北京市区域环境影响评价现状、问题及对策

北京市区域环境影响评价现状、问题及对策

一区域环境影响评价研究的目的和意义区域环境影响评价是规划环境影响评价的一种主要类型，是区域环境管理的一项重要手段，是实现区域环境与经济协调发展的重要保障。区域开发环境影响评价研究是环境科学的前沿领域，并被《中国环境保护21世纪议程》列为优先发展的方向。目前，该领域的理论与方法体系尚未完全建立，现有的区域环境影响评价的思想和工作模式，已完全不能满足《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》提出的新要求。因此，系统地回顾和总结国内外研究的历史与现状，不断开展新的战略层次的环境影响评价理论方法体系与实证研究，对推动区域开发环境影响评价的健康发展具有重要意义。二国内外区域环境影响评价研究状况国外的区域环境影响研究始于20世纪70年代中期。早期的研究主要采用“分析评价”的途径。该途径类似于单个项目环境影响评价的思路，将区域开发活动视为一个“项目”来进行评价和审批。此阶段的区域环境影响评价，在程序上基本沿用了单个项目的环境影响评价程序，在方法上主要采用了环境容量分析方法和排污总量控制方法。美国和加拿大在80年代初开始采用“规划管理”的途径对区域开发的环境影响进行研究。该途径主要是将区域开发的环境影响研究视为区域开发规划中的一项内容而纳入区域开发规划之中，使其成为一体化的区域环境—经济开发规划。与“分析评价”途径相比，“规划管理”途径的研究范围较窄。一体化区域开发规划主要用于流域资源的开发管理，而且在研究方法上主要采用环境经济学方法和生态学方法。在对区域开发环境影响进行研究的过程中，许多学者认识到：只有引入生态学理论，深入研究开发活动给生态系统造成累积效应的规律，才能从理论上建立区域开发活动的环境影响预测与规划控制方法。所以，20世纪80年代中期的研究重点开始由对评价技术的探讨转向对多个开发活动的累积影响的研究。80年代末90年代初，随着可持续发展战略的提出，一些学者又开始对规划层次的评价体系进行理论上的探讨，提出了战略环境评价的概念。区域开发活动的环境影响评价被纳入了战略环境评价的体系，并称为区域SEA，对区域开发活动的环境影响评价的层次和评价对象进行了明确。国外的研究始终突出了环境影响评价的“预测分析”功能（为决策提供信息），所以在方法研究上着重于影响分析的技术，而不是规划控制技术，在研究内容上也体现了多样化的特点。我国区域环境影响评价的发展，根据其理论方法研究和环境评价管理建设的进程，可分为如下三个阶段。（1）提出阶段。自1986年起，学术界对区域环境影响评价的概念、意义、类型、评价依据、内容、程序和方法等方面逐步进行了研究。在环境行政管理方面，1986年制定的《对外经济开放地区环境管理暂行规定》第四条规定：对外经济开放地区进行新区建设必须作出环境影响评价，全面规划，合理布局。这是我国最早制定的有关区域环境影响评价的规定。（2）探索阶段。自1989年起，中国环境学会环境评价专业委员会选择了有代表性的甘肃白银市、福建湄州湾、云南开远市作为区域环境影响评价试点并召开了相应的学术讨论会，探讨区域环境影响评价的基本原则、评价程序和方法，以及开展区域环境影响评价存在的主要问题。1995年，国家环保局在《中国环境保护21世纪议程》中指出了完善区域环境影响评价理论、技术和管理办法，全面开展区域环境影响评价。在此阶段，我国学者王华东等人率先对区域环境影响评价的对象、任务、类型、原则、程序和方法进行了较全面的论述；彭应登等人论述了区域环境影响评价与区域环境规划的概念以及两者的相互关系；提出了战略环境评价与区域环境影响评价的联系，进一步从区域环境影响评价的对象、内容、作用与地位三个方面论述了区域环境影响评价的含义；并首次提出借鉴国外的战略环境评价的理论与方法，对国内的区域开发环境影响评价理论进行研究。（3）开展阶段。1998年11月，国务院发布《建设项目环境保护管理条例》，其中的第三十一条对区域开发环境影响评价作出了明确规定，即“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发编制建设规划时，应当进行环境影响评价”。该条例促进了区域环境影响评价研究的发展。史捍民等人对区域环境影响评价的大纲编制、报告书编制与公众参与进行了较全面的讨论。彭应登等人对区域开发战略环境影响评价的技术指南进行了研究，提出了开展区域开发累积影响评价的技术体系研究。1999年在香港召开了中国内地与香港区域性环境影响评价研讨会，对区域环境影响评价进行全面论述和探讨的论文达100余篇。2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》在我国环境立法上具有标志性意义，它不仅进一步完善了建设项目环境影响评价制度，还初步确立了我国的规划环境影响评价制度。同年，《规划环境影响评价技术导则（试行）》和《开发区区域环境影响评价技术导则》也相继颁布。国家先后制定了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》、《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》、《专项规划环境影响报告书审查办法》等规范性文件。上海、河北、内蒙古、江苏、四川等14个省份及大连、深圳、杭州、武汉、青岛、南京等多个城市发布了地方规章和专门文件。在全国范围内开展了典型行政区、重点行业和重要专项规划等3种类型的23个规划环评试点，在探索机制、培养队伍、完善方法等方面取得了明显成效，通过“典型引路”，有力地推动了全国的规划环评工作。同时，城市轨道交通、高速公路、煤炭、港口、流域梯级水电开发等领域的规划环评工作呈现整体有序推进的态势。2009年10月1日，国务院通过的《规划环境影响评价条例》开始施行。《规划环境影响评价条例》的发布是我国环境立法的重大进展，标志着环境保护参与综合决策进入了新的阶段，也为区域开发环境影响评价工作的开展提供了重要的法规保障。回顾国内20多年的研究历程不难看出：与国外不同，中国始终在围绕区域开发环境影响评价的程序与方法进行研究，提出了以总量控制技术与环境承载力分析为核心的评价方法和技术。在研究思路上，突出了环境影响评价的“规划管理”功能（为区域规划提供规划手段）。所以，在方法研究上着重于规划控制技术，而不是影响分析技术（如累积影响分析）。三北京市开展区域环境影响评价情况北京市在20世纪90年代初期就开展了区域性环境影响评价研究。1993年，首都规划委员会委托北京市环境保护科学研究院开展“北京城市建设规划的环境影响评估研究”，1999年北京市科委也委托北京市环境保护科学研究院进行“区域开发环境影响评价研究”。2004年“北京区域空间发展战略研究”提出了构建“西部生态带”的要求，而包括房山和丰台在内的北京西南的环境质量的现状与目标存在着较大的差距。如何在全面建设小康社会、率先实现现代化、成功举办奥运会的同时实现环境保护目标，如何将北京建设成为适宜居住的区域，实现经济、社会、环境协调发展，是摆在我们面前的一个亟待解决的难题。在这一背景下，北京市环境保护局于2004年7月公开招标，在丰台区和房山区率先组织开展基于区域发展适宜性分区与区域环境承载力分析研究为核心的“北京西南部地区区域环境影响评价研究”工作。该研究结合北京西南部地区经济社会发展与环境资源承载力这一对矛盾，结合该地区经济社会发展的状况与趋势，测算了其对资源与环境的压力。在大量搜集资料和取得必要的实测数据基础上，计算出大气、地表水资源承载力与纳污能力，给出了社会经济发展的边界条件，提出了资源节约和提高环境承载力的措施。这种综合性、定量化研究区域环境承载力的方法，可为其他地区进行类似研究提供借鉴。该研究还对北京西南部地区社会经济发展过程中出现的一些敏感和潜在的环境问题，如大气污染的来源解析及二次污染、地下水的污染、土地适宜性分析和燕山石化的特征污染物等综合性问题进行了重点研究，并提出了相应的意见和建议。该研究成果具有较强的实用性，不仅对该区域的环境管理有指导意义，而且对北京市以及其他地区的环境管理有重要指导意义。针对研究区域所开发的区域环境管理决策支持系统，对区域环境管理方法进行了有益探索，可以有效提高环境管理的科技水平，有较强的推广应用价值。为适应现代环境管理需要，结合北京最新的城市总体规划，北京市环境保护局于2005年7月公开招标，对顺义区、通州区、亦庄新城三个地区开展了区域战略环境影响评价工作。三个研究项目在对北京市顺义新城、通州新城和亦庄新城区域社会经济环境现状的系统分析评价，以及对区域环境容量时空分布规律研究的基础上，进行了区域发展适宜性分区；结合北京市总体规划中对于顺义新城、通州新城和亦庄新城环境功能的定位，确定了污染物排放总量控制目标，进一步将总量控制目标分配到各个分区；在区域发展适宜性分区基础上，建立环境承载力指标体系，依据北京市自然条件以及顺义新城、通州新城和亦庄新城的生态环境现状，计算、分析确定了各个发展适宜区的环境承载力并筛选确定各分区发展建设的环境限制因子。同时，按照北京市发展总体规划中对该区域的功能定位和发展目标的界定，结合区域发展现状和规划，对区域社会经济发展趋势进行了预测，并依据区域环境承载力研究结果和区域社会经济发展趋势预测两个方面的工作，在确保环境质量达标的基础上，完成了顺义新城、通州新城和亦庄新城区域产业结构与工业布局及发展规模的环境合理性情景设计和分析，提出了适应环境承载力的区域经济发展方向和空间布局的具体建议；探索了确定区域环境管理的新体系，包括区域开发活动管理、快速审批以及针对可能出现的问题的环境对策，建立决策支持系统和基于GIS的区域开发活动环境管理、环评审批管理系统。在新城开发的区域战略环评的方法、理论和技术手段上进行了探索创新，为今后有序推进区域性环评工作起到了示范作用。随后，北京市环境保护局于2006年8月和2007年5月公开招标，分别对怀柔区与密云县、昌平区与平谷区开展区域战略环境影响评价工作。至此，北京市的11个远郊区县均已开展区域战略环境影响评价工作。北京市近五年来开展的区域性环境影响评价，为所评价地区的城市与经济发展规划的规模、产业结构和空间布局的优化调整提供了重要的环境可行性依据。同时，通过选择国内不同技术风格的顶尖环评单位，分别承担北京不同区县的战略环境影响评价项目，既锻炼了区域环评队伍，又对区域战略环评的方法、理论和技术手段进行了探索创新，为今后有序推进区域性环评工作起到了技术示范、技术储备及人才储备的多重作用。四北京市区域环境影响评价方面存在的问题及对策（一）存在的问题北京市在区域开发环境影响评价研究方面虽然取得了显著进展，但仍然存在以下几个方面的问题。1.评价方法单一区域开发环境影响评价的技术方法体系尚在探索之中。现行的排污总量控制方法和区域环境承载力分析方法作为区域开发环境影响评价的核心方法，存在着明显的缺陷和不足。排污总量控制方法的缺陷是：①只涉及“污染评价”，未涉及“生态评价”，而中国的生态破坏问题与环境污染问题同样严重；②未能涉及非线性的环境累积效应；③只涉及单一环境要素，未涉及跨环境要素的整个生态环境系统。区域环境承载力分析的缺陷是：①由于该方法是借助计量模型模拟环境系统的阈值和影响，需要进行一些主观的判断（如指标的权重），所以缺乏科学性；②该方法未能涉及环境要素之间的交互作用或协同影响；③该方法只孤立地分析环境系统本身所具有的“承载能力”，未能和开发活动结合起来分析，其可靠性和实用性大打折扣；④该方法尚处于理论探索阶段，其适用性有待检验。2.评价时间滞后《规划环境影响评价条例》第七条规定，规划编制机关应当在规划编制过程中对规划组织进行环境影响评价。目前，由于种种原因，区域开发规划往往正式出台后才组织对其进行环境影响评价。例如，亦庄新城区域战略环境影响评价是在亦庄新城规划报送国务院批复后才开展的，其批准的100平方公里建设用地及70万人口的规模成为一个主要的评价对象和约束，区域环境影响评价的作用大打折扣。3.评价职责错位《规划环境影响评价条例》第十二条规定，环境影响篇章或者说明、环境影响报告书（以下称环境影响评价文件），由规划编制机关编制或者组织规划环境影响评价技术机构编制。规划编制机关应当对环境影响评价文件的质量负责。目前的区域规划环境影响评价均由专门环境影响评价技术机构承担，规划编制机关很少参与，这是造成区域环境影响评价的作用大打折扣的另一重要原因。只有规划编制机关主动参与并对环境影响评价文件的质量负责，才能使区域规划环境影响评价顺利而有效地开展，才能保证环境影响评价结论成为规划草案调整的重要依据。4.评价时段单一《规划环境影响评价条例》第二十四条规定，对环境有重大影响的规划实施后，规划编制机关应当及时组织规划环境影响的跟踪评价，将评价结果报告规划审批机关，并通报环境保护等有关部门。现行的区域开发环境影响评价模式主要是对未来一些“点”（例如目标年）的开发活动及其环境影响进行“精确”的“快照”分析，基本上属于“静态评价”的范畴。区域开发活动及其环境影响具有较大的不确定性，采用传统的“静态评价”模式显然不能满足区域环境管理的要求，需要对某些对环境有重大影响的规划实施后开展跟踪评价。5.评价资料缺乏《规划环境影响评价条例》第四条规定，国家建立规划环境影响评价信息共享制度。县级以上人民政府及其有关部门应当对规划环境影响评价所需资料实行信息共享。该条款规定，共享权的主体范围不应只限于政府部门，还应包括承担规划环评信息共享的义务主体。这为2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》的实践拓展了空间。目前由于未实现信息共享，评价单位在搜集现有资料上要耗费大量时间和精力，从而不能把宝贵的时间充分用于环评核心问题的分析；同时，可能存在着由于现有资料不全，导致环评结论失真的情况发生。如果信息共享制度能解决基础统计资料、环境监测资料、气象资料等的共享，就可大大提高区域环境影响评价工作的效率和区域环境影响评价结论的科学性与正确性。6.理论总结不够区域开发环境影响评价的理论发展与实践应用之间还存在着空白。环境影响评价属于新兴学科，学科的理论工作者忙于学科基础理论体系的建立和完善。而实际工作者又往往囿于各自的专业考虑理论的应用问题，一方面缺少把应用从具体上升到一般性结论，另一方面由于没有吃透理论，出现了滥用或误用的情况。可见，传统的“理论介绍＋应用实例”的研究方式是不够的，还需要在对大量典型实例进行分析总结的基础上，抽象出一般性的结论，形成应用性理论。（二）对策建议在国务院《规划环境影响评价条例》已正式出台并实施的背景下，鉴于北京市区域环境影响评价研究的现状，今后应加强以下几个方面的工作。1.学习贯彻《规划环境影响评价条例》2009年8月17日，国务院颁布了《规划环境影响评价条例》，自2009年10月1日起施行。为深入学习贯彻该条例，加强规划环境影响评价工作，环保部门要在该条例正式实施后的一段时期内，集中做好宣传贯彻工作。要通过举办座谈会、培训班等具体措施和出台相关管理文件，进一步深化认识；通过修订配套实施细则、加强能力建设和加大重点领域管理力度等手段，全面落实该条例的各项规定，从“完善机制、规范程序、严格管理、总结经验”等方面加强规划环评工作。2.建立多部门联