无证无照经营查处办法

《无证无照经营查处办法》

对照解读背景解读1.《无照经营查处取缔办法》是国务院2003年1月制定的，主要是为了解决当时未依法取得许可的“五小”（小火电厂、小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂、小钢铁厂）等无证无照经营活动比较突出的问题。2.随着商事制度改革的不断深化，实施中出现了一些与实际情况不适应的问题，主要是对无证无照经营查处的范围过宽，难以满足鼓励创业创新的需求，对工商部门与许可部门的监管职责划分也不够清晰，相关条款与行政强制法规定不一致等。背景解读之补充解读2014年12月19日，工商总局办公厅下发关于征求对《无证无照经营查处办法（修订草案）》意见的通知。2015年6月，工商总局起草了《无证无照经营查处办法（修订送审稿）》上报国务院。2016年2月1日，国务院法制办发布了《无证无照经营查处办法（征求意见稿）》。2017年8月6日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《无证无照经营查处办法》，自2017年10月1日起施行。对照解读---标题对照：无证无照经营查处办法无照经营查处取缔办法解读：注意力固然要放在“无证”的增加，更要放在“取缔”的取消上

由于商事制度改革已将大部分前置许可改为后置，无证必无照的情形已经发生了改变，具备了无证和无照分别处理的制度条件，为适应这一变化，将《无照经营查处取缔办法》的名称修改为《无证无照经营查处办法》。同时，由于《行政强制法》没有将“取缔”作为行政强制措施，相关法律行政法规也没有关于“取缔”的明确定义，删去了名称中的“取缔”。对照解读---第一条第一条为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益，制定本办法。第一条为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益，制定本办法修改：无对照解读---第二条第二条任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。对照：第二条任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。修改1.增加“国务院决定”；依据：《许可法》第十四条；更严谨。许可法第十四条：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可……”修改2.增加“无证”，以明确区分证照。第二条之补充解读《许可法》第十五条规定，地方性法规、规章分别可以设定许可、临时性许可。结合“办法”第二条的规定，则1.地方性法规设定的条件是法律、行政法规未设定时，是“可以”。2.当前放管服改革已经推行一段时期，多次的清理之后，“可以”的现实可能很小。3.规章设定的“临时许可”被排除在无证无照之外。对照解读---第三条第三条下列经营活动，不属于无证无照经营：（一）在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动；（二）依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动。对照：第二十一条农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品，不属于本办法规定的无照经营行为。修改1.放宽了“不属于”的豁免范围：“销售农副产品”取消了“农民”、“自产”这两个限定条件，同时增加了“日常生活用品”、“便民劳务活动”两个经营项目。修改2.界定了“不查处”的排除范围：“无须取得许可”中，许可该当做狭义理解，对应本法规的“证”；因此，一般应当有“照”，前款规定的除外。“无需注册登记”，该当指律师事务所、非营利性医院、学校；营利性医院、学校、培训机构需办“照”。对照解读---第四条第四条县级以上地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作，建立有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制。修改：新增。溯源：2010年，中央综治委、工商总局（综治办﹝2010﹞44号），将“查处取缔”无证无照经营纳入综治目标考核以来，各地成立联席会议，办公室多设在工商局。（《查处办法》将实践中的做法进行上升到法规的正式规定。）解读：机制是否及如何变动？如机制所及的办公室仍在工商，职责任务包含“界分无证与无照”、“界分无何证并转送对应部门”（下文分解）。对照解读---第五条第五条经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。关联：第七条经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。对照：原第四条（第二款）：前款第（一）项、第（五）项规定溯源：历史的推责；现实的改革。解读：“无证”全不管？不一定。1.对查处部门没有规定或者规定不明确的，新法规定“由省、自治区、直辖市人民政府确定”；2.《行政处罚法》第十六条“国务院或者国务院授权的省……人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，经常“被扩大解释”；3.《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》规定：“……执法力量不足的，应充分发挥工商部门市场监管骨干作用，审批部门或行业主管部门可依法提请工商部门牵头共同予以查处。”那么，单件提请、类型提请、整体提请？对照解读---第六条第六条经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门（以下称工商行政管理部门）予以查处。解读：（略）在意：《个体工商户条例》规定，无固定经营场所的摊贩管理规定由省、自治区、直辖市人民政府制定，因此，无固定场所的摊贩的监管查处职责，依规定。延伸：工商只管无照？未必！如烟草专卖零售许可证要管……如某地，无照也不管……如“改革”“无证无照都要你管”……对照解读---第七条第七条经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。关联：第五条解读：（略）第三、五、六、七条之联合解读经营者未依法取得许可证、批准文件，或者许可证、批准文件被吊销、撤销、有效期届满，擅自从事有关经营活动的，为无证经营。经营者依法只须取得营业执照即可从事经营活动，或者已取得许可证或者批准文件，但未取得营业执照，擅自从事经营活动的，为无照经营。

无证经营包括三种类型：一是无证有照，只有营业执照没有许可证；二是无证无照，既无许可也无营业执照；三是无证无需照，没有许可证，但有关行业不需要取得营业执照，如律师事务所等。其中第五条规定的为包含无证有照、无证无需照两种，第七条规定的为无证无照。第三、五、六、七条之联合解读无证无照之界分：1.无证无照：移送（第七条）2.无证有照：移送（第五条）3.无证不照：移送（第三条第二项，如律所、非营利性医院）4.有证无照：工商（第六条）5.不证不照：允许（第三条第一项，如政府指定场所时间的农副、日常和便民劳务）（“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”）对照解读---第八条第八条工商行政管理部门以及法律、法规、国务院决定规定的部门和省、自治区、直辖市人民政府确定的部门（以下统称查处部门）应当依法履行职责，密切协同配合，利用信息网络平台加强信息共享；发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，应当及时通报有关部门。对照：原第六条、第七条解读：“共享”、“通报”方式待明确；书面、正式更佳。关联：对工商部门来说就是履行“双告知”：登记时“告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门，并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动”，登记后“告知同级相关审批部门；对经营项目的审批部门不明确或不涉及审批的，将市场主体登记注册信息及时在企业信息共享平台上发布，相关审批部门或行业主管部门应及时查询，根据职责做好后续监管工作”。对照解读---第九条第九条任何单位或者个人有权向查处部门举报无证无照经营。查处部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，依法予以处理。对实名举报的，查处部门应当告知处理结果，并为举报人保密。对照：原第二十条：“任何单位和个人有权向工商行政管理部门举报无照经营行为……并按照国家有关规定给予奖励。”解读：1.扩展了接受举报的部门，从“工商”到“查处”部门；2.删除了举报奖励；3.关联第八条，“通报有关部门”；4.关联工商总局28号令等举报处理规定，实名举报人，要告知处理结果。对照解读---第十条第十条查处部门依法查处无证无照经营，应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。对照：原第八条：“工商行政管理部门依法查处无照经营行为，实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合，对于下岗失业人员或者经营条件、经营范围、经营项目符合法律、法规规定的，应当督促、引导其依法办理相应手续，合法经营。”解读：1.去除了短期性的表述：下岗失业人员；注重了经营者的意愿。2.借用政策性表述：从以“审批”为主转向以“事中事后监管”为主，更要转向以“优化服务”为主。对照解读---第十一条第十一条县级以上人民政府工商行政管理部门对涉嫌无照经营进行查处，可以行使下列职权：（一）责令停止相关经营活动；（二）向与涉嫌无照经营有关的单位和个人调查了解有关情况；（三）进入涉嫌从事无照经营的场所实施现场检查；（四）查阅、复制与涉嫌无照经营有关的合同、票据、账簿以及其他有关资料。对涉嫌从事无照经营的场所，可以予以查封；对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。对涉嫌无证经营进行查处，依照相关法律、法规的规定采取措施。对照：（略）;解读：（略）。对照解读---第十二条第十二条从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。对照：第十七条许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。解读：1.罚则，无证在先做出规定，可以理解为更是查处重点；2.如果“被确定”，要学习“相关规定”，不可简单搬用本办法。（职能部门依据相关法律、法规的规定查处处罚。）对照解读---第十三条第十三条从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。对照：（略）解读：1.降低罚的强度；2.转引至多项法律法规；3.如对于个体工商户“名义”的无照经营，《个体工商户条例》没有明确规定，工商部门可以直接依据《无证无照经营查处办法》第十三条处罚。第十三条之关联（部分）合伙企业法第九十五条违反本法规定，未领取营业执照，而以合伙企业或者合伙企业分支机构名义从事合伙业务的，由企业登记机关责令停止，处以五千元以上五万元以下的罚款。公司法第二百一十条未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司，而冒用有限责任公司或者股份有限公司名义的，或者未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司的分公司，而冒用有限责任公司或者股份有限公司的分公司名义的，由公司登记机关责令改正或者予以取缔，可以并处十万元以下的罚款。个人独资企业法第三十七条违反本法规定，未领取营业执照，以个人独资企业名义从事经营活动的，责令停止经营活动，处以三千元以下的罚款。对照解读---第十四条第十四条明知属于无照经营而为经营者提供经营场所，或者提供运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处5000元以下的罚款。对照：原第十五条知道或者应当知道属于本办法规定的无照经营行为而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处2万元以下的罚款；为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，并处5万元以上50万元以下的罚款。解读：降低罚则，并再次去除“安全隐患、公共安全等小项，原因应当是，属于“证”的范畴。再次提醒，证照的“分离”，无证不在此条适用范围。对照解读---第十五条第十五条任何单位或者个人从事无证无照经营的，由查处部门记入信用记录，并依照相关法律、法规的规定予以公示。对照：无解读：新增。本条是关于信用监管的规定，最有效。对照解读---十六条第十六条妨害查处部门查处无证无照经营，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚。关联：《治安管理处罚法》第五十条：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：…(二)阻碍国家机关工作人员依法执行职务的。对照解读---第十七条第十七条查处部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。对照：无；解读：无关联（部分）：渎职侵权案件立案标准：1.滥用职权案：（1）造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上的……（3）造成个人财产直接经济损失10万元以上，或者直接经济损失不满10万元，但间接经济损失50万元以上的。2.玩忽职守案：（1）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的……（3）造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的。对照解读---第十八条第十八条违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。解读：提示性规范。一般对应非法经营罪。关联：或需移送的非法经营罪：1.从投机倒把罪而来，仍存有“口袋罪”的部分色彩，如刑法第二百二十五条第四项“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”之规定；2.在“办法”明示证照分离的规定下，结合刑事“法无明文规定不为罪”的原则，单纯无照构成犯罪需移送的情形该当不多；3.适度注意有权机关（全国人大、最高院、最高检）的相关规定与司法解释。（如：最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》）4.无照大案，及时联系同级公安、检察机关。对照解读---第十九条第十九条本办法自2017年10月1日起施行。2003年1月6日国务院公布的《无照经营查处取缔办法》同时废止。对照：无。解读：无。关联：跨10月1日案件的处理原则：实体从旧兼从新，程序从新。相关内容现行法律法规规定仍由工商部门查处的“无证经营”行为1.《拍卖法》（2015年4月24日修正）第六十条：违反本法第十一条的规定，未经许可从事拍卖业务的，由工商行政管理部门予以取缔，没收违法所得，并可以处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。2.《烟草专卖法》(2015年修订)第三十二条：无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处罚款。此外，《烟草专卖法实施条例》（2016年修订）第五十七条规定：无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门根据烟草专卖行政主管部门的意见，责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，处以违法经营总额20%以上50%以下的罚款。3.《文物保护法》(2017年11月修订)第七十二条：未经许可，擅自设立文物商店、经营文物拍卖的拍卖企业，或者擅自从事文物的商业经营活动，尚不构成犯罪的，由工商行政管理部门依法予以制止，没收违法所得、非