国研专稿我国教育机会均等的实现情况和改进建议

内容摘要：当前，我国教育资源可及性明显提高，经济可负担性不断提高，教育区域发展差距逐步缩小，全民教育普及程度不断提升，特殊群体受教育权利得到有效保障，实现教育机会均等取得显著成就。但与此同时，我国也还面临城乡、区域、学校之间教育资源质量差距仍较大，全民教育普及程度仍须提高，中西部地区、农村地区教育普及程度相对较低，快速城镇化过程中产生新的教育不均衡等问题。有鉴于此，建议加强中央和省级政府统筹，提高教育经费保障的政府层级；提高教育质量，促进教育事业内涵发展；树立科学教育观，完善教育机会均等的保障机制；促进城乡义务教育均衡发展，不断提升服务质量均等程度；进一步扩大各级各类教育普及率，提高全民受教育水平。关键词：教育机会均等，指标体系，实现情况，改进建议一、教育机会均等的基本内涵和指标体系教育机会均等是指在自然、社会或文化等方面处于不利地位的社会成员均可在教育中得到补偿，即无论其在种族、民族、性别、宗教信仰、经济地位和政治地位等方面有何不同，都享有同等的受教育机会①。衡量教育机会均等有两个主要变量，一是进入某一级教育的机会，即入学率指标；二是接受何种质量的教育，即教育质量指标。由于生均教育经费与教育质量存在较大相关性，以及其他教育数据统计的不完善，通常采用生均教育经费指标代替教育质量指标②；从可操作和可行的角度看，也可选择不同学段的完成率、升学率等作为度量教育质量公平的指标。除对不同教育阶段的评价外，平均受教育年限也是衡量总体教育水平的重要指标。从实际应用范畴看，各类生均经费、教学设施、入学状况、师资状况、人口受教育状况是最广泛使用的指标。这五类指标可以继续划分为两类，一类是事业性教育资源配置指标，包括生均经费、教学设施、师资状况；另一类是教育规模指标，包括入学状况和人口受教育状况③。考虑到数据的连贯性和可获得性，我们重点梳理了符合相应维度、时间跨度为1990年至2020年的指标数据④，初步构建了我国教育机会均等指标体系(见表1)。为直观体现与“理想状态”的差距，参考我国2050年全面实现教育现代化的战略目标，结合2025年和2035年的教育阶段性目标数据，我们采用熵权法⑤对各指标进行赋权，得出综合指数。通过对教育机会均等各维度指数、综合指数以及各指标数据的梳理，阐述推进教育机会均等过程中取得的成就和遇到的困难，基于此，为进—步促进教育机会均等提供现实可行的思路和建议。二、我国教育机会均等的实现情况过去三十年，我国教育机会均等综合指数从0.0565提高至0.7023，各维度指数均不断提高，成绩喜人。从对教育机会均等的贡献度看，教育规模略高于事业性教育资源配置，2020年分别为50.21%、49.79%。考虑到1990年的部分指标数据是通过测算方法估计得到，以下将主要结合2000年以来事业性教育资源配置和教育规模两个维度的实际指标数据，具体分析我国教育机会均等的实现情况。(一)实现教育机会均等取得的成就教育资源可及性明显提高。从经费投入看，2020年，我国教育经费总投入5.3万亿元，较2000年增长13.25倍。教育经费总投入的省际基尼系数总体呈下降趋势，各省教育经费总投入的差距在缩小。从办学条件看，全国各级各类学校校舍建筑面积39.2亿平方米，教学、科研仪器设备资产总值12288.3亿元，较2000年分别增长31.78倍和6.58倍。农村教学点数字教育资源全覆盖项目持续推进，弥补了音体美等学科师资不足的问题。从教师配备看，全国小学、初中、普高、中职、高校共有专任教师643.42万人、386.07万人、193.32万人、85.74万人和183.30万人，较2000年分别增长10.98%、14.03%、130.14%、219.21%和195.69%。经济可负担性不断提高。经过多年不懈努力，我国公共财政对教育的投入强度逐步提高，2012年首次实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值不低于4%的目标并连续9年保持，2020年这一比例为4.22%。2020年国家财政性教育经费占全国教育经费总投入的比重也达到80.9%，成为教育投入的主渠道。2000年至2020年，我国财政性教育经费投入占国内生产总值(GDP)比重的省际基尼系数持续降低，各省财政性教育经费投入占各省GDP比重的差距不断减小。全国范围内从2008年开始实现真正意义的免费义务教育。逐步形成政府主导、学校和社会积极参与的覆盖学前教育至研究生教育的学生资助政策体系，“因贫失学”“因教致贫”等问题基本解决。教育区域发展差距逐步缩小。各地加大对农村和城镇薄弱学校的改造力度，努力缩小学校间的差距。有些地方逐步推进城乡义务教育生均经费的均衡拨付，促进办学条件均衡；有些地区建立起校际教师交流制度和教师轮换制度等，初步实现教师资源均衡配置；很多地区加大对薄弱学校的改造力度，教育均衡不断提高，中小学“择校热”问题正在妥善解决。“乡村弱”“城镇挤”的状况正在好转，农村学校办学条件大幅改善。截至2019年底，全国30.9万所义务教育学校(含教学点)办学条件达到基本要求 (占学校总数的99.80%)，全国95.30%的县通过了县域义务教育基本均衡发展国家督导评估验收，中西部地区和贫困地区的中小学生接受的义务教育质量不断提升。城镇义务教育的大班额、超大班额基本消除。2019年城镇与乡村人口平均受教育年限差距为1.86年，较2000年减少21.99%。全民教育普及程度不断提升。2020年，我国学前教育普及率、普惠率均超过84%，九年义务教育巩固率达到95%以上，高中阶段教育全面普及(毛入学率达到91.2%)。2000年至2020年，各省各学段升学率的省际基尼系数均不断下降，各省之间差距逐渐缩小。高层次教育的可及性明显提高。2020年，高等教育毛入学率54.4%，在学总规模达4183万人，居世界第一；研究生教育招生110.7万人，普通本专科招生967.50万人，成人本专科招生363.76万人。另据“七普”数据，我国15岁及以上人口的平均受教育年限从2000年的8.58年提高至2020年的9.91年，文盲率则从6.72%下降为2.67%，两者的省际基尼系数一直呈现降低趋势(前者从2010年的0.0581降至2020年的0.0486，后者从2000年的0.4175分别降至2010年的0.3678和2020年的0.2970)，省际差异逐步减少，均等程度逐渐提高。特殊群体受教育权利得到有效保障。2020年，义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1429.73万人，占比为9.1%，较2000年提高1.43个百分点；其中，小学和初中在公办学校就读的比例分别为79.5%和81.3%。全国共有特殊教育学校2244所，专任教师6.6万人，分别较2000年增长31.54%和69.23%；通过各种形式招收特殊教育学生14.9万人，在校生88.08万人，分别是2000年的2.3倍和2.07倍。通过在民族地区举办预科班、民族班、办好民族地区高等教育，在广大农牧区推行寄宿制教育等举措，少数民族学生受教育权利也得到有效保障。(二)实现教育机会均等面临的问题虽然2000年以来，我国在实现教育机会均等方面取得重大进展，教育机会均等各维度指数不断提高，但受发展阶段制约、教育理念偏差、与社会需求脱节、政策扶持尚欠精准等影响，仍面临一些阻碍教育机会均等实现的问题和挑战，使得最近十年指标提升受到阻力，增长速度不快，甚至产生减速。城乡、区域、学校之间教育资源质量差距仍较大。生均经费方面，东、中、西部生均经费仍有差异。除普通高等学校外，东部地区生均经费都显著高于中西部，中部略高于西部，地区间不平衡的现象仍然存在。教学设施方面，东、中、西部幼儿园及义务教育平均生均教学及辅助用房面积基本持平，东部高中平均生均教学及辅助用房面积显著高于中西部。师资状况方面，除小学外，中西部各级教育生师比均高于东部。农村学校的条件、环境、待遇与城市学校相比仍缺乏优势与吸引力。优秀中青年骨干教师不断流入城市学校，导致农村地区学校教师的年龄、学科和能力结构失衡，农村教师的年龄、学历、素质等方面与城市学校也存在较大差距。有限的教育资源仍不断向优质学校倾斜，导致学校之间教育质量差异仍较大。全民教育普及程度仍须提高。目前，我国整体劳动力教育水平与发达国家之间仍存在较大差距。15—64岁人口的平均受教育年限不仅低于多数经合组织(OECD)国家，也低于韩国、新加坡、马来西亚、斯里兰卡、菲律宾、泰国、印度尼西亚、文莱等亚太国家。与世界其他人口大国相比，我国的教育发展状况大致处于中位水平。中西部地区、农村地区教育普及程度相对较低。全国2020年15岁及以上人口平均受教育年限为9.91年，东部地区在全国水平之上，中部地区与全国水平基本持平，西部地区完全低于全国平均水平。农业劳动力受教育水平更低。2019年，农业部门劳动力中未上过学、小学以及初中教育水平的劳动力占比分别为7.4%、38.8%和45.9%。2000年至2020年，农村人口平均受教育年限的省际基尼系数大于城镇，农村地区不仅教育普及程度低于城镇，省际差异程度也大于城镇。快速城镇化过程中产生新的教育不均衡问题。目前，多数地区进城务工人员随迁子女义务教育阶段的受教育权利逐步得到保障，但在一部分地区，尤其是沿海发达地区和大城市，由于公共教育资源并不都能实现与随迁子女数量同步增长，供需矛盾仍然比较突出；部分已接受随迁子女的民办学校，由于缺乏相应的办学条件，教学和学习的环境较差，教学管理甚至学生安全存在一定隐患。近年来，由于城镇化政策变化、产业结构调整以及异地中高考政策限制，越来越多的回流儿童重新成为了留守儿童。如何更好解决留守儿童缺乏关爱、缺乏亲情以及面临辍学、失学等一系列问题，帮助他们生活好、学习好，让他们都有公平接受教育的权利，既是各级政府不可推卸的重要职责，也是实现教育机会均等的应有内容。三、促进教育机会均等的思路和建议实现教育机会均等不可能一蹴而就，需要通过设立阶段性目标逐步解决不同维度的阻碍因素，从而最终实现教育机会均等的“理想状态”。事业性教育资源配置曲线虽然暂时位于下方，但在2025年前后将超过教育规模的贡献度，有着巨大的增长潜力，需要重点关注；教育规模的贡献度虽然后期会被事业性教育资源配置超越，但增长速度也在逐年攀升，需要持续关注。根据我们的测算，如能顺利达成各项预期目标，到2025年，我国教育机会均等综合指数将从2020年的0.7023提升至0.7340，到2035年将进一步提升至0.8125，到2050年将有望达到0.9560。基于此，提出如下改进建议。(一)加强中央和省级政府统筹，提高教育经费保障的政府层级事业性教育资源配置维度中，教育经费是重点。要加紧制定基本公共教育服务保障国家基础标准，参照现行财政保障或中央补助标准，制定义务教育公用经费保障、免费提供教科书、中等职业教育国家助学金等教育保障的国家基础标准，到2025年实现家庭经济困难学生资助全覆盖；规范教育领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式，实行中央与地方分档按比例分担，在目前三档分比例的基础上逐步细化为四档或五档比例，从而实现对经济相对落后地区的精准扶持；在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，对共同财政事权教育服务事项予以优先保障。完善省以下转移支付制度，优化转移支付结构，着重增强县级政府教育保障能力。将教育基础保障情况纳入县级政府履行教育职责评价指标体系，督促乡镇政府切实保障农村教学最基本的配套设施，严格督导考核。注重政策施行效率和落实情况，保证各项政策精准实施、落到实处。(二)提高教育质量，促进教育事业内涵发展近年来，国家资源投入一直在增加，事业性教育资源配置维度内各指标数值不断增长，但对教育机会均等的贡献度在一段时间内仍不及教育规模，资源投入效果不佳。在增加教育资源投入的同时，要更加注重资源使用质量。严格按照教学规律和学生的成长规律，办好每一所学校，教好每一个学生，坚持因材施教，为每个学生都有平等的机会接受高质量教育、实现个性发展创造条件。在提高整体教育质量的同时，重点提高农村学校的经费投入，激发农村学校办学活力，提高农村学校的教育质量。要以培育学生的创新精神和实践能力为根本，以科学文化知识的学习为重点，面向全体学生，促进学生德智体美劳全面发展，为他们的可持续发展奠基。优化专业设置和教学内容，完善人才培养体系，提高职业教育适应性。凝练办学特色，聚焦发展重点，探索分类评价机制，进一步提高高等教育吸引力。加强教师队伍建设。坚持把师德师风建设摆在教师队伍建设首位，强化教师业务培训，全面提高教学能力，提升综合素养；发挥骨干教师的引领作用，持续实施青蓝互助计划，加强青年教师的培养，促进教师队伍素质的全面提高。提高教师待遇，改进教师培养培训体系。(三)树立科学教育观，完善教育机会均等的保障机制进一步加强保障事业性教育资源配置的各项机制，保证资源投入稳定有效。健全教育政绩考核制度，牢固树立科学教育观、正确政绩观，严禁以升学率作为评价学校和教师的主要指标，按照《义务教育质量评价指南》要求，建立以发展素质教育为导向的科学评价体系，加快研制和不断优化各地县域义务教育质量、学校办学质量和学生发展质量的评价实施细则。不以升学论基础教育的成功，而以根据每个孩子的发展和成长配置教育资源，切实推进基础教育的起点公平。巩固教育经费保障机制，坚持国家财政性教育经费占国内生产总值(GDP)比例不低于4%，保证财政教育支出强度，加快支出进度。落实对个人和企业捐赠教育的税收优惠政策，鼓励社会资本加大教育投入。增强教育经费分配的科学性，确保教育投入与教育事业发展的实际需求相适应。完善教育考试制度，义务教育坚持免试就近入学，稳妥推进高等教育分类考试，探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元招生机制。发展促进教育区域协调的各种机制，包括教育经费转移机制，异地就学机制，对口支援机制等。到2025年，随迁子女平等享有基本公共教育服务的权利得到更大保障。(四)促进城乡义务教育均衡发展，不断提升服务质量均等程度事业性教育资源配置要考虑到城乡差距。进一步推进义务教育学校标准化建设，持续改善校舍环境，配足配齐教学资源和设施设备，加大优秀教师培养力度，加强教学质量和规范办学行为。学校建设、财政拨款、教师、设备等教育资源配置要继续向农村地区、老少边远地区、薄弱学校倾斜。加大对欠发达县财政转移支付力度，通过省、市级政府财政转移支付政策，增强欠发达县政府的义务教育经费保障能力，不断缩小省内县域间的义务教育发展差距，推进义务教育优质均衡在县域基础上向省域推进。积极推进县域内义务教育学校教师和校长流动，均衡配置县域内义务教育学校教师资源。到2035年，县域内义务教育从基本均衡发展为优质均衡，普及巩固水平达到发达国家平均水平，完成水平和学业质量进入世界前列。积极完善基于初中学业水平考试、结合综合素质评价的高中阶段招生录取模式。完善优质普通高中招生指标分配到初中学校政策，确保名额分配比例，并不断提高农村学校和薄弱学校升入优质高中比例。(五)进一步扩大各级各类教育普及率，提高全民受教育水平教育规模目前在教育机会均等中贡献度最高，要继续保持其稳定的增长速度。以中西部农村地区为重点，加快普及高中阶段教育，力争使2035年的高中阶段毛入学率从2021年的91.4%提高到97%以上。加快学前教育普及，继续鼓励支持政府机关、国有企事业单位、军队、街道、农村集体举办公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园提供普惠性服务，鼓励社会力量举办高水平、特色化幼儿园，满足人民群众多样化学前教育需求。加强农村地区和偏远地区学前教育投入，尽快补齐短板。到2035年，将学前教育毛入园率进一步提高到95%以上，