和谐社会具有重要意义。第四，研究这一问题对于我国建设社会主义新农村，推动城乡一体化发展具有重要现实意义。我国是以农村人口为主体的发展中大国，在目前阶段，广大农村正面临着全面快速增长的公共需求与公共服务供给不足的突出矛盾，城乡公共服务不均等已成为拉大城乡经济社会发展落差和城乡居民收入差距的重要因素。因此，加强农村公共服务建设，实现城乡公共服务均等化，为农村居民提供基本而有保障的公共服务，是贯彻落实科学发展观、实现统筹城乡发展战略的客观要求。同时，加强农村公共服务也是社会主义新农村建设的一个重要方面，社会主义新农村建设不仅要解决农村及农业经济的增长问题，更要贯彻以人为本的原则，加强农村教育、医疗卫生、社会保障、公共安全等基本公共服务建设，解决广大农村居民生存和发展的基本问题，使农村居民与城市居民一样享有“国民待遇”，享有同等的生存权和发展权。从这个意义上讲，实现城乡公共服务均等化也是建设社会主义新农村、实现城乡一体化发展的客观需要。第二节研究对象与方法一研究对象本书以我国城乡公共服务均等化供给问题为研究对象，目的是通过对我国公共服务在城乡之间的非均衡供给状况的研究，从历史、现实以及中外比较三个视角，揭示造成这一问题的制度根源以及政策因素，并结合世界发达国家的实践经验与我国的国情、社情、民情，从制度设计和创新的角度，提出实现我国城乡公共服务均等化供给的相关制度安排以及政策方面的完善办法。二研究方法本书在写作过程中主要采取了以下几种方法。第一，制度分析方法。这是贯穿全书的一个基本研究方法。特别是在本书的第四章，笔者以制度经济学的基本原理出发，分析了制度安排对于实现城乡公共服务均等化的决定性意义，提出了城乡公共服务均等化的制度分析三维研究框架，对各项正式制度、非正式制度以及制度环境与实现这一目标之间的关系进行了分析。在第五章，本书对新中国成立以来我国城乡公共服务供给的制度变迁做了考察。在第六章和第七章，笔者从历史的根源、现实的因素和国际比较三个视角出发，对造成我国城乡公共服务非均等供给的制度因素做了具体分析，对与推进城乡公共服务均等化相关的正式制度、非正式制度及其制度环境因素进行了归纳分析。在第八章、第九章和第十章，从正式制度、非正式制度和制度环境优化措施三个层面，对实现城乡公共服务均等化目标提出了相关的政策建议。第二，规范分析方法。在第三章“城乡公共服务均等化的基本理论分析”中，对公共服务的概念、属性、分类，公共服务的需求与供给，公共服务均等化及城乡公共服务均等化的理念等内容的研究，本书采取了规范分析的研究方法；在第四章“制度、制度安排与公共服务均等化”中对制度概念、制度层次与制度分类、制度的功能及其与经济发展的关系等研究中，本书同样也采取了规范分析的研究方法。第三，案例分析方法。在第五章，笔者引用2010年西南五省区大旱中城乡供水严重不均等的案例，验证了我国城乡公共服务不均等的严峻现状；在第六章第二节，同样用西南五省区大旱的案例，验证了农村公共服务制度外供给模式以及过渡市场化改革是造成我国城乡公共服务供给不均等的一个主要制度因素的观点。第四，实证分析方法。在第五章，本书运用实证分析，对我国城乡公共服务非均等化现状进行了简要考察，对城乡公共服务非均等化供给的经济效应进行了较为深入的分析。在第七章，通过考察美国、日本、韩国在提高农村公共服务水平方面的主要做法，总结和归纳了发达国家在有效履行政府公共服务职能、提高公共服务的效率、保证城乡公共服务均衡供给、促进社会公平方面的制度经验，验证了制度安排在推进城乡公共服务均等化方面具有决定性作用的观点。第三节基本思路与框架结构一基本思路本书以制度分析方法贯穿全文，对我国城乡公共服务均等化问题做了较深入的研究。首先，通过理论研究，分析了城乡公共服务均等化的相关基本概念，提出了制度安排与公共服务均等化的三维分析框架。其次，在此基础上，通过对城乡公共服务供给制度的历史考察以及当前城乡公共服务非均等现状的描述，从制度层面揭示了造成我国城乡公共服务非均等化供给的历史根源和现实因素。最后，本书从正式制度选择、非正式制度创新、制度环境优化措施三个维度，提出了推进我国城乡公共服务均等化的价值取向和具体政策建议。二框架结构全书共分为九章（见图1-1）。图1-1本书框架结构第一章为“导论”，主要论述了研究背景、这一课题研究的理论意义和现实意义，研究的对象、内容、方法以及可能做出的贡献等。第二章为“公共服务均等化问题研究述评”，主要从国际和国内两个方面对已有的相关研究观点、研究成果进行了介绍，并对现有研究的总体状况进行了简要评析。第三、四章为本书的理论分析部分。在第三章“城乡公共服务均等化的基本理论分析”中，主要对公共服务的概念、属性、分类，公共服务均等化的含义、特性及其与经济社会发展关系等相关基本概念进行了界定和分析；从西方公共产品理论出发，对公共服务的需求及其有效供给进行了理论分析；对城乡公共服务均等化的内涵进行了界定，对我国实现城乡公共服务均等化的优先性以及实现这一目标的路径选择进行了分析。第四章为“城乡公共服务均等化的制度分析三维框架”。在本章中，首先从制度经济学的基本理论出发，对制度、制度分类与功能、制度变迁与创新等进行了论述，然后提出了我国城乡公共服务不均等在本质上是一个制度安排问题的论断，论述了制度安排在实现城乡公共服务均等化过程中的关键作用，提出在其他假设条件不变的前提下，实现城乡公共服务均等化就是一系列正式制度、非正式制度和这些制度运行体制机制的函数的观点，并建立了制度安排与实现城乡公共服务均等化之间的分析框架。在此基础上，从财政投入保障制度、政府分工合作制度、转移支付制度、基本公共服务供给制度和成本分摊制度等层面，分析了正式制度与实现城乡公共服务均等化之间的关系；从社会价值观念、国家发展观、行政文化以及公共政策的决策机制、激励和约束机制等角度出发，分析了非正式制度以及制度环境与实现城乡公共服务均等化目标之间的关系。第五、六、七章为本书的现实分析部分。在第五章“我国城乡公共服务供给的制度变迁与现实状态”中，从制度变迁的角度，对我国城镇和农村公共服务供给制度进行了历史考察。在此基础上，对我国城乡公共服务非均等化供给现状进行了描述，同时从居民收入分配、消费及储蓄、经济增长三个方面，对我国城乡公共服务非均等化的经济效应进行了分析。第六章为“我国城乡公共服务非均等化供给的制度分析”，从历史根源、现实因素两个视角出发，对造成我国公共服务城乡非均衡供给的制度原因进行了较为详细的分析，印证了城乡公共服务均等化在本质上是一个制度安排问题的论断。第七章“城乡公共服务均等化的国际比较”，从比较分析的角度出发，对发达国家公共服务供给的基本运作模式进行了简要总结，对美国、日本、韩国等发达国家提升农村公共服务水平的主要做法进行了简要介绍。在此基础上，从正式制度、非正式制度与制度环境两个视角，对中外公共服务的制度层面进行了总体比较，得出了我国公共服务城乡严重不均等是在经济、政治和社会诸多因素共同作用下形成的结论，提出城乡公共服务均等化是一个系统工程，要实现这一目标有赖于政治、经济、法制和社会体制改革的整体协调推进的观点。第八、九、十章为本书的对策研究部分。其中，第八章“实现城乡公共服务均等化的正式制度选择”，从农村公共服务财政投入保障制度、各级政府分工合作制度、建立城乡均衡导向的转移支付制度、构建城乡一体的基本公共服务供给制度和成本分摊制度等方面，对实现城乡公共服务均等化的相关正式制度安排进行了研究，并提出了相应的具体政策建议。第九章“实现城乡公共服务均等化的非正式制度创新”，从促进社会公平正义观、国家发展观的转变以及行政文化的转型三个层面，对实现我国城乡公共服务均等化的非正式制度因素进行了研究，并提出了相应的政